论WTO决策机制与改革
关键词：WTO决策机制；“休息室”制度；改革
一、WTO决策机制
《韦伯斯特大词典》对“机制”有三个主要的解释：(1)一种现象的固定模式。(2)一种统治或管理的方法；一种行政管理方式。(3)一种政府或管理机关的形式。范畴的“机制”具有三个特点：一是它强调追求政治的结果，这种结果一旦形成，就不会轻易改变；二是它通过制度安排和管理达到追求的目标；三是机制包括了具有不同效力的规则，相互补充，共同作用于相同的政治目标。国际关系中的“机制”可定义为“一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序，行为体的预期以之为核心汇聚在一起。……决策程序是做出和应用集体选择的普遍实践。”因此，“国际组织的决策机制”指国际组织成员为追求国际政治、或社会目标，进行集体选择的制度安排。
WTO的决策机制是怎样的呢?它有正式和非正式两种制度安排。
(一)正式的决策机制：“协商一致”、投票和“反向协商一致”
“协商一致”是WTO的骄傲，它的决策由所有成员国的代表、大使或部长们通过“协商一致”原则做出，每个成员国都有投票否决权，就此而言，WTO比IMF(International Monetary Fund)和WB(World Bank)更加民主。
如果某一决定未能达成协商一致，则以投票决定。投票决策的方式主要有四种：简单多数、三分之二、四分之三以及全体成员方同意。但是，如果贸易大国反对，即使通过投票达成协议，该协议不被贸易大国执行，其影响和作用在国际贸易中没有任何实质作用和意义，反而威胁到WTO的地位和权威。因此，各成员国都尽量避免出现这种情况，正式的投票程序常常被“协商一致”取代。
此外，WTO还有“反向协商一致”的决策方式，即所有与会成员以“协商一致”的方式做出否定的表示，只要无人明确表示否决就赞成，任何不出席会议、出席会议不发言、发言只作一般评论、弃权等均不构成对决定的否决。这种决策方式主要用于争端解决机制。
(二)非正式的决策机制：“休息室”(Green Room)决策过程
所谓“休息室”决策过程，实际上是一种由惯例形成的制度安排，WTO并没有明文规定此种决策方式。经过选择的少数发达国家和家(排除大多数的WTO其他成员国)聚集在一起讨论相关议题，形成议案，然后提交部长大会讨论和谈判，最后达成“协商一致”。世贸组织的大多数决策都是通过这种小范围的会议和磋商做出的，然后作为既成事实提交给大会。
起初，参加“休息室”讨论的代表由在世界贸易中占据最核心地位的四方(美国、欧共体、加拿大和日本)组成。随着发展中国家在国际贸易中的实力上升，“休息室”参与者的数量逐渐增加。东京回合时，参与会议的代表一般有8个。发展到今天，参与“休息室”一般有25至30个代表，其中包括传统的四国(美国、欧共体、加拿大和日本)、澳大利亚、新西兰、瑞士、挪威，还可能包括一至两个制度转型的国家和许多发展中国家。经常参与“休息室”的发展中国家有阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、埃及、香港、中国、印度、南朝鲜、墨西哥、巴基斯坦、南非和至少一个来自东盟的国家，大多数其他小的发展中国家被排除在会议室之外。这些会议一般也由美欧主导，他们提出议程和方案，然后提供给其他国家讨论。既然美欧同意，其他的国家也都遵从，他们对议程影响力微乎其微。
世贸组织公开承认，Green Room决策的制度安排的确引起众多成员国和民间组织的抗议，但它同时声称：“到目前为止，WTO各成员还没有找到更好的谈判方式。”近几年来，WTO的决策机制越来越受到质疑与批评，WTO的官员、成员国和学者们开始思考改革WTO决策机制的问题。
二、“休息室”形成的理论依据和要求改革的原因
(一)“休息室”制度形成的理论依据：贸易霸权论
贸易霸权是由占国际贸易份额前几名的国家组成决策集团，领导全球贸易规则的制定和管理。它与WTO运行稳定之间存在着必然的因果关系，不仅有利于提高决策效率，而且有利于国际贸易体系的稳定。否则，国际贸易秩序将陷入混乱无序和不稳定状态。
但是，随着不同国家经济实力、贸易份额和国际贸易结构的变化，要求根据贸易实力重新分配权力的力量将改变旧的贸易霸权体系，形成新的决策集团。而旧的霸权国家必定努力维系自己的地位和既得利益，多方将展开激烈争夺。近几年来，美国常常挑起贸易争端，实行贸易保护主义政策，抬高贸易壁垒，对其他国家的经济发展造成不利影响。“水能载舟，亦能覆舟”，依靠霸权国家维持贸易体系，没有合理的机制进行约束与控制，只可能加剧国际贸易的不稳定。贸易霸权在二战后确实起到了帮助战后各国恢复贸易与促进经济发展的作用，但是，随着经济全球化和全球贸易结构的变化，在此基础上建立起来的“休息室”制度已落后于时代发展的要求。
(二)WTO决策机制改革的原因
1.提高决策效率是根本动因 20世纪60年代开始，大批在国际贸易中占很小比例的发展中国家加入GATT，美国开始质疑GATT的“协商一致”决策机制。美国认为：占世界贸易总额三分之二以上的美、欧、日、加等大国和许多贸易额不到0.2％的中、小发展中国家具有同样决策权力是很不合理的。美国一度主张仿效国际货币基金组织那样的“加权表决制”，按在国际贸易总额中所占份额分配表决权，或者按欧共体那样按成员国家的大小、实力强弱来分配表决权。然而，各国进出口贸易额是不断变化的，“加权”和表决票数的比例分配很难获得稳定的基数。因此照搬国际货币基金和欧共体的办法均行不通。此后，美国设计和采纳了把东京回合达成的9个非关税措施协议与GATT条约分立，单独构成为“守则”，自成体系，由“签约方委员会”管理，听任GATT缔约方或非缔约方自行选择参加的模式。但是此种模式备受质疑，被认为是对非参加国造成事实上的歧视。在WTO成立时，大部分“守则”并入协议，并沿用GATT的“协商一致”决策程序进行贸易谈判。
由于经济强国不满低效率的“协商一致”原则，而议题的复杂化使谈判进程更加艰难，美欧之间贸易矛盾日益加深，这两个强大的贸易实体对沿袭了GATT传统的决策机制产生强烈的不满。他们强烈要求WTO改革目前的“协商一致”原则，提高决策效率。
2.发展中国家参与决策的意识增加 随着发展中国家的强大，发展中国家参与决策的意识增加。一方面，发展中国家的经济实力逐渐上升，他们产生了参与决策的强烈要求，另一方面，决策机制的不民主性和不透明性，将大多数发展中国家排除在议事日程之外，而这些议程的结果将影响他们国家的经济发展和人民的生活。因此，越来越多的发展中国家联合起来，形成该组织中的新的力量，积极抗衡不合理的、陈旧的决策机制，要求对“休息室”决策过程进行改革。
3.其他利益相关者要求参与决策的愿望 这些利益相关者包括跨国公司、商业利益集团、非政府组织和受WTO决策影响的其他民众，它们一直是影响政府或国际贸易组织贸易政策的强大利益群体。这些机构从国家和国际两个层次对与自己利益紧密相关的贸易政策和规则的决策积极地进行着游说和院外活动。在国内，他们通过游说本国的贸易代表以及对贸易制定有重要影响力的顾问或咨询机构，使其在与他国进行贸易谈判时提出有利于自己的方案，保护自己在国际贸易市场上的竞争力。这些利益群体的经济实力越强大，他们在国家层次上对本国贸易决策部门制定谈判底线和目标的影响力也越大。在国际层次上，这些利益群体也发挥着积极的作用。欧洲者圆桌会议(布鲁塞尔)、日内瓦联合会(由80个保险公司组成的思想库)、世界可持续发展商业理事会和美国服务联盟国(CSI)、欧共体服务集团等组织积极地对WTO的贸易谈判开展活动。CSI和英国无形产业(英国的一个服务贸易公司联合会)是乌拉圭回合服务贸易谈判的重要支持者和活动者，在《服务业贸易总协定》的谈判过程中发挥了关键性的作用。还有其他专业化的联合会，如美国奶制品联合会、猪肉制品理事会、美国糖业联合会、律师理事会以及欧洲联合会等，也积极地活跃在乌拉圭回合的谈判过程之中。跨国公司也是乌拉圭回合中的积极分子，并在目前的WTO活动中继续扮演着重要角色。全球性的公司，如American Express，American International Group， Citibank或Arthur Andersen等公司在服务贸易谈判的准备阶段提供重要的智力和实践支持，最后形成了WTO的服务贸易协定。美国和英国公司建立“金融领导集团”，在为《金融服务协定》定调的过程中发挥了重要作用[引。非政府组织一直积极要求参与WTO的决策过程。WTO也逐渐开始加强与它们的接触，引导它们参加WTO日常活动的讨论。但是，目前的WTO并没有他们参与决策的制度安排。随着经济全球化的日益扩大和深化，他们参与WTO决策的愿望也越来越强烈。
三、WTO决策机制改革的相关理论
(一)自由改革主义理论
自由改革主义者的思想源于一篇文章《全球的邻居》，该文章建议建立一个多方位的全球治理机构改革战略，建立一个“全球治理委员会”，其目标是建立一个改革了的联合国体系，人民大会和全球公民社会是该委员会的支柱，并与联合国大会紧密联系。世界公民都是全球治理机构中直接或间接的代表。这个提议的中心思想是培育新的全球公民道德，这个道德必须得到所有人的支持，其核心价值是尊重生命、自由、公平和平等，以及相互尊重、关心和正直。自由改革派认为，WTO决策机制的改革必须扩大代表性。代表者的范围要扩大到非政府组织和个人，以提高WTO在国际舞台上的合法性。
自由改革主义是一个规范化理论，它寻求一个更加松散的、自由民主代表形式的WTO和民主化的世界秩序。这个思想的现实矛盾在于：在自由民主的功效受到全球化力量的挑战时，它必须建立一套全球标准的理论体系。如Mike Moore对这种全球治理持否定态度。他认为：“全球治理是对民族国家的挑衅，也是不切实际的乌托邦式的理想。”
(二)利益相关者理论
利益相关者理论(Stakeholder Theory)是20世纪60年代左右在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步起来的，其影响日渐扩大。到了20世纪70年代以后，以弗里曼(Freeman)、唐纳德逊(Donaldson)、布莱尔(Blair)、米切尔(Mitchell)为代表的一批管家正式提出了利益相关者理论。认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，他们在对的生存和发展注入了一定的专用性投资以后，或是分担了一定的企业经营风险，或是为企业的经营活动付出了代价，企业的经营决策和公司治理架构中必须要考虑他们的利益，并给予他们相应的发言权，否则他们就会威胁撤出其投资，从而影响企业的生存和发展。后来这一理论从企业发展到与某一利益主体相关联的其它组织。在这里指包括环保、消费者和可持续发展运动、商界组织和农场主组织等传统组织，由于这些组织的利益直接受到WTO决策和政策的影响，每一个成员由于各种各样的原因，期望一个负责任的、公开的WTO，他们可直接参与WTO全球贸易事务治理的决策活动，因而，它们是WTO决策机制的利益相关者。
与自由改革主义者相比，利益相关者理论强调WTO决策机制的改革要反映“共同治理”原则，即公民可直接参与、共同协商，并对决策或行为提出质疑[9)。可以在全球建立更加人性化和治理模式多样化的国际组织，强调直接参与和质疑决策。WTO目前的活动在某种程度上正在与利益相关者的这种理论接近。尤其是在“贸易与环境政策对话”中，主要的利益相关者(即WTO官员、非政府组织代表、学者、商人和各国代表)参与了对话，并且对话对WTO贸易与环境委员会的工作产生影响。利益相关者的民主理念在民主社会引起了巨大反响，美国已经提议"WTO向利益相关者提供机会传达他们的观点……帮助他们将信息传递到专家小组。”在许多方面，利益相关者的观点受到自下而上的贸易全球化观点以及自下而上的WTO民主化理论的影响。它反映了共同治理理念，即贸易政策最终必须反映作为国家社区成员，作为消费者、工人和投资者以及作为环境的管理者的公民们的交易的平衡原则。
(三)世界主义观点
世界主义主张民主政府和市民社会在和平的联合中，在世界主义的规则下管理世界。这个观点对当代全球治理结构民主化提供了独特的范式。其核心是尝试细化规则，建立国家之间和跨越国家基础之上的机制，扩大民主治理。这个范式通过民主自治理念得以加强。在社区和民间联合会里进行更加深层次的民主实践，通过来自外部的地区和跨国机构精心设计和强化民主。通过这种方式，WTO这样的全球性组织将实现从目前的地区民主控制现状向民主自治的状态的转变。要实现这种转变，公民和民间联合会应有权同国家一起参与决策和行动。虽然这种思想接近于诸如普遍人权的国际法理念，它包含了更强的、激进的法治概念，要求“包括个人在内的国际社会有权参与各国内部事务，以便保护某种权力，并对WTO这样的国际机构的决策提出质疑。”
当然，世界主义者并不赞成建立一个世界政府或一个联邦制的超国家政府，反而是希望离散型的、跨国的、共同政治行动的全球治理体系。国家、跨国公司、国际机构和社会运动团体以及个人都可以参与全球治理，其体系近似于美国式的联邦制，但更加松散。它要求全球、地区、国家和当地政府处于一个法律框架之下，并在这个法律框架下进行各种层次的自治。
在全球体系内进行世界主义的民主化的思想包括对WTO的全球贸易管理进行改革，改革方式包括短期和长期的措施。WTO应该通过选举产生监督委员会。除全球性的结构外，地区治理、地方联合议会和执政当局必须扩大和发展，以使WTO等组织在采取决策和行动时不得不考虑地区性的团体和其他选区的利益。
四、对策与建议
目前主权国家在WTO决策中占主导地位，维护国家利益仍然是各国参与决策时首先遵循的原则。自由改革主义和世界主义观点的可行性很小。利益相关者理论具有一定的可行性，但确定WTO的“利益相关者”的标准众说纷纭，在如何进行决策的制度安排上，WTO的专家、发达国家、发展家和民间团体之间存在巨大分歧。那么，如何对WTO的决策机制进行改革呢?下面提出几点建议，以供。
(一)改革措施
1.控制改革的进程 一是控制改革中的不确定因素。不确定性因素对整个组织决策机制改革是一个非常重要的威胁，其组成部分包括成员国突然宣布退出WTO，大的贸易国之间爆发贸易战，弱小的发展中国家强烈抵制并联合各种非政府组织举行大规模的抗议活动，或者不满意的成员国采取冷漠的不合作姿态。这些都对改革产生不利影响。主导改革者需要听取各方的意见，切实从各国的经济利益出发，在各种方案中寻求权利与义务的平衡，与各成员国，尤其是要与组织中占有重要地位的贸易大国达成共识。二是控制改革的备选方案。对于不切实际、完全不可操作的设想要完全排除在备选方案之外不予考虑，这样的改革结果反而容易被人接受。
2.要确保WTO的不可替代性 随着WTO决策机制的缺陷日益突出，美国开始转向发展双边和区域性贸易协商，一些非洲国家认为世贸组织没有维护发展中国家的利益，且发达国家不兑现他们的承诺，表示要退出WTO。WTO面临前所未有的信任危机和组织危机。但是，在几十年管理世界贸易组织的过程中，该组织不断成熟，形成一系列贸易协议和比较和严格的、具有法律效力的争端解决机制，WTO已经拥有了独一无二的管理全球贸易的体系、能力、知识和技术，它在规范世界贸易秩序、促进成员国经济繁荣上具有不可替代的作用。WTO决策机制改革者的任务就是继续保持其不可替代性。
3.加强组织内外部成员的联系 第一，WTO决策改革者们积极与组织内部的成员和组织外部的其他组织(包括UN、IMF、WB、政府间组织、非政府组织)建立互惠互利的关系，加强交流与对话，增加互信和信息互享，增强各冲突方对有效解决冲突的愿望，创造公平和合理的改革气氛，赢得更多的支持者，只有这样，改革才能顺利地进行下去。第二，把握外部的客观信息。WTO决策改革者不能被非政府组织制造的大规模游行与冲突的表象所左右，要清楚地认识到，非政府组织具有一定的盲目性和不正规性，其资金来源也没有正规的国际组织那么透明。只有把握真正影响WTO决策机制的客观因素，才能够去伪存真，把握改革的正确方向。第三，寻求外部专家的支持。外部专家的建议可以起到类似获取客观信息的效果。专家的认可可以增强改革的可信度，成员国更容易接受改革的主张。
4.力争实现多赢的局面 这是改革取得成功的关键。通过给予各成员和呼吁改革者或多或少的权力或利益，使他们相信通过一个有创意的方法可以同时满足各方的利益。各方即使站在自身利益的角度上，仍然会支持改革者。
(二)改革步骤
为了使WTO的决策机制改革稳妥进行，笔者认为可以分以下四个步骤。
步骤一：使各成员国确定改革的必要性。任何组织改革都会遇到阻力，会遭受各种力量的抵制。通过组织成员深刻认识改革的必要性和改革的前景，可以增强成员和关注WTO的组织和个人的信心，增进对改革的理解，增强各成员(包括可能失去直接决策权或可能获得决策权的成员)对改革后的决策机制的适应能力。
步骤二：勾画理想的决策机制。一旦确认了必须改革，改革者们必须清楚地设计改革后的WTO决策机制，即重构后的组织结构和决策机制的具体程序，并预测阻碍变革实施的因素，及早考虑。通过加强与反对者的沟通，使他们相信改革后的WTO机制将会增加他们的利益，会出现多赢的局面。
步骤三：对改革的实施及其结果负责改进。世贸组织决策机制的改革是自上而下进行的，专门的改革委员会确定了改革方案并不意味着该委员会的使命的结束。经过快速将方案运用于实践后，可以检验决策的科学性和合理性，如果出现问题，改革委员会必须负责改进改革方案。
步骤四：评估改革以确认成功。将改革前的决策机制与改革后的决策机制所产生的效益和效果进行比较，主要看是否逐渐消除改革前的消极因素，是否提高决策效率，是否提高决策民主化和透明度，是否达到公平与公正原则，各成员是否都从中获益等。
总之，世界贸易需要WTO，各国的经济发展也离不开WTO，而WTO是否适应全球经济一体化与各国经济的发展又在很大程度上取决于其决策机制能否符合世界经济的发展与绝大多数国家的利益。从我们的分析可以看出，WTO决策机制的改革势在必行，它决定了该组织的前途，也必将对世界贸易和各国的经济发展产生更加巨大的影响。
