日本规制改革评析
关键词：日本，规制改革，新举措
在日本，“规制”一般是指中央或地方政府根据有关、法规以许可、认可等行政指导手段对国民以及企业的活动进行干预的行为。本文拟对1995年以来的日本规制改革的特点做一个大致的归纳，然后重点分析最近几年日本政府深化规制改革的新措施，最后对规制改革的绩效和存在的问题进行评析。
一、日本规制改革的主要特点
(一)设置官民协同的规制改革推进机构
规制改革涉及政府部门、民间团体以及国民的利益调整，是一项政策性、专业性和持续性较强的工作，它不仅需要政府高层的直接领导，更缺少不了国民的理解和支持。为了借助民间力量来达到规制改革的目的，日本政府在成立由内阁总理大臣为本部长、全体阁僚为成员的规制改革推进本部的同时，还在内阁府设立由民间知名人士组成的审议会等机构，充分利用政府与民间的“两个轮子”推动规制改革的进程。
村山内阁于1994年12月在当时的总理府设置了“行政改革委员会”，将规制改革工作纳入职责范围。行政改革委员会任期3年，主要任务是对政府实施的各项政策进行监督，对与民间活动相关的许可、认可等规制制度提出整改建议，及时反映国民对行政改革的意见：1995年4月在行政改革委员会之下又设立了“规制缓和小委员会”。所谓规制缓和是指通过放宽、修改或取消既存的许可、认可以及资格审定等规制，减少政府对民间经济活动的限制和干预，促进企业间的竞争。“规制缓和小委员会”成员由来自民间的企业家、经济学家等有识之土组成。小委会的主要工作是“把握和评价规制缓和的现状，对各省厅在改革中遇到的难题进行调研，定期向行政改革委员会提出报告”。
1998年2月，桥本内阁成立了有7位民间有识之士参加的“行政改革推进本部规制缓和委员会”，监督规制缓和推进计划的实施。1999年4月改称为“规制改革委员会”。
2001年4月小泉内阁根据《内阁府设置法》第 37条第2项的规定，在内阁府成立由内阁总理大臣任命的15位民间有识之士组成的“综合规制改革会议”。该会议作为小泉的咨询机构，任务是调整政府的规制政策，调查和审议亟待改革的规制事项，综合推进规制审查、修改等事务。
2004年4月，为了进一步推进规制改革，小泉政府成立了由13名民间有识之士组成的“规制改革与民间开放推进会议”，以代替到期的原综合规制改革会议。该会议除接受内阁总理大臣的咨询外，主要致力于有关官营企业向民间资本开放的规制调整。
2006年9月26日，安倍晋三接替到任的小泉纯一郎成为新一届日本首相。安倍执政后，于2007年1月在内阁府新设置了由15名民间有识之土组成的“规制改革会议”。其主要职责是接受内阁总理大臣的咨询；综合审议那些必须改革的规制制度，如把国家和地方政府经营的事业向民间资本开放时遇到的规制问题等。此外，调查审议有关市场开放问题的投诉处理以及行政主管部门权限的调整等重大事项。
(二)制定规制改革推进计划
90年代中期以后，日本政府不断加快规制改革步伐，先后4次推出规制改革计划，据资料显示，在 1995年至2005年的10年中，日本政府对6000多项规制进行了改革<o。
1.《规制缓和推进计划》(1995-1997年)。1995年 3月31日，村山内阁在听取各方意见和要求的基础上，制定了《推进规制缓和5年计划》。该计划涉及住宅、通信、流通、运输、、证券等诸多领域，规制缓和的数目达1091项。1994年4月，日本政府为应对日元升值给日本经济带来的不利影响，出台了《日元升值紧急经济对策》，决定将为期5年的《规制缓和推进计划》缩短为3年计划提前予以实施。值得一提的是，该计划经1996年和1997年两次修订，规制缓和的数目扩大到2823项。
2.《推进规制缓和3年计划》(1998-2000年)。 1998年3月，桥本内阁通过1998-2000年度《推进规制缓和3年计划》，确定对信息通信、流通、运输、医疗福利、、能源等15个领域的624项规制实施“松绑”。1999年3月又将放宽规制项目增加到917个，2000年3月，森喜朗内阁再次修改《推进规制缓和3年计划》，并决定将规制改革项目扩大到16个领域的1268项。
3.《推进规制改革3年计划》(2001-2003年)。 2001年3月底森内阁通过了新的《推进规制改革3年计划》，改革的对象包括15个领域的554项规制以及基准认证30项、资格认证74项。2001年4月 26日，小泉上台执政，并于2002年和2003年两次修订《推进规制改革3年计划》，使规制改革数目扩大到结构改革特区、IT、环境、竞争政策、法务、金融、教育研究、医疗、福利、就业劳动、农林水产业、流通、能源、住宅土地、运输、危险品安全等16个领域的1153项。此外，规制改革还涉及61项基准认证和76项资格认证。
4.《推进规制改革、民间开放3年计划》 (2004-2006年)。2004年3月，小泉内阁通过了《推进规制改革、民间开放3年计划》。该计划由共同事项、重点计划事项、各领域措施事项三大部分组成，并对IT、竞争政策等15个领域的1131项规制提出了具体的改革措施。与以前的3年计划相比，本计划具有两个特点：一是将“推进民间开放(市场化试验)”的观点引入规制改革的计划；二是将改革的重点由经济性规制转向社会性规制。
5.2007年6月22日，安倍晋三内阁通过了《规制改革推进3年计划(2007-2010年)》。该计划指出，在过去的4次政府规制改革计划推进过程中，对 7000个项目实施规制改革。整个计划由共同事项、重点计划事项、各领域措施事项以及图表四大部分组成，改革涉及与国计民生有密切关系的15个领域。该计划还强调了“确保以具有活力的竞争社会为前提条件的社会安定技能；从保持和提高经济活力的角度，促进宫营企业的合理化、效率化以及向民间开放；为了打消国民对产品质量的担心，从确保国民安全的观点出发，确立产品制造商的责任体制，并增加信息的透明度；伴随着从‘事前规制’向‘事后规制’的转变，要对已有法律制度进行评估，并制定新的规则”等原则。
需要提及的是，2007年9月12日，执政还不到一年时间的安倍晋三突然宣布辞去自民党总裁和日本首相的职务。福田组建新内阁后表示“将继续进行经济和社会的结构改革，实现经济的稳定增长”e。 2007年10月5日，日本政府的“规制改革会议”第二次修订了《规制改革会议运营方针》，决定编制《规制集中改革大纲》。规制改革会议还表示将在2008年3月对《规制改革推进3年计划(2007-2010年)》进行修订。
(三)注重改革内容与理念的更新
1.由“规制缓和”转向“规制改革”。事实上，日本的规制改革是从20世纪肋年代开始的。1964年9月，当时的临时行政调查会向佐藤内阁提交了《关于改革许可、认可制度的意见》，这被认为是日本规制缓和的开端。规制缓和的主要对象是金融、信息通信、住宅土地、运输、能源、流通等与产业活动密切相关的领域。1999年4月，日本政府将规制缓和委员会更名为规制改革委员会。正如日本经济研究中心理事长八代尚宏所说：“‘规制改革’比‘规制缓和’的概念更加宽泛，它意味着将‘事前规制’改为‘事后规制’，即加强平时对市场竞争规制的监督管理。”
2.改革重点由“经济性规制领域”扩展到“社会性规制领域”。所谓经济性规制是指为确保消费者的利益，政府根据法律权限，通过许可和认可等手段，对在信息通信、、金融服务等领域提供服务的企业进行各种规制的行为。这种规制往往限制企业间的合理竞争。多年来，日本在经济性规制领域的改革取得了明显成效，给国民带来不少经济实惠。与此相反，日本在社会性规制方面的改革显得动作迟缓。所谓社会性规制是指以保障消费者和劳动者安全健康、环境保护、防止灾害等为目的，对提供商品服务的质量以及相关的活动根据一定标准加以限制的行为。
3.彻底改革保育制度，强化育儿支援。2007年12月6日，规制改革会议向福田康夫首相提交报告，要求实行获得许可的托儿所与用户直接签约的制度，并放宽入托条件。此次报告着眼于快速的少子化和高龄化问题，将重点放在确保劳动力和提高国际竞争力的对策上。据《日本新闻》报道，在医疗和福利领域，随着双职工家庭的增加，日本政府将促进育儿行政的转变，以适应多样化的从业方式。作为具体政策，要求获得许可的托儿所放宽入托标准。现在的政策原则上只允许全职工作父母的孩子入托，今后也将允许部分时间工作的家长的孩子入托。
二、日本规制改革的新举措和存在问题
(一)创建“结构改革特区”
作为推动规制改革的重要措施，日本政府于 2002年4月提出设立“结构改革特区”设想。所谓结构改革特区是指“依据各地方政府自发制定的方案，针对该地区的特点，设立引进特定调控机制的特定区域，并在该区域内实施结构改革”的地区。其目的是：通过在特定区域实施结构改革的成功事例的示范作用，将规制改革推向全国，进而搞活全国的经济”。截止到2007年7月底，日本各地已经建立起 963个结构改革特区。
日本结构改革特区与以往日本振兴地方经济的做法不同。此次特区在建立之前，中央政府不预设固定的模式，不限制特E数量，在“民间能做的事尽可能让民间去做”的基本原则下，强调对地方自主权和地方特性的尊重。经过5年多的实践，特区在推动规制改革方面取得了引人注目的成绩。
2006年3月，日本内阁官房结构改革特区推进室对全国709个特区的经济效果进行抽样调查，结果显示，在2003年4月到2005年11月的两年半中，整个特区的设备投资额和年销售额分别增加5300亿日元和5200亿元，创造就业机会近14000个，降低成本约150亿日元。此外，随着国家有关废弃物再利用范围的放宽，在被确定为第一个特区的“环境与再利用经济特区”(姬路市)里，对废弃轮胎再利用工程的许可已经不需要政府的审批，今天的姬路市，正在变成环境及资源再利用产业的聚集地。政策的宽松，使越来越多的企业获得市场准入，从而创造出新需求，据统计，到2006年底，“鹿岛经济特区”(茨城县)和“环境与再利用经济特区”的设备投资额增加了约3000亿日元。
(二)引进“市场化试验”制度
为了将规制改革引向深入，2003年12月，综合规制改革会议在“关于推进规制改革的第3次答询’’中，提出实施“市场化试验”制度的建议。所谓市场化试验也称“示范型事业”，是指“把一直由政府垄断的公共服务领域的一部分事业，通过政府和民间企业平等竞标的方式，委托给在成本和服务质量两方面都具优势的中标者经营”的制度。其主要目的是：提高公共服务的质量、削减公共服务成本、扩大民间企业的商机。⑧当然，市场化试验制度并非日本首创，20世纪80年代曾在美英等国推广实施。从2005年开始，小泉内阁在借鉴欧美经验的基础上，把职业培训、国民年金保险的征收业务等8项公共服务作为示范型事业的对象，通过竞标委托给民间经营。据统计，自2005年国民年金保险的征收业务转交给全国 5个民间企业负责后，2年来经费减少了59.1%，即 2004年由社会保险厅进行征收业务时所投入的经费为2.5亿日元，但通过竞标，民间企业中标的价格只有1亿日元，使成本大幅下降。另从征收业绩上看，民间企业也超过社会保险厅。再有，关于高龄者再就业支援事业，2006年的民间中标价格也比2005年下降38.1%，服务单价正在迅速下降。总之，在试行的“市场化试验”8个事业中，有5项事业的经费大幅减少。日本政府计划在2007年将此扩大到27个事业。2006年5月，日本国会通过了《关于通过竞争改革公共服务的》，以法律形式明确了改革公共服务事业的原则，增强了规制改革的透明度。2006年9月，日本的市场化试验进入正式实施阶段。例如，职业介绍以及职业体验等6项服务业务于2007年4月1日向民间公开招标。之后，面向驻日外交官的日语进修、文化交流等7项事业也将进入招标程序。
(三)建立对新规制的评审机制
日本在推进规制改革的同时，重视加强对新规制出台前以及实施中的评估，及时对因社会环境变化而失去效力的规制进行修订或取消。政府要求主管部门在制定各种规制时应考虑法律的整合性，规制的必要性、恰当性、排他性以及国民的负担等因素，绝不出台无关紧要或妨碍民间企业自由竞争的规制。为使对规制的评估更加趋向化，日本引进了被称为“规制影响分析”的评估体系。该体系的评估项目包括规制的内容(规制的目的、必要性)、规制的费用分析(实施规制的行政成本、执行成本、社会成本)、规制的利益分析(规制实施后给企业和国民带来的利益、社会性利益)等内容。如日本总务省规定，今后中央各省厅在制定新规制的同时，也承担着对其效果进行事前评价的义务。要尽可能量化规制的安全性和费用，客观分析规制的利弊。
(四)规制改革中出现的问题
日本的规制改革为搞活经济，提高产业效率，促进企业间竞争做出了贡献。但它也带来一些亟待解决的问题。首先，强调“松绑”，忽视监管。随着国内外环境的变化以及本国经济的发展成熟，日本政府对一些不合时宜的立法、限制措施进行重新审视，放宽了一些市场准人规制和价格规制，但由于缺乏有效的事后监督机制，使一些企业弄虚作假，严重损害了消费者的利益。例如，2005年底，日本相继曝出建筑设计师和开发商联手对高层建筑设计数据造假以及在施工中偷工减料等恶性舞弊事件。据悉，现年48岁的建筑设计师姐齿秀次承认自己曾伪造设计数据，偷工减料，以致这些建筑远远达不到日本《建筑基准法》规定的抗震强度，绝大部分的抗震强度只有规定的50%以下，最低的只有26%，其性质之恶劣使地震频发的日本全国为之震惊。舆论指出，1998年以后，日本政府修改了《建筑基准法》，放宽了有关民间机构承接对建筑检查和评估的限制。然而，薄弱的事后监督机制助长了一些企业蒙混过关的侥幸心理，部分民间机构为了争揽业务，在检查、确认建筑抗震报告书的过程往往只是走过场，敷衍了事，钻法律的空子，结果导致恶性事件的发生。其次，安全风险增大。2000年，日本对《道路运送法》进行修改，并将包租车行业由执照制变成许可制。规制的放宽促进了服务质量的提高和价格的降低，但也带来了安全风险。2007年2月中旬，一家民间巴士公司从长野县的滑雪场运送游客返回大阪市途中，由于司机疲劳驾驶，车撞上水泥桥墩，造成1人死亡，26人受伤的严重事故。据21岁的司机供述“本月只休息了1天，每天睡眠不足5小时”。据日本全国劳动基准监督署对巴士经营者的调查显示，有半数司机违反《劳动基准法》，长时间疲劳驾驶；在司机工会进行的抽样调查中，75%的巴士司机曾在高速公路上有过驾驶打盹的经历。以上事实似乎在证明这样一个道理，市场并非万能，市场与政府各自有其发挥作用的空间，难以互相替代。规制改革不是完全否定政府规制，也不是单纯放宽或取消规制。政府在放宽甚至取消经济准入方面的规制的同时，不仅要强化行政监督和行业监管，还要扩展有关环境以及国民健康、安全、福利等方面的规制，以确保和促进经济主体的有序竞争。否则，规制改革的实际效果将会事与愿违，付出沉重的代价。
