中国加入WTO以来的美国对华贸易政策
[关键词]中关贸易关系WTO，美国对华贸易政策，人民币汇率
一、美国对华贸易政策的几个主要议题
由于加入WTO本身的程序性要求以及美国在WTO中事实上的主导地位，中国加入WTO谈判在很大程度上是中美两国之间的双边谈判。美国倚仗其无可匹敌的谈判力量，几乎实现了其所有的预期谈判目标，不仅令中国在开放市场特别是农产品和服务业市场，以及遵循WTO规则方面都作出了巨大的承诺，还使中国接受了多项WTO规则之外的超额义务。正如克林顿总统在2000年3月向国会游说PNTR法案的信中所说的：“这个协议满足了我们在所有领域设定的高标准”，而且“我们没有放弃任何东西”。这虽然有些自我表功的意味，但基本符合事实。这样的谈判结果应该已经充分反映和解决了美国关切的利益，特别是美国最关注的打开中国市场的目标。应该说，这为此后一定时期内中美贸易关系的发展打下良好的基础，可使两国此前时常在经贸问题上剑拔弩张的局面大有改观。然而，事态的发展却似乎超出了多数人的预期。自2001年中国加入WTO以来，两国问各种贸易摩擦和争端仍然如以往一样层出不穷、此起彼伏，丝毫没有衰减的趋势。两国在纺织品、知识产权、反补贴、反倾销等领域不断发生冲突，并多次诉诸WTO争端解决机构，而两国在人民币汇率问题上的交锋，更成为近年来世界经济政策协调中的头等大事，标志着中美贸易摩擦已经上升到宏观经济政策的层面。
不过，这并不意味着加入WTO以来的中美贸易摩擦只是此前故事的简单延续，事实上，加入WTO之后的中美经贸关系的焦点已经从美国致力于通过加入WTO谈判打开中国市场，转变为美国想方设法限制来自中国的进口。这与2001年以来美国持续扩大的对华和全球贸易逆差、美国国内经济形势和产业格局的变化、中美在贸易和投资关系上的日益深化、两国国际政治经济地位的变迁等诸多新的因素是密切相关的，而这些变化也令中美经贸关系处于一个新的、不同的环境中。本文正是希望通过对中国加入WTO以来美国在对华贸易政策的几个主要方面所表现出来的行为、背景及原因的分析，来探讨美国对华贸易政策的新特点，特别是美国政府、国会、产业利益集团三方面对待中美贸易关系的不同立场，从而根据美国贸易政治的运作规律和模式，来判断今后美国对华贸易政策的新动向和新趋势。
（一）监督中国履行加入WTO承诺：三重机制
对于不断扩大的美国对华贸易逆差，许多美国人相信，这不是因为美国的竞争力不足，而主要是由于两国在市场开放上的不对称所造成的。也就是说，问题不在于中国向美国出口太多，而是中国的贸易壁垒使得美国企业无法获得应有的出口机会。因此，确保中国不折不扣地履行加入WTO承诺，足为美国企业创造平等竞争场（level the playing field）的首要途径。为此，除了要求中国必须在加入WTO过渡期内履行每年一度的过渡期审议机制，美国还建立了自己的庞大的中国加入WTO承诺监控体系，在商业界、国会和政府都有相应的机制来全面审议中国的履约情况。
美国贸易代表办公室（USTR）是美国政府中负责贸易政策，也是负责对中国加入WTO承诺履行实施监督的当然机构。自2002年以来，USTR每年向国会提交一份《中国加入WTO承诺履行报告》，这也是它的法定义务。USTR作为贸易政策的协调者，会同商务部、农业部、财政部、专利商标局、国务院等部门，收集有关中国加入WTO承诺履行的信息，汇总来自美国商界的抱怨。从USTR历年的报告来看，其基本结构和内容几乎没有变化，只是在语气上稍有不同。一般来说，USTR对中国的表现从来都是有褒有贬：一方面表扬中国政府为履行承诺所作出的巨大努力；另一方面又批评中国存在的各项不足。如果仅从篇幅上来看，批评总是占去了大多数。但事实上，篇幅并不代表USTR的倾向。USTR作为行政部门和国会之间的一个中间人，往往处于两难境地，为获得国会的支持，它不得不在行动上表现得更符合国会的偏好，因此批评中国总是合宜的。但是，作为总统行政办公室的一部分，它也希望能表现行政部门决策的正确性以及他们自身工作的有效性，因此USTR也乐于展现中国的积极变化，即使在批评了中国之后，它也一再强调对话和合作是解决问题的最佳途径。
国会对中国的态度则远没有那么务实，对多数国会议员甚至是那些支持中国加入WTO的议员来说，批评中国总是能吸引更多的目光，获得更多的政治资本。除了不时召开听证会向中国和美国行政部门施加压力外，国会设立的两个专门委员会－－美中经济安全审议委员会（USCC）和国会一行政中国委员会（CECC），都把中国的加入WTO承诺履行当作重要的讨论内容。其中USCC的态度尤为强硬。该委员会的年度报告基本上忽略中国所取得的巨大进步，而是把问题无限放大，一再要求美国政府运用更强硬的手段惩罚中国。不过这种极端的观点显然也无法得到有效的支持，到目前为止，该委员会提出的所谓重大建议几乎均未得到美国国会或政府的采纳，其影响力仅限于国会山。
相对而言，美国商界对中国加入WTO承诺履行的关注是出于直接的利益考量，也更为理性和平衡。美国商会（US Chamber of Commerce）每年也发表一份对中国履行承诺的评估报告，和美国国会不同，美国商会始终把中国政府当作合作对象看待，并且毫不怀疑中国政府履行承诺的意愿和决心，对他们来说，发现问题的目的是与中国政府合作去解决这些问题。在其2004年报告中，美国商会声称：“美国企业继续坚定地相信中国及时和完全地履行加入WTO承诺是加强其在全球经济中作为一个建设性合作伙伴的重要手段”。美中贸易全国委员会和中国美国商会每年对其成员进行调查，以检验中国的营商环境和履行加入WTO承诺的情况。从总体上看，美国在华经营企业普遍认同中国政府所作出的努力，尽管他们永远不会满足于现状。
事实上，美国对于中国加入WTO承诺履行的监督多少有些画蛇添足。中国加入WTO承诺中的年度过渡性审议机制已经使中国成为受到最频繁审查的WTO成员，而即使在过渡期后，中国也将与美国、欧盟、日本和加拿大一样，接受两年一度的贸易政策审议。美国单方面设立的监督机制始终有着美国的主观色彩，即对中国抱着超过WTO规则的要求，因而，中国是否遵循WTO规则就变成了中国是否符合美国的期待。正如美国学者Pearson所说：“所谓合作的标准往往是与美国相一致，但在WT中，合作行为应是指与该组织的正式和非正式规范相一致，从中国在WTO中的表现来看，中国大体上是一个合作的伙伴”。但是，要判断中国是否履行了其承诺，应由WTO而不是由美国来加以判断，而且作为一个WTO成员，美国也绝不是一个有说服力的榜样。自WTO成立以来，美国已在97个争端案例中成为被告，其中在多达35个案例中美国被裁定违反WTO规则①。此外，美国在多个败诉案例中，还拒绝或拖延执行争端解决机构的报告。例如，在伯德修正案于2003年被裁定违反WTO规则后，甚至在欧盟和日本实施报复之后，美国国会仍未废除或修改该。
（二）加强知识产权保护：投资利益
知识产权无疑是中国加入WTO承诺履行中最受批评的一个环节，不仅美国国会、USTR，而且在都是表扬中国的美国商界，也把知识产权保护不力列为中国落实WTO承诺最大的不足。绝大多数美国在华企业都把知识产权保护作为中国加入WTO承诺履行的最大关切。USTR也在2006年的特殊301条款报告中，把中国再次放在“优先观察国家”的名单中。知识产权也是历次中美商贸联委会（JCCT）讨论的核心议题。
实际上，知识产权的问题是一个投资问题，是一个关系到美国在华企业竞争力和投资利益的问题。问题并不在于中国的知识产权保护与其他国家相比是不是特别的恶劣，而在于与知识产权相关的竞争优势是美国企业维持其在中国市场竞争力的根本。相比较来说，并没有证据表明中国的知识产权保护非常差。例如，美国声称在美国边境查获的侵犯知识产权产品有69%来自中国，但实际上其总价值不过6390万美元，仅相当于来自中国总进口的0.02%。美国电影协会的报告称其成员2005年在中国的潜在损失是2.44亿美元，但实际上他们在美国的损失却高达13亿美元。所谓知识产权保护不足对美国企业的损害事实上被夸大了，或者至少他们被中国政府给予的优惠待遇抵消了。例如，美中贸易全国委员会70%的成员承认2005年他们在中国的收入增加了，而中国美国商会的成员中有42%承认他们在中国的利润率高于世界其他地区。可见，尽管中国对知识产权保护的不充分确实是一个问题，但这既没有影响美国企业在华投资的热情，也没有影响到他们在中国的盈利能力。对美国企业来说，在获得了比以往更好的经营环境之后，他们依然期望更多，而知识产权作为其核心竞争力的重要体现，也是他们最为关注的。
不过值得注意的是，在知识产权问题上投入较大精力的是美国政府，特别是USTR，而国会则相对较为冷淡。其原因在于知识产权主要是有关美国跨国公司的在华经营利益，与美国国内的就业等则没有直接关联，国会议员自然就不会十分热心。这也是为什么国会议员已经提出过多个与人民币汇率和中美贸易逆差有关的议案，却从未提出过与知识产权问题相关议案的原因。事实上，在中国有投资的美国企业也不希望与中国政府形成对抗，他们仍然要依赖中国政府来解决他们的问题，因此从策略上他们不希望国会的过多介入，而是更多求助于行政部门与中国政府的沟通或施加一定的压力。2007年4月10日，美国就中国知识产权保护不力而诉诸WTO争端解决机制，但该案涉及的是视听产品的版权保护以及进口贸易，与美国在华投资并没有直接关联。因此，尽管知识产权仍然将是中美贸易关系中一个持续的热点，但可以预见的是，双方并不会在此问题上出现严重的冲突。随着中国国家创新战略的实施，保护知识产权将日益成为一种内在需要，最终中国将和韩国一样，与美国开展合作，主动和积极地保护知识产权。
（五）真正的焦点：双边贸易不平衡与人民币汇率和知识产权等局部性的问题相比，中美贸易失衡是一个远为复杂和棘手的问题。首先，贸易失衡是一个在上和上都非常敏感的问题。无论经济学家如何解释和证明贸易对总体国民福利是有利的，但贸易中有得有失也是个不争的事实。进口国总有部分产业和工人由于进口竞争而受到利益上的损失，即使从整个国家看，这种损失会被其他方面的收益所抵消，但承担这些损失的人并不会从中得到充分的补偿。因此，无论哪个国家，在哪个阶段，都会有一部分产业以及在这些产业中的资本和劳动力试图抵制进口竞争。只是在不同的情况下，支持贸易和反对贸易的力量平衡会倾向于其中的某一方，从而决定整个国家的贸易政策倾向。从目前来看，尽管美国贸易逆差处于前所未有的高点，2006年的全球贸易逆差已超过8000亿美元，但贸易逆差对美国整体经济的影响并不大。美国的经济增长率、通货膨胀率和失业率等经济指标都处于相当好的水平，而且进口竞争所影响的产业和劳动力已经只占美国经济的很小一部分，因此在总体上美国的贸易政策仍然是倾向于贸易自由化的。但是，这并不排除美国在对特定产业或对特定国家时采取贸易保护的某些做法。作为美国贸易逆差的最大来源国，也是众矢之的。而且，由于中国的竞争力仍集中在劳动密集型产业上，中国对美国的出口也与美国的夕阳产业形成了直接的竞争，从而在政治上引起了美国更大的关注。相比较而言，尽管日本、加拿大和欧盟也分别与美国有着820亿、730亿和1170亿美元的贸易逆差，但他们受到的压力要远远小于中国，这是由于他们与美国进行的更多是产业内贸易，大量相互直接投资形成的互补型贸易，大大削弱了贸易摩擦发生的可能性。
应该说，贸易失衡成为中美贸易关系的重要问题只是2002年之后的事情。在此之前，美国的主要任务是通过加入WTO谈判，打开中国市场，为美国在中国的贸易和投资创造更好的环境。尽管中国早在1985年就开始对美国拥有贸易顺差，到2001年中国超越日本，成为美国贸易逆差的最大来源国，但美国对华贸易政策的焦点并未放在这一问题上，美国也没有采取特别的措施来处理这一问题。因为当时美国并未感受到来自中国的竞争压力，而是仍然把中国当作一个潜力巨大的市场，并迫切希望通过加入WTO谈判来打开这一市场。但在这一任务完成之后，美国才发现中国加入WTO不仅为美国打开了市场，也开启了中国经济的另一轮高速增长，中国产品的竞争力也达到一个新的水平。加之2001年美国经历了一次经济萧条，虽然这次经济萧条时问很短，但随后的经济复苏却没有带来相应的就业增长，形成了所谓的“无就业增长”。这些都使得20世纪90年代在政治上并未引起太多关注的贸易逆差问题再度成为政治辩论的焦点话题之一，而这一次中国取代日本成为矛头所向。
回顾20世纪80年代和90年代，日本也因为与美国的巨额贸易顺差而成为美国贸易政策敲打的首要对象。当时的日本在贸易和投资的对外开放程度上要远远小于现在的中国。中国加入WT0使得中国的贸易和投资壁垒大大下降，从而使美国无法把贸易逆差归咎于中国的市场封闭。于是，在找不到其他罪状的情况下，中国的钉住美元汇率制度自然成为最大的目标。从1994年开始，中国就一直实行这一制度，而且在1997年危机时，中国曾因坚持人民币不贬值而受到包括美国在内的国际社会的一致赞扬。但2003年6月和7月，美国财政部长斯诺和美联储主席格林斯潘分别发表谈话，希望人民币选择更具弹性的汇率制度。此后，美国财政部每半年发表一次的《国际经济和汇率政策报告》成为各方关注的焦点，中国是否会被认定为“汇率操纵国”将预示着美国下一步对华贸易政策的走向。同时，国会在有关利益集团的鼓动下，也迅速表态，众议院金融服务委员会在2003年10月1日就召集了一次听证会，来自政府、国会、学界和产业的代表纷纷表达对于中国低估人民币的不满，并认为这是造成美国对华贸易逆差以及美国制造业失业的重要原因。此后，美国政府也不断在各种场合向中国施压，要求中国调整人民币汇率政策，而美国国会的多位议员也提出各种议案，要求对中国的不合作行为予以惩罚，典型的如参议员舒默和格拉汉姆提出的要对中国进口产品征收27.5%的附加关税的议案。
事实上，人民币汇率的合理区间以及汇率对双边贸易逆差的影响程度问题，是一个非常复杂的学术问题，并没有一个得到公认的结论。如专门负责向美国国会议员提供信息支持的国会研究服务局（CRS），在其报告中综合了多个人民币汇率的结果，这些计算分别基于基本均衡汇率方法和购买力平价方法，各自得出了完全不同的结论。但重要的问题在于，这两种方法所采用的假设在相当程度上是武断的和个人化的。该报告指出，既然中国的资本账户并未放开，那么根本就无法得到所谓市场决定的均衡汇率，而购买力平价方法则难以衡量不可贸易商品和服务在其中的影响，即使是美国各地的商品和服务价格（如麦当劳的巨无霸汉堡）都不完全相同。如果说有一个较为一致的结论的话，那就是中国已经有条件采取更为灵活的、基于市场的汇率决定机制了。2005年7月，中国人民银行宣布结束人民币钉住单一美元，而采取钉住一篮子货币的汇率决定制度，正是这一结论的体现。自此，人民币汇率开始稳步上升，到2007年7月，累计升值幅度已达到8%左右。但是，人民币升值并未改变中国对美贸易顺差的攀升趋势，因此美国对中国的不满也日趋强烈。
不过，美国不同势力在对待人民币汇率问题上的态度也并不一致。如专门针对人民币汇率问题而成立的一个产业团体“中国货币联盟”（China Currency Coalition），汇集了在这一问题上最强硬的行业协会和劳工组织，包括劳联一产联、美国钢铁协会、钢管进口联盟、锻造行业协会、全国纺织业组织协会、纽柯公司、弹簧制造商协会、美国商业和产业协会、美国汽车工人联合会、美国钢铁工人联合会等。从中可以发现，这些组织均处于那些美国的相对劣势产业，与中国进口产品有着较为直接的竞争关系，并且在过去数十年中一直是美国贸易保护主义政策的主要需求者。他们的要求是对中国援引301条款，实施单方面的报复措施。但是这些传统制造业和劳工组织的政治影响力已经大不如前，这也就决定了他们的两次301条款调查要求均被USTR所拒绝。而在美国最具代表性的商业组织美国商会，对人民币汇率问题的态度则相当乐观，尽管它表示这是一个重要的关切，但它支持中国政府采取的渐进性策略，并认为“汇率的急剧变化可能产生意想不到的后果，尤其在中国银行体系仍然十分脆弱的情况下”。而且，美国商会也从未指责中国应为双边贸易失衡负责，而只是强调双向贸易对双方都是有利的。可以说，美国商会由于其跨行业、跨地区、跨企业规模的广泛代表性，它的态度也就代表了作为一个总体的美国商界的声音，这也是决定美国政府所采取的贸易政策走向的重要因素。相比之下，只代表美国制造业利益的全国制造商协会（NAM）在这一问题上的态度则要更为复杂。NAM支持对中国的301条款调查，但是并未参与“中国货币联盟”；NAM要求对中国的汇率政策采取更强硬的态度，但它公开反对舒默一格拉汉姆法案，而支持美国政府的接触和谈判策略；NAM在对众议院的证词中，批评中国压低人民币汇率，但又指出中国不是造成美国贸易逆差的罪魁祸首，而且来自中国的进口并非与美国形成直接竞争。这种看来自相矛盾的政策正反映了美国制造业与中国的贸易和投资关系的矛盾心理：一方面，他们希望扩大对中国的出口和投资，这将提高他们的利润率；另一方面，他们又担心来自中国的竞争，这将有损于其在国内的生产和经营。因此，NAM一直强调，他们希望与中国保持一种建设性的贸易和投资关系，而不希望造成对抗或贸易战。
美国产业界对中美贸易逆差以及人民币汇率的不同态度也直接反映到美国政府和国会的立场上。美国政府作为美国整体利益的代表，需要反映出美国大多数企业的声音，而从美国商会、美国制造商协会等行业组织的态度来看，他们显然不希望中美双方在这一问题上形成对抗。因此，美国政府在人民币汇率和贸易逆差的问题上尽管调门很高，但从未采取过分激烈的行动。USTR从未将两国的贸易不平衡归咎于中国，其着墨最多的知识产权问题与此并不相关，而美国财政部作为汇率政策的主要执行者，尽管其批评中国汇率政策的态度一贯强硬，但却从未把中国列入汇率操纵者之列。而且，美国财政部也并未把人民币汇率制度与两国的贸易失衡联系起来，而只是强调人民币汇率的灵活性有助于实现全球的经济平衡。美国财政部长保尔森发起的中美战略经济对话已经举行两届，但并未如预期的那样把人民币汇率当作唯一的话题，而是把两国在金融、运输、通讯、货币政策等更广泛领域的合作作为重点内容。显然，美国政府更愿意与中国建立更广泛的合作关系，而不是在人民币汇率和贸易逆差这一个问题上把关系弄僵。但国会的态度显然要强硬得多，每年都有数十个与此相关的议案被提出，造成一种相当紧张的气氛，也使众多观察者为中美两国的未来经贸关系担忧。这种局面是意料之中的。从上面的分析可以看到，美国传统制造业对中国的进口竞争十分忧虑，这又必然反映到那些代表他们利益的议员身上。如美国国会中有一个“国会中国货币行动联盟”，其35个成员只有一位来自共和党，而且他们绝大多数都来自中北部和东北部的传统制造业地区。尽管他们在经济中的份额有限，但其更为集中的政治游说策略仍然可以鼓动相当多的议员为之效力。美国参众两院共535位议员，要动员100多名议员，提出几十个议案并非难事，何况在美国国内政治中，中国始终都是一个理想的攻击对象。不过即便如此，这些议员也只是代表国会的一小部分，而且提出议案和通过议案并使之成为完全是两个概念的问题。由于中国与美国的经济相互依赖程度已经很高，许多美国的州和地方都与中国有着密切的经济交往，严重恶化两国关系必然会影响到这些地方的利益，这就必然要求那些代表这些地区的议员必须慎重考虑相关的政策制定。虽然提出议案没有人会阻止，但要真正讨论并通过议案，则相关的利益团体以及他们所能影响的议员就会行动起来，以防止此类行动损害其自身利益。这种相互制衡是美国贸易政策的最大特色，而目前这种制衡的结果仍然倾向于保持一个更稳定的中美贸易关系。
二、美国对华贸易政策的前景及中国的对策
在中国加入WTO后，中美经贸关系已经进入了一个新的阶段。中国不断上升的国际竞争力已经使美国把中国当作一个真正的竞争对手，而不仅仅是一个潜在市场来看待。中国对美的巨额贸易顺差事实上反映了两国产业结构的互补性，以及经济全球化不断加深的影响，在经济利益上并未对美国造成显著的损害，甚至在一定程度上来说，美国从中受益可能大于中国。这一相互依赖、相互受益的经贸合作模式决定了中美两国在可预见的未来，将继续在总体上保持互惠互利的经贸关系，美国对华贸易政策也将保持稳定的、开放的格局。但无论如何，巨额贸易顺差在政治上仍然是相当敏感的，并常常被联系到国家竞争力这类有煽动性的概念上。美国受到影响的利益集团、国会和政府，都十分关注这一问题，并进而在上述诸多贸易政策议题上对中国采取日益强硬的立场。对中国来说，仍要坚持一贯的通过协商解决两国分歧的策略，坚持继续扩大对外开放的基本方向，在这一基础上有步骤、有计划地按照自己的既定方针开展两国经贸合作，并力争化解两国的贸易纠纷。在这一过程中，中国应更加注意研究美国贸易政策制定过程的研究，要从根源上了解美国对华贸易政策各种变化产生的缘起和背景，以及相关联的各种政治和经济力量，并通过积极动员和利用与我国有着相同利益方面的力量，从美国贸易政治内部探寻缓解或解决两国贸易摩擦的途径。
