我国财政风险问题的防范与化解
关键词：财政风险 直接财政风险 间接财政风险 防范 化解
1998年以来，随着财政赤字的大幅度攀升和国债规模的急剧扩大，以及多年来积累的各种财 政潜在风险的显性化，我国财政自身的安全受到了严峻挑战，财政风险问题日益凸显出来， 成为影响我国未来宏观经济发展与政策走势的重要因素。
1.对财政风险的一般认识
对于财政风险的定义，目前理论界尚没有统一的认识。比较一致的看法是，财政风险是指在财政运行过程中，由于财政经济制度缺陷和各种经济因素的不确定性，致使 财政收支状况恶化而引发财政损失或危机的可能性。
财政风险作为在市场经济条件下显现出来的政府性经济风险，它除了具有一般风险的特征外 ，还由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊性而体现出与其他风险的明 显区别，具有以下基本特征：
1.1 公共性。由于财政在整个社会制度结构中处于边际位置，是防范公共风险的最 后一道 防线，所有那些不能随着市场机制即时化解和防范的公共风险，最终必须由国家以及代表国 家经济基础的财政来承担，财政成为公共风险的最终承担者。在现实经济生活中，财政总是 负责“兜底”的，即所有剩余的公共风险最终都要由国家财政来承担和解决。因此，从本质 上讲，任何一种财政风险都是一种公共风险，都具有明显的公共性质。
1.2 综合性。财政是国民经济的综合反映，财政风险不仅仅是财政部门的风险，也 不仅仅 是政府的风险，而是整个社会的风险，是其他各种社会经济风险的叠加及其在财政的综合反 映。
1.3 传导性。国家财政作为一个整体系统，任何一级财政产生的风险，都会在上级 财政与 下级财政之间进行传导，并迅速波及到整个财政系统，从而显现出风险共担的局面。同时， 由于财政系统的开放性，使得整个社会的私人风险和公共风险在一定条件下会转化为财政风 险，当然财政风险在一定条件下也会向社会经济领域扩散。前者如重大灾害、大规模社 会失业、经济波动、社会动荡等都会导致财政减收增支；后者如财政面临困难和危机时，往 往会通过减支增收措施来部分转嫁风险。
1.4 危害性。风险一般都具有危害性，但财政风险的危害性表现得更明显、更强烈 、更集 中和更深远。从中外上看，不乏由于财政风险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更 替和社会严重动荡不安的史实。在当今社会，财政风险也仍然是世界各国最严重的社会风险 。例如，俄罗斯如果不发生财政危机，其社会经济就不会遭受那样严重的伤害；东南亚各国 如果能够构筑起防范和控制社会公共风险的坚固财政防线，其风险就有可能会得到迅速 有效的控制，也不会爆发严重的金融危机。
1.5 隐蔽性。财政风险与其他社会风险一样，无处不在，无时不有。但由于导致财 政风险 的原因很多，再加之其自身良好的传导性，财政风险因素在许多情况下表现得并不明显，难 以及时发现，人们往往只能依靠理论和经验进行事前分析，并借以选择有关风险防范手段。
1.6 可控性。与私人和在各自的经济活动中面临的各种风险一样，财政风险本 质上也 是客观存在，这主要源于经济生活中大量不确定性因素的作用。不过，财政风险属于可能性 范畴，这类风险不是必然要发生的；相反，理论上讲，只要事先采取了有效措施，风险是可 以防范或者予以规避的。但是，如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风 险于不顾，那么财政风险就会真的发生，并给国家和社会带来损失和灾难。
2.当前我国财政风险的主要表现
我国当前的财政风险可划分为两大类：一类是直接的财政风险，即由财政
直接承担的债务，相当于世界银行讲的直接显性债务，一般是通过财政预算安排并经过一定 的法定程序批准的债务；另一类是间接的财政风险，即由财政间接承担的其他领域的债务， 相当于世界银行所讲的直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，一般是在财政预算以 外可能要由财政承担的债务。
2.1 直接财政风险
我国当前直接财政风险最直接、最具体的表现就是财政赤字风险以及由此引发的财政债务风 险。
2.1.1 财政赤字风险。我国的财政赤字始于改革开放的1979年，近20多年来，除1981 和1 985年外连年赤字，而且数额逐年增大，特别是1998年实施积极财政政策以来更是急剧扩张 ，跳跃攀升，由1997年的560亿元，猛增至1998年的1 460亿元、1999年的1 803亿元 、200 0年的2 533亿元、2001年的2 598亿元、2002年的3 098亿元、2003年和2004年的3 198 亿元（预算数），20余年间增长了100多倍。
众所周知，界定一国赤字规模的大小，有两个世界公认的警戒线指标：一是财政赤字占GDP 总额的比重为3%，二是财政赤字占当年财政总支出的比重为15%。我国目前财政赤字占当年 财政总支出的比重已经超过了15%的国际警戒线，虽然我国财政赤字占 GDP的比重仍略低于 国际警戒线（按国家财政预算，我国预算赤字占GDP的比重2003年为2.9%，2004年预计下降0 .4个百分点，约为2.5%），但考虑到我国财政赤字的统计中并未包括当年的国债利息支出， 再加上实际存在的地方财政赤字（因为现行《预算法》规定，地方政府不得列支赤字，所以 ，我国公布的财政赤字只计中央财政赤字），以及虚假财政收入和财政支出缺口等隐性赤字 ，我国的实际财政赤字负担并不轻。财政赤字已经不再是国家为改变总供给与总需求的对比 状况所主动采取的一种政策措施，而是财政困难的事后反应。
2.1.2 财政债务风险。根据1994年颁布实施的《中华人民共和国银行法》的规定，我国财 政 赤字不再向银行透支而通过发行国债来解决，这样一来，为了弥补我国不断攀升的财政赤字 ，政府不得不大量发行国债，进而导致政府累积未偿还的债务不断增加，其隐藏的债务风险 也随之加大，具体表现为衡量国债规模的几个指标均高于或接近国际警戒线。详见下表所 示。
资料来源：根据《统计年鉴》（2001）有关数据所得；其中国债依存度和国债偿债率都是根据中央财政收支计算所得，这是因为我国的国债，不论是内债还是外债，基本是由中央发行的。
从上述三项指标情况看，我国国债规模基本处于财政债务负担沉重而经济
应债能力有余的状况。如果仅从国债负担率来看，我国国债规模不大，还有很大的发债空间 。但对比西方国家国债负担率经历几十年的积累过程，我国的国债负担率在一个很短的时期 内就提高到了较高的水平，这其中隐藏的风险是不言而喻的。而高水平的债务依存度和国债 偿债率则清楚显示国家财政尤其是中央财政的包袱十分沉重，已基本陷入了“借新债还旧债 ”的境地。2000年我国财政取得3 311亿元的债务收入（包括内、外债），其中就有2 3 51亿元用于偿还当年到期的债务本息，所占比例高达70.98%。
2.2 间接财政风险
间接的财政风险是指财政间接承担的其他领域的债务而形成的风险，包括经济运行的风险、管理风险、体制风险等。这类风险比较隐蔽，事先难以预见和计算，常常 被人们所忽视，尽管它们在性质上并不是政府债务，但由于其一旦出现支付缺口，最后必须 由政府承担部分偿债责任，即财政“兜底”，所以构成为隐性的财政风险。在我国，以下几 项值得引起高度重视：
2.2.1 国有商业银行不良信贷资产。我国国有商业银行信贷资产质量不高，这是国内外人 所 共知的事实，我国也曾因此而成为国际货币基金组织黄牌警告的5个国家之一（日本、中国 、巴西、俄罗斯和印度尼西亚）。据宋清华教授对我国国有银行1999年剥离之前的不良信贷 资产情况的估计，由于弄虚作假、贷款展期、贷新还旧等因素，“不管是按4级还是按5级分 类，国有银行在剥离之前，不良贷款比例应在40%左右。如果按40%计，四大国有银行1998年 的不良贷款余额应为21 749.71亿元，是1998年全国财政收入9 846亿元的2.2倍”。这些不 良贷款的追偿率只有25%，银行不能用抵减银行资本金的办法来解决，而要依赖财政的资金 支持（当然，也就形成为财政的或有债务）。为此，从1999年4月起，我国先后成立了信达 、东方、长城、华融四大金融资产管理公司，并对国有商业银行的不良资产进行了划转，总 规模达1.4万亿元。但可惜收效甚微，国有商业银行的不良资产比例并没有很快降低，而是 仍然保持在相当高的水平。截止2001年9月底，我国四大国有独资商业银行本外币贷款为6.8 万亿元，不良贷款为1.8万亿元，占全部贷款的26.62%（公认的安全上限为15%），其中，实 际已形成的损失约占全部贷款的7%左右。更为严重的是，由于国有企业和国有商业银行的经 营机制仍没有根本性的改变，据权威机构统计，近几年我国四大国有商业银行的不良资产还 在以每年2%的高速递增。要是按此速度继续发展下去，财政恐怕也将无法承担。
2.2.2 社会保障资金债务。随着我国社会保障制度由现收现付制转向逐步积累模式，就产 生 了对国有企业原有职工的偿债问题，继而形成为社会保障资金债务。据国家体改部门与国外 保险机构联合进行的一项课题研究推测，近年我国的养老金隐性债务累积规模即便按相关因 素的中值为计算依据，也将高达3.7万亿元。另外，近年来，因体制改革而导致的失业明显 增加，如果按每年人均3 600元，城镇失业人口4 559万（按官方数字，我国人口总数为12.6 583亿，城镇人口占总人口的36.06%，目前社会较为认同的失业率为10%左右），那么一年所 需的救济金约为1 461亿元，而2001年我国实际筹集的社会保险金不足187亿元，还不到所需 费用的13%。而这还仅仅只是对城镇职工的欠账，并没有算上我国巨大的隐性失业人口 所需的巨额保障资金。
2.2.3 乡镇债务。近年来，由于各种原因，财政负债运转的乡镇不断增多，部分乡镇甚至 已 由“吃饭财政”向“讨饭财政”转变。对于乡镇债务的多少，至今并没有一个准数，但从一 项摸底调查中可以管中窥豹。1999年经国务院同意，国务院办公厅发出通知，要求各省、自 治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的 各种债务进行一次彻底清查。虽然调查数据最终没有公布，但据农业部离休司司长郭书田推 算，全国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2 200亿元左右。村级经济组织 的债务大致与乡政府的债务旗鼓相当，二项合计大约是4 000～5 000亿元。这只是1999年的 数据，目前的数字估计还要大。
上述各种债务，虽说从形式上并不直接体现为国家的直接债务负担，但因为国家是公共风险 的最终承担者，为保社会安定、，政府不能不管，因此这些债务最终也会体现为国 家债务，由国家财政“兜底”。上述数额加上“准国债”（由政府非财政部门发行的债券， 包括政策性银行发行的债券和政府经济主管部门以名义发行的债券），仅粗略估计 就多达6～7万亿元，再加上中央财政的债务余额，整个国家财政的债务余额将高达8万亿元 左右。以2000年GDP总额89 533亿元计，总体债务负担率已达80%以上，远远超过了国际公认 的警戒线。
3.当前我国财政风险的防范与化解
上述分析清楚表明，我国目前已经存在财政风险，而且比较严重。如果不及时予以高度关注 ，并采取有效措施进行防范和化解，不仅会引起财政本身的危机，而且还会引发社会与经济 的动荡。
3.1 提高我国财政收入的“两个比重”，增强财政抵御风险的能力
从根源上讲，我国的财政风险源于财政困难，而财政困难的原因在于市场经济改革深化中分 配比重过分向个人和企业倾斜所致，这在一定程度上是市场化进程的必然要求，即要释放社 会需求，调动微观主体参与改革的积极性和主动性，就必须将改革收益的分配向微观主体倾 斜；同时，市场化进程也是体制转轨的进程，因此在新体制的构建过程中，由于制度和结构 方面的漏洞，使某些人或集团有机可乘，比如我国目前个人所得税征收工作在计量应税收入 方面的困难，就在一定程度上使税基流失，造成国家财政收入增长缓慢，国家财政收入占GD P的比重持续下降，到目前仅仅占到GDP的10%～15%之间，远远低于发达国家平均32%和发展 家平均19%的水平，严重影响到国家财政的客观调控能力和风险抵御能力。为了增加财 政收入，提高两个比重，我们建议：
3.1.1 积极推进税费改革，加强对预算外及体制外资金的管理，提高财政集中度。长期以 来 ，由于对预算外资金管理的粗放，我国以费挤税、以费代税以及乱收费、乱集资、乱摊派和 乱罚款的现象非常普遍，这既加重了企业和居民的负担，又严重侵蚀了税基，影响了国家预 算收入。因此，国家应进一步规范政府收入行为，全面推进税费改革，尽快将预算外收入统 一纳入预算内管理，充分发挥预算内外综合财力的调控作用。
3.1.2 进一步改革和完善税制。要改革出口退税制度，逐步实行增值税由生产型向消费型 转 变，尽快统一企业所得税，完善消费税，改革个人所得税，以适应市场经济发展和WTO的客 观要求，促进经济的发展，稳定财政收入。
3.1.3 加强税收征管，堵塞税收漏洞，确保财政收入稳定增长。重点是“坚持依法征税， 依 率计征”的原则，绝不允许任何地区、任何部门开减免税的口子，集中打击偷税、漏税、骗 税等违法乱纪行为，认真清理退税、欠税，以切实保证把该收的税都收上来，尽量减少税收 流失。
3.2 合理界定政府职能，调整和优化财政支出结构，提高财政资金使用效益
财政收支是财政资金运行的两方面，财政收入是资金来源，财政支出是资金的运用，两者相 辅相成，密不可分。
3.2.1 合理界定政府职能，切实解决财政支出中的“越位”和“缺位”问题。按市场经济 的 要求，政府的基本职能应该是为了满足社会的公共需要而生产和提供纯公共商品及纯公共劳 务，并参与生产和提供准公共商品和准公共劳务。为此，国家财政应当本着有所为、有所不 为的原则精神，尽快退出竞争性领域的资金提供者行列，对某些明显具有竞争性和私人性的 事业部门也应逐步减弱资金保障力度，集中财力重点满足社会公共需要，以切实改变财政支 出“越位”、“缺位”和“不到位”的状况，实现真正的到位。
3.2.2 加强财政支出管理，提高财政资金使用效益。一要继续推进政府机构改革，大力精 减 财政供养人口，有效遏制和削减行政经费的扩张，逐步改变“吃饭型”财政的不利局面。二 要进一步完善财政转移支付制度。在继续加大中央财政对地方转移支付力度的同时，加强省 级财政对县乡基层财政的转移支付，增强基层财政实力，缓解基层财政困难，促进城乡协调 发展。三要继续深化“收支两条线”管理和部门预算、国库集中收付和政府采购等支出管理 制度方面的改革，大力推进财政资金使用绩效评估工作，建立有效的评价体系和机制， 努力提高财政资金使用效益。
3.3 适度控制赤字，加强国债管理，提高国债投资效益
债务膨胀是财政风险的集中体现，国债风险是财政风险最主要、最直接的
表现，因此，适度控制赤字规模，切实加强国债管理，提高国债投资效益，是积极防范和化 解财政风险的有效选择。
3.3.1 合理界定财政赤字的适度区间，严格控制国债的发行规模。赤字财政作为一项反经 济 周期政策，已经得到了世界各国的普遍认同和广泛应用，但财政赤字规模不能无限扩大，而 应有一个合理的“度”。目前应积极探索我国当前和今后一段时期财政赤字的适度区间，并 努力将赤字控制在这一区间内，避免将短期刺激政策长期化，减少经济增长的赤字依赖，赤 字和发债手段的运用不能仅仅重视当前的增长效应，更要保证经济的可持续发展。
3.3.2 调整国债的运行方式，增加国债品种，错开偿还期。除了继续发行国库券外，要增 加 建设债券、储蓄债券、可转换债券等品种，使国债品种结构进一步多样化，以满足不同机构 、不同收入水平和不同投资偏好的购买者的需求。同时，优化国债期限结构，多发行一些长 期和超长期国债，适度发行短期国债，减少中期国债的发行，调整好不同国债之间的比例关 系，以避免发生支付困难，缓解偿债高峰压力。
3.3.3 建立科学合理的偿债机制。要借鉴国际经验，将国债利息支出作为财政的一项经常 性 支出，纳入国家预算，而对国债的偿还则设立偿债基金，按照一定比例从预算收入或发债收 入中提取，以便于形成稳定的偿债来源，避免发生债务支付困难而引发金融危机。
3.3.4 优化国债使用结构，强化国债使用管理，充分发挥国债对经济增长的促进作用。国 债 必须全部用于经济建设支出，重点是投向基础产业及基础设施，以及企业技术改造、新产品 开发和信息技术、生物医药等高新技术产业。财政部门必须对国债资金的运用实施全程监控 ，强化使用管理，以确保国债资金的全部到位和有效利用，提高国债使用效益。
3.4 进一步加快体制创新的步伐，推动整体经济的发展和经济效益的提高，减少风险的积 聚和集中
财政风险不仅来自自身债务负担和压力，也可能来自经济生活中的其他领域，是其他领域改 革滞后和不到位引起的。因此，防范和化解政府财政风险的根本途径就在于加快改革的步伐 ，提高整体经济的质量和效益，减少风险的积聚和集中。
3.4.1 加快金融体制改革，有效防范不良资产的再发生。金融机构不良资产是我国财政或 有 负债的重要组成部分，大量不良资产的存在，既有外部环境方面的原因，也有内部管理上的 问题。要防范新的或有负债的产生，并妥善处理已有或有负债，首先要改善银行的经营环境 ，改革经营机制，减少政府其他部门对国有银行的行政干预，使国有商业银行真正成为自主 经营、自负盈亏的经济实体。其次要强化银行内部资产、负债管理，引导其不断采用先进管 理技术和管理方法，如内部评级、风险敞口评价、风险定量模型等，动态地防范和控制风险 的产生。
3.4.2 继续深化国有企业改革，不断提高国有企业的经济效益。要继续加大国有企业改革 力 度，加快建立企业制度，建立和完善公司内部法人治理结构，努力实现国有企业效益全 面好转，使国有企业不再成为财政安全的隐患，而是我国财政安全的有力保障。
3.4.3 加快社会保障制度改革，建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。社会保障是 事 关国家长治久安和亿万民众基本民生问题的一种制度，经过近20余年的探索，我国社会保障 制度已取得了很大的成绩，但就整体而言，仍滞后于经济和社会发展的需要。因此，要继续 推进社会保障制度改革，按照先国有单位、后私有单位，先城市、后，先经济发达地区 、后经济落后地区的原则和步骤，逐步扩大社会保障覆盖面，强化社会保障基金的征缴和监 管，切实解决养老、失业和医疗等社会保障问题，以促进经济体制改革的顺利进行和降低由 此造成的财政、金融风险。
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