政府支出对产业结构影响的分析
关键词：产业导向 政府支出 结构调整
在理论中，有关后进国家赶超发展的观点认为，政府在推进产业结构的高级化中起着重要作用，经济结构的变迁和经济增长过程中需要实行一定的产业政策。政府财政支出是产业政策的重要组成部分，它体现着国家产业结构调整的导向，对产业发展起着促进或抑制的作用。本文将采用实证的方法研究改革开放以来政府在产业结构调整中的支出政策，并评价其实施效果。
一、改革开放前我国的产业导向与政府支出政策的回顾
建国之初，为了建立国家的基础体系，我国政府采取了重工业超前发展的经济战略，政府通过粮食统购统销、国家统一的工资标准以及财政统收统支制度将全社会的资源牢牢控制在手中，然后以财政支出的形式将资金分配到国家所需重点建设的领域。在这个时期，农业和轻工业的基本建设投资比重很低，两项相加只有10%左右，而重工业却一直维持在40%以上(见表1)。
表1 各个计划时期农、轻、重工业基本建设投资比重(%)
时期 | 农业 | 轻工业 | 重工业 |
1953—1957年 | 2.7 | 6.4 | 36.2 |
1958—1962年 | 3.4 | 6.4 | 54.0 |
1963—1965年 | 7.6 | 3.9 | 45.9 |
1966—1970年 | 3.7 | 4.4 | 51.1 |
1971—1975年 | 4.0 | 5.8 | 49.6 |
1976—1980年 | 3.8 | 6.7 | 45.9 |
资料来源：《固定资产投资年鉴》(1950—1995)，中国统计出版社。
这种投资倾斜政策使我国重工业迅速发展起来，重工业在总产值中的比重逐步上升， 1952年重工业在总产值中占35.5%，四五期间该比重已达到56.4% (见表2)。
表2 各个计划时期工业总产值中轻重工业的比重(%)
时期 | 轻工业 | 重工业 |
1952年 | 64.5 | 35.5 |
一五期间 | 58.8 | 41.2 |
二五期间 | 41.3 | 58.7 |
1963—1965年 | 47.3 | 52.7 |
三五期间 | 49.9 | 50.1 |
四五期间 | 43.6 | 56.4 |
资料来源：《中国统计年鉴》(1993)。
在农业发展方面，政府通过“剪刀差”的隐蔽价格手段从农业抽取了大量资金，用于工业的现代化建设上，而对农业部门的投资却一直维持在较低的水平上(见表1)，除个别年份在10%以上，大多数年份在 10%以下。这种做法一方面为工业提供了资金积累，另一方面抑制了农业的发展。从1952到1978年，我国国内生产总值增加了81.26%，第二产业增加了91.87%，而农业只增加了66.3%，远远低于平均水平。
这种指令性的产业和政府支出政策可以用强有力的手段提高积累率，在国民收入极为低下又缺少外资的情况下，短时间内奠定了我国的工业化基础，建立起了相对完整的工业化体系，保证了我国经济的独立性。1952年，我国工业总产值只占国内生产总值的20.9%，到1978年，该比例已达到48.2%。在这个过程中，财政支出(主要是财政直接投资)是推动工业特别是重工业发展的主要力量，有研究表明，1978年前重工业产值变动与固定资产投资变动之间的相关系数为0.9254。
但是，这种以牺牲农业、轻工业以及其他产业的发展为代价，片面强调重工业发展的产业协调战略破坏了经济正常发展的比例关系，也与国际上从轻工业和消费工业开始，逐渐向重工业发展，并向高级化、高科技化逐步升级的工业化特征不相符合。随着经济的发展，这种产业间不均衡的矛盾日益尖锐；同时能源、运输等基础产业的相对落后状态也逐渐成为经济发展的“瓶颈”，这些都为经济的进一步发展设置了障碍。
二、改革开放后我国的产业结构调整与政府的支出政策
1970年代末，随着改革开放政策的实施，我国对产业政策进行了调整，不再把重工业作为政府主导的优先发展目标，而是把解决人们的温饱、改善人们的生活作为经济发展的首要任务。新时期国家重点扶植农业的发展，促进工业内部的结构性调整，大力发展第三产业。相应的，国家财政也对自己的支出政策进行了调整，在改变投资方向的同时，积极使用各种更加市场化的支出手段促进产业结构的优化。这段时期，政府对调整产业结构所采取的支出政策概括起来主要有以下几个特点：
1、在财政直接投资方面降低了重工业的投入，增加了对农业、轻纺工业和基础产业的投资。1979年，国家支援农业的各项资金安排达174亿元，基本建设拨款62亿元，比上年增加11亿元；支援农业社队支出和各项农业事业费90亿元，比上年增加13亿元。而同期财政全部基本建设支出下降了8.2亿元。在轻纺工业的支出方面，1979年国家安排轻纺工业基本建设投资23亿元，增加轻纺工业挖潜改造措施费和专项贷款15亿元，此外，国家还在燃料动力和原材料方面采取了优先供应的政策，支持了轻纺工业的发展。在能源交通等基础设施建设方面，中央决定在“六五”计划的后三年再增加200亿元的能源交通重点建设投资，这些投资除财政、银行负责解决80亿元以外，其余的120亿从各地区、各部门的预算外资金中，用征集“国家能源交通重点建设基金”的方式解决，这样做的结果是1983年该基金征集了93亿元，1984年 122.45亿元，1985年146.79亿元。此外国家还批准设立铁路建设基金、民航建设基金、港口建设基金、电力建设基金等，多渠道开辟发展能源、运输产业的资金来源，这对于加强能源交通等重点建设项目起到了很大的促进作用。
2、政府行为更加市场化。在推进我国市场化的进程中，政府的行为也逐渐符合市场经济的要求，其中最主要的表现就是财政预算内投资在全社会固定资产总投资中所占的份额大幅度下降，由1981年的28.1%下降到1997年的2.79%。改革开放后投资主体逐渐多样化，财政投资一统天下、大包大揽的局面被打破，国内贷款、外资等其他方式在固定资产投资中所占的比重越来越大；同时，财政基本建设投资开始由总量控制转向调整结构、资金引导和政策管理相结合的新模式，在投资方向上逐渐从经营性、竞争性领域退出，而将投资重点放在能源、交通、通信等基础产业这样一些市场失灵的领域。
3、政府对产业结构调整方面的支出手段更加多样化，由原来直接干预型的财政直接投资转向使用各种间接引导型的手段，如税收支出、政府购买、财政补贴等。这些手段比政府直接投资更加灵活，在推动我国市场化改革的同时促进产业结构的优化升级。
在税收支出方面，改革开放后，我们对税制进行了改革，增加了很多具有产业政策意义的税收优惠，丰富了政府的产业税收政策。对第一产业，我国不仅采取了低税负政策，而且享有诸多的税收优惠。比如，我国对纳税人依法开垦荒地或者用其他方法扩大耕地面积获得的农林业收入，对纳税人兴修水ii程，农作物良种示范繁殖农场等都实行农业税减免。对第二产业的电力、民航、水利、石油、交通等部门的土地使用税实行优惠；在所得税方面，对企事业单位进行技术转让，对新办的高科技企业等各个方面实行企业所得税优惠。对第三产业的科研单位和大专院校转让技术成果、技术培训等，对新办的独立核算的咨询业，对新办的独立核算的从事交通运输业、邮电通讯业的企事业单位，对各项从事公用事业的企业或单位，对高等学校或中小学校办工厂、农场等都实行企业所得税优惠。
在政府购买支出方面，我国从1995年开始政府采购制度的试点工作，近些年来，政府采购的资金每年增长幅度很大，1998年我国政府采购规模只有30亿元，2001年为653.2亿元， 2004年将达到2000亿，政府采购的数量、品种、频率，直接影响到财政支出的总量和结构，反映了一定时期财政支出的政策取向，有助于产业和产品结构的调整。最近几年，政府通过购买机和软件等高科技产业的产品，大大促进了我国高科技产业的发展。如2001年我国政府的软件采购为40亿元，占我国软件总体市场的14.1%，2004年将达到100亿元，这促进了我国软件产业的发展。
三、政府各项支出对产业结构影响的效率分析
这里，我们以政府财政支出对产业结构发生影响的各项目为自变量，以三次产业产值为因变量来分析政府支出对产业的发展以及产业结构的调整所起的作用。三次产业产值分别为 Y1，Y2，Y3，政府投资总额为X2，价格补贴为X3，企业亏损补贴为X4，各产业的税收支出额为X5，建立模型Y1，2，3=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+Ut。在这里，政府投资使用的是政府支出中的经济建设支出。
税收支出是政府以特殊条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而导致的收入损失或放弃的收入，税收支出的一般形式有税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵等。对于各产业的税收支出，由于我国预算体系中并没有这一项，国家也没有精确的计算过税收支出的数额，所以我们用各产业宏观税负这一指标代替税收支出，近似地估计税收支出对三次产业产出的影响。虽然宏观税负并不能等同于税收支出，但这样做也具有一定的合理性，因为税收优惠是影响宏观税负的重要因素，在同等税种相同税率的条件下，如果对不同产业实行不同的税收优惠政策，该产业的税负会有明显不同。同时，如果不同产业的宏观税负与产业产值间的相关性很大，那么从另一个方面也可以说明政府若对此产业实行税收优惠则将对此产业的发展产生较大的作用。
这里，我们使用1978年到2002年这25年的数据来说明各产业产值与政府支出的相关性。用EVIEWS对该模型作OLS估计得到：
从各个变量的显著性来看，各变量对模型的解释程度最大的为政府投资(t统计量在三个模型中始终是最大的，分别为5.726594，5.182288，8.220197)，这说明政府投资对产业的影响是起首要作用的。就农业来说，由于我国农业生产率很低，农业部门自身难以产生足够的积累，生产率的低下也使得农产个人难以承受贷款的负担，在这样的情况下政府投资就显得尤为重要。第二、三产业与政府投资的相关度较高的事实说明政府投资是产业发展的重要力量，对产业结构的调整和发展起到了巨大的带动作用。
价格补贴在总体上与三次产业的显著性比较小，并且在模型中的系数为负，这说明价格补贴并没有对产业的发展起到促进作用，这主要是因为我国的价格补贴中并没有多少和产业政策密切相关的补贴项目。
在亏损补贴方面，国家企业亏损补贴在整体上与三大产业产值的显著性很小，这主要是因为我国最初进行企业亏损补贴主要是针对政策性亏损企业进行的，但在实践中政策性亏损和经营性亏损实际上很难区分，这样就造成我国企业亏损补贴的范围太广，亏损补贴几乎覆盖了所有的行业，既没有体现国家的政策初衷，也不利于产业结构的调整和优化。
通过对不同行业实行不同的税收优惠措施，政府可以影响企业的边际收益率，从而影响资源在各行业的配置，实现国家的产业政策。从模型中可以看出三大产业产值与宏观税负呈负相关，而且在三个模型中关于宏观税负系数估计值的显著性分别为：第一产业(—0.98597)，第二产业(-1.293762)，第三产业(-5.003925)，这可以说明税负高低对农业的发展影响力较小，而对第二、三产业影响力较大。显然，改革开放以来第二、三产业，尤其是第三产业的良好发展与政府的税收政策有着密切关系，政府对这些产业实行税收优惠政策对其发展速度有着较好的调节作用。第一产业与宏观税负的显著性之所以较低，主要是因为农业负担的关键不在于农业税负而是农业的税外负担，这需要从根本上改革财政体制，从制度上解决农民的负担问题。
四、结论与建议
上述分析表明，改革开放后，政府通过各项支出引导着资金的流向，对我国产业结构的调整和升级产生了巨大影响，取得了明显的效果。具体表现在：
1、形成了产业结构的新格局。经过20多年的调整，我国的产业结构已经改变了改革前那种重一枝独秀的局面，形成了三次产业共同发展的新格局。这可以从我国三次产业的国内生产总值的变化情况中得到反映(见表3)。
表3 1979—2002年我国三次产业的国内生产总值结构(%)
年份 | 第一产业 | 第二产业 | 第三产业 |
1979 | 31.2 | 47.4 | 21.4 |
1981 | 32.4 | 47.3 | 20.3 |
1984 | 33.0 | 44.6 | 22.4 |
1987 | 28.4 | 46.5 | 25.1 |
1990 | 26.4 | 45.6 | 28.0 |
1993 | 21.2 | 51.8 | 27.0 |
1996 | 20.4 | 49.5 | 30.1 |
1999 | 17.6 | 49.4 | 33.0 |
2000 | 15.9 | 50.9 | 33.2 |
2001 | 15.8 | 50.1 | 34.1 |
2002 | 14.5 | 51.8 | 33.7 |
资料来源：《统计摘要》(2003)。
从1979年到2002年，第一产业的产值比重大幅度下降，从1979年的31.2%下降到2002年的14.5%。第二产业的产值变化不大，但其内部的结构渐趋合理。在改革前带动第二产业产值比重上升主要是由重工业优先发展的战略引发的，改革开放后，这一比重的维持甚至上升，则主要是由轻工业、尤其是高新技术产业的发展所带动的。第三产业比重大幅度上升，从1979年的 21.4%上升到2002年的33.7%，增长了12个百分点。从三次产业的产值比例上看，改革开放后我国的产业结构总体上在逐渐向合理化转变。
2、基础产业的“瓶颈”状况已有较大改观。改革开放以来，国家为基础产业的发展制定了多种扶植政策，加大了财政投入力度，现在，基础产业的“瓶颈”状况已有较大改观。
1996年我国粗钢产量跃居世界第一位，达到10110万吨，水泥和煤的产量一直居于世界第一位。到2003年，我国的钢产量已相当于美、日、英、法四国产量的总和。在能源生产方面，电力供应与消费基本保持了同步增长的态势，1990年代电力供应增长则略大于电力消费的增长。现在，我国发电量已居世界第二位，电力供应的改善初步缓解了我国能源供应的“瓶颈”，有利于发挥我国现有的生产力。经过“八五”、“九五”时期的建设，尤其是“十五”规划的推进，我国产业已出现了公路、铁路、航空、航运多种运输方式竞争的局面。铁路这一运输瓶颈有了较大缓解，公路和航空运输业发展迅速，邮政和电信产业更是突飞猛进，2002年我国的固定电话网和移动电话网的规模均已成为世界第一位。
3、产业结构高级化取得进展。这主要表现在以下几个方面：首先，传统加工工业的水平不断提高，机械、船舶、成套设备的产品技术水平明显提高。1997年，我国第一次实现了机电产品进出口平衡，船舶出口居世界第三位，我国的发电设备已成套出口到巴基斯坦、马来西亚等国家。第二，我国高新技术产业发展迅速。到2003年，我国高新技术产业的产值已达到2.75万亿元，对整个工业总产值增长的贡献率达到24.6%，高新技术产业产值占工业总产值的比重已提高到21.4%，高新技术产品出口达到1101.6亿美元，高出全国外贸出口27.6个百分点。其中，信息产品制造业销售收入达到18800亿元，已成为我国工业第一大产业，产业规模居世界第三位。
由此可见，改革开放后我国各产业的产值在比例上得到了一定的协调，基础产业的瓶颈影响正在逐渐消除，高新技术产业得到了迅速发展，我国产业结构从总体上得到了提升和优化。
当然，产业结构的调整是一个动态过程，在这个过程中，我国应该如何继续发挥政府各项支出在产业结构调整过程中的作用，从而促进我国产业结构的不断调整呢?笔者认为，目前应该注意以下几个方面工作：
1、我国现在正处在从传统体制向市场经济体制转轨的关键时期，旧体制的框架已经被打破，新的市场机制还没有完全建立起来。因此，在这一时期，我们决不能忽视政府直接投资支出在产业结构调整中的重要作用，因为政府直接投资作为产业发展的导航标，它能有效地引导各种社会资金的流向，对产业的发展具有决定性的影响。同时，我们又要根据市场经济的特点，按照建立公共财政的要求，调整政府投资的方向，让政府投资尽量退出竞争性的生产领域，进一步加强基础设施和基础产业的投入，扶植代表产业方向的新兴产业，从而促进各产业的协调与优化升级。
2、改革开放后的实践表明，税收支出作为产业结构调整的有效手段，对引导各种社会资金的流向起到了较好的带动作用，因此在经济转轨过程中，不能轻言缩减各种税收优惠，而应该根据我国产业发展的特点，按照市场经济的要求，充分发挥税收支出这个对产业结构调整的间接手段，设计一套有利于我国产业结构优化和升级的税收优惠体系，不断调整税收支出结构，使得税收支出在产业结构的调整中发挥更大的作用。
3、从实证分析结果来看，改革开放后的价格补贴和企业亏损补贴对我国产业的发展并没有形成有效的刺激，甚至还存在某些负面影响。因此，我国应尽量限制价格补贴和企业亏损补贴的范围和项目，改变补贴的环节和方式，不将其作为产业结构调整中的一项宏观经济政策。
4、从目前情况看，农业作为典型的基础产业，政府的扶持显得尤为重要。因为在政府支出的各个项目中，农业产值和政府直接投资的显著性较高，而和其他支出项目的显著性都较低，因此，要想提高农业产值占GDP的比重，增加农民收入，只有通过政府的直接投资，从而改善的生产经营状况，提高农业的劳动生产率，发展农业产业化经营，才是切实有效的途径。
