美国调节区域经济差异的财政措施及启示

摘  要:美国的地理位置和文化决定了美国区域的严重不平衡。本文分析了美国政府对落后地区经济的财政调节措施，这对我国在市场经济条件下调节区域经济，推进西部大开发，一定具有深刻的启示。

关键词: 区域经济   区域经济调节    财政助推    财政调控

区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题,也是各国政府宏观调控的一个重要目标。美国是当代经济最发达的资本主义国家,曾经也是一个地区经济发展很不平衡的国家。区域经济发展的不平衡,使美国的商品市场和资本市场一度步入沉闷的境地,影响了美国经济的整体发展和社会的全面进步。面对这种情况,美国历届政府高度重视对落后地区的调控,积极采取一系列开发与再开发的措施,取得明显的成效,。本文分析了美国政府对落后地区经济的财政调节措施，对我国在市场经济条件下推进西部大开发，平衡区域利益分配和资源流动格局，应当说是具有借鉴意义的。

一、美国区域经济调节的背景：发展的区域不平衡性[1]

从整体上说，北部是美国的“第一世界”，西部和南部分别为美的国第二、三世界。这三个地带发展条件和经济发展水平以及产业结构具有明显差异，相互之间虽有一定的市场分工和技术分工，但彼此也有着明显的利益冲突。

北部是美国资本主义的发源地，是经济最为发达的集中区。19世纪末，北部的工业生产就已占全国工业生产的80%以上，它不仅有较为完整的工业经济体系，而且拥有规模庞大的商业、服务业、业体系，同时，农业也较为发达。这样，北部的市场体系相当健全，劳动力素质也较高，吸引了大批外来高级人才和剩余资金。以下的事实，似乎可以说明北部在美国经济中的核心地位：北部的新英格兰区有发达的轻纺工业，大西洋沿岸中部区有著名的“波士华带”，此地带面积为全国的1%，人口却占全国的20%，制造业产值占全国的比重达30%，而中央西北区则拥有强大的重工业及产品加工业。北部的中央西北区耕地面积以及小麦、玉米、牛奶等的产量在全国举足轻重，此外，北部有闻名全世界的纽约，是世界金融中心之一，全长不过半公里的华尔街，耸立着大片摩天大楼，集中了几十家大银行，保险公司和证券交易所。

美国南部包括16个州，其中有14个州是美国最落后的区地，南部向全国提供的，主要是农林矿原料和半成品以及劳动力密集型工业品。美国南部生产了全国2/3以上的原油，7/10的天然气和3/5以上的原油，而且供应了大量的天然硫、磷酸盐和铝土。美国的烟草、甘庶、水稻、花生，几乎完全集中在南部，同时南部也是美国重要的林区。第二次世界大战前夕，南部人均收入只及其他地区平均数的一半，从而引发了劳动力外流，南部又成为北部廉价劳动力的供应基地。虽然在1960年以后出现了“南部兴起”的现象，但南部与北部的差距并未真正大幅度缩减。因为：第一，南部工业基础较为薄弱，只有一些分散的工业中心，形不成北部所拥有的那种零部件、半成品相互交换的协作体系。第二，南部的阿巴拉契亚山地是一片贫脊的山地，条件较差，是全国最落后的地区，经济水平在全国处于末位。第三，南部是黑人较多的地区。由于种种历史原因和现实原因，以及社会公众意识原因，黑人受的机会和跻身中上层的机会，相比白人来说要少得多。因此南部劳动力素质从总体上看低于北部。正是由于上述背景条件的存在，时至今日，南部大多数州的工资水平低于全国平均工资水平，贫困线以下人口占较大比重。

西部是美国最为地广人稀的地方，面积占全国的1/2，但人口仅为全国的17%。西部的优势在于自然条件好，物质资源充裕。西部具有化的农业，土地高度集中，美国现有11亿亩耕地，3,700,000个农场，其中79%在西部[2]。同时，西部的能源工业也较发达。从总体上看，美国经济的开发是自东向西的。在西部大规模开发时，北部的垄断集团已步入成年，因而西部从发展之初就受制于北部财团。二战以后，西部的进一步开发和经济增长，仍在较大程度上受制于北部。

概括起来，美国区域之间的经济差异是“历史遗产”，也是资源禀赋差异的结果，同时又与人力资本状况和文化教育水平差距有密切的关系，是一种综合性的社会历史现象。

二、美国区域经济调节的特点：财政助推

美国政府对落后地区经济与发达地区经济之间的差距始终予以高度重视，把这一问题的解决看作是事关全局、事关国家长期利益和事关国际经济关系的大事。因此，美国政府制定了开发经济落后地区的基本战略：首先是综合战略，即通过广泛的财政、货币政策，使贫困地区的经济发展保持较高的增长率；其次是减缓痛苦战略，即通过失业津贴、医疗保健方案、公共援助等长、短期援助，消除落后地区的困境；最重要的是根治战略，即通过地区开发计划、职业培训和教育，使落后地区具有自我发展的能力。

很显然，美国政府的思路是借助政府机器助推落后地区经济发展，通过一系列财政行为，综合运用措施、制度措施和经济措施等多重手段，不但单独调控落后地区经济、平抑区域差距，而且为其它宏观措施的实施创造条年、弥补实行过程中的不足。具体包括以下措施：第一，美国财政税收体制允许各州在保证联邦政府财政的基础上，可以实行相对独立的和有差别的税收政策，以利于各州创造有利的区域投资环境。例如，在马里兰州，州的所得税是9%，在依利诺依则是3%，而有些州则完全不征收所得税。在美国，各州之间的消费税也不同，一些州希望吸引更多的人来本州购买商品，以刺激本州商业的发展，就会降低本州的消费税。针对不同区域的经济发展水平实行不同的税制。从本世纪30年代起，为调节区域经济平衡，联邦政府对不同区域一直采用不同的税制，其根本出发点是给落后地区多留资金以培养它们的自我发展能力。第二，建立统一规范的财政转移支付制度，利用转移支付手段调节落后地区社会经济发展。二战以后，美国中央财政始终注意对落后地区的资金补助。即通过转移支付的形式对欠发达地区给予财政上的大力补助，以平衡各地区的公共服务水平。80年以后，东北部和西南中部地区，个人收入的很大一部分被联邦财政再分配给其它地区，突出的现象是五大湖地区的资金净外流，相当于该区个人收入的6%，而南部地区的资金净流入约占其财政总收入7%。据美国行政管理和预算局的统计，1997年联邦财政补助达到2752亿美元，其占联邦支出的比得达到16.3%，占国内生产总值的比重达到3.5%。[3]

                            1976年财政年度美国八大地区人均联邦政府财政收支

资料来源：Ntional Journal(1997)

第三，利用军事拨款支持落后地区的工业发展。二战后，联邦财政的军事拨款一直向南部和西部倾斜，使这两个地区持有的军火合同始终保持在40%以上，最高年份曾达到60%（主要是加利福尼亚和得克萨斯州）。[4]巨额军事拨款，一方面促进了落后地区的工业发展，另一方面则带动了消费，扩大该区的市场容量。

第四，以高新技术产业的发展推动落后地区产业结构升级。70年代以后，西部和南部抓住美国大量军事工业转为民用的契机，在联邦政府的扶持之下，迅速发展了宇航、原子能、等高科技产业。美国几个最著名的高新技术工业科研生产基地，如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”、佛罗里达的“硅滩”、亚特兰大的机工业区等都位于西部和南部。根据美国国会技术评价局的统计，1972—1977年间高技术工业就业人数净增最多的10个都市地区有8个位于西部和南部，只有2个位于东北部的马萨诸塞。[5]

第五，政府出面组建经济开发区，加快落后地区的经济发展。美国于60年代颁布了“地区再开发法”，这个法令的核心目的是，有计划地开发落后地区经济。按照该法令，联邦政府把贫困把落后地区划分为开发专区、经济开发专区和经济再开发区域。开发专区由多个县或州组成，一般包括两个以上的再开发区，并兼容一个“增长中心”（较富裕地区）。这种做法的目的，在于使先进和落后两个地区相互促进、联长补短、流动要素。

第六，政府出资建设基础设施，带动落后地区。在美国，由于水利工程、高速公路等基础设施项目耗资多、风险大、工期长、收益不稳定，私人资本一股不愿意涉及，各级地方政府出于本位利益考虑，也不愿兴建跨区的大型水利工程。因此，联邦政府采取统一规划、直接管理的方式，出面组织兴建跨州、跨县的水利工程和高速公路网，扶持落后地区的基础经济条件建设。例如：自1956年美国国会同意“州际和国防公路系统”后15年间，政府耗资430亿美元建成了42500英里多的高速公路，把全国90%的城市连接起来。^[6]

第七，利用财政投融资手段，鼓励私人和外资企业向落后地区投资。美国政府出资援助落后地区，实质上是在向世界做示范，真正的目的在于引导私人资本和外国资本向落后地区流入。美国中央政府认为，没有私人投资的参与，就不会为落后地区创造持久的劳动就业机会并加强地方私营经济，而外国资本则有助于为西南部经济注入持久活力。因此，联邦政府对在落后地区投资的私营企业和外国企业，通过提供长期低息或无息贷款（其中固定资本的直接贷款额可达该项资本总额的65%）和技术援助的方式予以扶持。从而在佐治亚州和佛罗里达州分别出现了外资直接投资增长率高达390%和426%的奇迹。^[7]

第八，提高人力资本素质、引导人力资源流向。在促进落后地区经济发展过程中，美国联邦政府并不仅注意物质投入，而且是努力做到综合完善经济发展条件，其中主要的一点就是优化人力资本状况。为此，美国中央政府一方面增加向落后地区的投资，例如，美国联邦政府60年代向落后地区投入的教育经费，就占到联邦支出总额的45%，并逐步在美国西部建设很多著名的研究型大学，如麻省理工学院、哈佛大学和普林斯顿大学等[8]。另一方面则通过物质鼓励手段，引导劳动力南移、西移。

总之，美国联邦财政对落后地区的经济调控是全方位的。调控的意义并不仅仅在于输入资金，而是在于完善经济发展条件、调理经济运行机制、强化长期自我发展基础，是要从治标和治本两个方面促使落后地区摆脱贫困，形成自我循环能力。尤为值得注意的是，这种调控是在法治化、规范化、协调性轨道上运行的，是立足于稳定全局、促进全国经济增长、优化全国市场运转基础上的宏观调控行为，它本质上在于构造新的区域利益分配格局，在于相机调整整体区域分工格局，因而是对经济发展矛盾的主动裂解，是适应经济增长历程的政府行为。

三、美国区域经济调节的启示：构建我国调控东西部经济差异的财政路径

与美国的社会经济制度不同，市场经济的发育程度有很大的差距，但中美都是地域广阔的大国，国家内部各地区间的经济发展条件的差距都很大，因此，在解决地区发展差异的作法方面应具有很多的共同特点，美国的经验在中国应该有很大的借鉴意义。

中国西部地区是指四川、云南、贵州、宁夏、新疆、甘肃、青海、西藏、陕西、重庆各省市自治区，其面积约占全国75%，人口约占全国的28%，但总产值却只占全国的13.7%。^[9]根据统计资料显示，1998年，我国东部地区人均GDP为9522元，中部地区为5252元，西部地区为4031元。按照世界银行最近的划分标准，目前东部地区已基本跨入中等收入阶段；相反，广大中西部地区基本上仍处于低收入阶段。

应当说，我国东西部经济差异与美国的区域差异既有相同之处，又有不同之处，因此，我国西部开发中财政政策的制定实施除了借鉴美国经验外，一定要立足自身实际，决策，灵活运用：首先，充分发挥财政的投融资功能，兼收并蓄，突破发展的“资金瓶颈”。资金对西部地区开发具有特别重要的意义：一是资金短缺将是西部地区长期面临的问题；二是西部地区的开发虽然有许多问题需要解决，但归根到底是资金的支持程度，或者说资金短缺能有多大程度的解决；三是从目前情况看，西部地区自身不可能完全解决它的资金短缺问题。要解决西部开发的资金问题，笔者认为，一是需要加大财政投入，即扩大中央、省市、地方三级财政投资，在每年的财政预算中，拿出一块专门财力，用于西部开发。必要时，可以以政府的名义向海内外发放西部开发债券；二是需要更加优惠的财政政策倾斜。主要体现在对海外资金、东部资金及本地资金的吸纳和利用上，可以给予减免税、让大利、行业贴现、中长期贷款等优惠措施，使资金向中西部地区集中；三是可开设自由贸易区，给予更宽裕的经济政策。努力增加外汇资金的收入，总之，在财政政策上因地制宜进行制度创新是吸纳资金的有效环节。其次，有效发挥财政导向作用。建立、健全中西部经济体系，大力发展优势产业。由于社会的原因，我国东部工业体系相对完整，并且较之中西部，具有超前性工业发展水平，从而造成了东部的高附加值额不断膨胀。与此同时，中西部，特别是后者，由于技术和资金、高级人才等的匮乏，再加上原有的农业生产方式非常落后，就只能向东部提供农业生活资料和待加工的初级工业品。这样在附加值增长额上，中西部长期落后于东部，社会超额利润和一般利润向东部集中，进而造成资金宽松和资金短缺上的循环，经济体系的缺陷是落后地区长期被困在“资金瓶颈”下症结所在。因此，一个健全而又有优势的经济体系是推进西部大开发，平衡区域利益分配和资源流动格局的关键所在。国家和地方政府的财政政策好比是产业发展的风向标，各级政府可通过对倾斜政策的指向及其程度进行调控，引导资金合理布局。一方面可健全中西部经济体系，在区域内形成基本完整而合理的产业循环。另一方面，财政优惠又能将人、财、物有效地导向某些优势和重点产业，例如能源、军事、航天、特色高效农业及业等。在此基础上努力扩展和深度挖掘区域内的消费市场，使本区产品在区内大量销售的前提下，进而寻求区外、甚至海外市场。从而增强抵御外部经济冲击的能力，并获得产业利润和业附加值。第三，实行区域综合财政政策，打破行政区划界限，创造优良的开发环境。开发环境包括市场环境、生态环境、人力资源环境及基础设施建设等多项内容。由于对条块分割管理体制的路径依赖，在我国的西部开发中出现了各地为政、分割市场、重复投资等现象，这不仅不利于有限的资金、人才的充分运用，而且还会对建立合理经济体系、改善投资环境构成威胁。可见，实行区域综合财政政策，在资金的拨付、使用上统筹安排，打破行政区划的界限，对于下好西部开发的整盘棋是非常重要的。各级财政可以根据各地共同的文化特点、经济联系和经济矛盾，划定跨县、跨市、甚至跨省的开发区，把各类资助方案和资助事项联接协调起来，统一融合在长期开发规划当中。第四，灵活运作财政的转移支付手段，为西部大开发提供有力的人才保障。“西部大开发，关键在人才，特别是领导干部和高层次专业人才。”^[10]人才是西部开发的主体，美国著名经济学家舒尔茨认为：“改善穷人福利的决定性生产要素不是空间、能源和耕地，决定性生产要素是人口质量的改善和知识的增进”。很显然，这一论断对于我国的西部开发同样适用。所以，我们要把着眼点从以往只重视“物的开发”转到知识、信息、教育、技术等“人的开发”上来。这方面，各级财政完全大有作为：一是财政可以加大对研究型大学的投资力度，从而达到为地区经济提供创新动力的目的；二是通过给予科研机构补贴、减免税等方式推动科技成果的转化和推广应用；三是还可以采取给劳动者发放迁移补贴费、补贴购房费、提供就业培训、提供就业信息、给投资者税收优惠等措施，来创造培养人才、吸引人才、留住人才的环境，切实改变“孔雀东南飞”的状况。

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[1]列宁在《关于农业中资本主义发展规律的新材料》一文中曾经指出：“美国幅员辽阔（面积仅略小于整个欧洲），全国各地经济条件千差万别，因此，对经济状况十分不同的各个主要地区必须分别进行考察。”基于这个指导思想，列宁根据当时美国统计局的区划，对美国不同地工的经济特点进行了概括，把美国划分为三大区，即：工业的北部、过去奴隶制的南部和垦殖的西部。20世纪以来，美国经济状况也发生连锁性变动，但列宁的依然具有较大现实性，在一定程度上反映着美国的区域差异，依据这一概括对美国区域经济差异进行分析，仍可取得明显的直观效果。参见《列宁全集》，第27卷，北京：人民出版社，1990年第2版，P150。

[2]查尔斯. B. 亨特：《美国自然地理》[M]，北京：1980年版，P230。

[3]启东：美国开发欠发达地区的宏观调节，《厂长经理日报》1998，04，29。见人大复印资料：城市经济、区域经济，1998，03.

[4]薛伯英，美国的西部政府对经济的于预和调节[M]，北京：1980年版，P240。

[5]高国力，从美国的西部开发中能学些什么，《民族团结》[J]，2000年第2期。见人大复印资料：城市经济、区域经济，2000,04。

[6]陈奕平：美国第二次西部大开发与人口迁移，《暨南学报：哲社版》[J]，2002年第2期。见人大复印资料：人口学与计划生育，2002，05。

[7]章嘉林：变动中的美国经济[M]，上海；学林出版社，1987，P278-279。

[8]凡夫：美国西部开发对我国的启示，《南方经济》[J]，1997年第2期。

[9]张丽君：从美国的工业布局西移谈我国西部经济的发展，《民族》[J]，1997年第2期。

[10]国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见，《文汇报》2004，3，23。