劳动就业政策的新自由主义发展趋势
关键词：新自由主义，劳动就业政策，发展趋势
20世纪80年代以来，西方各国的劳动就业政策发生了根本性的变革，这种变革的总趋势是放弃凯恩斯主义的劳动就业政策，奉行新自由主义的劳动就业政策。劳动就业政策的这种新自由主义发展趋势，有其深刻的社会经济根源，并对各国的劳动就业产生了深远的影响。
一、劳动就业政策新自由主义发展趋势的表现
在西方国家，自新自由主义成为居主流地位的理论思潮和政策主张以来，劳动就业政策就开始呈现出一种新自由主义的发展趋势。从20世纪80年代开始，新自由主义劳动就业政策就在英美等传统的自由化国家盛行，目前欧洲等传统福利国家所进行的劳动就业政策改革也具有非常明显的新自由主义特征。2003年，欧盟委员会宣布了“新欧洲就业战略(2003—2010)”，其核心正如一位欧洲学者认为的那样，“体现了彻头彻尾的新自由主义日程安排”。
概括起来讲，劳动就业政策的新自由主义发展趋势主要表现在以下几个方面：
1.放弃凯恩斯主义的劳动就业需求管理政策，奉行新自由主义的劳动就业供给管理政策。面对20世纪30年代的经济危机和大规模失业，凯恩斯提出了有效需求理论。根据有效需求理论，只依靠市场力量不能迅速有效地使经济恢复均衡，只有实行积极的财政、货币等宏观经济政策，才能解决有效需求不足问题，从而使经济在充分就业的水平上保持均衡发展。二战后直到70年代末，西方各国所实行的劳动就业政策就是建立在凯恩斯需求管理理论基础上的。但是从20世纪80年代开始，面对严重的经济滞胀和大规模失业，西方国家逐步放弃了凯恩斯主义的劳动就业需求管理政策，奉行新自由主义的劳动就业供给管理政策。新自由主义劳动就业供给管理政策的核心是，政府将促进就业的宏观需求管理转变为微观供给管理，通过减税，刺激资本和劳动供给，并以此促进经济发展，增加就业。这种政策的理论依据是，决定经济增长和就业增加的主导因素不是需求，而是供给，但是只有降低边际税率才能保障资本和劳动供给的不断增加。因为：(1)就业机会与雇佣工人的成本直接相关，政府的高税率，特别是高工资税率，将在劳动的供求之间打入一个“楔子”，增加雇佣工人的成本，从而减少雇佣工人的就业机会。同样，政府的高税率也将在资本的供求之间打入一个“楔子”，增加资本供给和需求的成本，导致资本供给不足和投资引诱的削弱，并最终造成经济停滞和失业增加。(2)高税率将阻碍劳动者的“向上流动”，从而降低劳动者的积极性和劳动生产率。供给学派认为，在一个动态演进的社会中，由于存在着贫富之分，人们极富“向上流动”的欲望，期望通过提供更多的劳动获得更多的报酬而“向上流动”。但是，在高税收社会中，由于大量劳动收入被抽走，使这种希望变的渺茫。因此，高税率特别是高的边际税率将导致工作积极性和劳动生产率的下降。美国政府在20世纪80年代就实行了大规模的减税政策，并有力地促进了就业的增加，从1981年到1987年1月，全美新增加1300万个就业机会。2003年5月，美国国会通过了新的减税法案，计划在今后10年内减税3300亿美元。布什政府认为，减税将进一步刺激经济增长和降低失业率。
2.改革僵化的劳动力市场，放弃管制，减少政府和工会对劳动力市场的过多干预，推行劳动力市场灵活化政策。新自由主义认为，劳动力市场的僵化，是大规模失业产生的重要原因。所谓劳动力市场的僵化，是指由于存在工资刚性、劳动力流动性差等问题，劳动力市场不能适应外部经济发展变化的一种状态。政府和工会对劳动力市场的过多干预被认为是形成劳动力市场僵化的根本原因。二战以后，西方国家迫于工会的压力，相继出台了一系列旨在缓和劳资关系、保护劳动者权益的政策措施，这些政策措施涉及工资标准、劳动力成本、解雇、雇佣、工作日、工作环境和工作安全等各个方面。新自由主义认为，，政府和工会对劳动力市场的这些干涉不仅不能促进就业，保护劳动者，反而会；因减少劳动者的就业机会而最终损害劳动者的利益。因为：(1)最低工资标准的初衷是为了保护最底层劳动者的利益，但是它也可能使工资标准高出“市场出清”水平，而使最底层劳动者长期处于失业状态。所以，它只是保护了就业者的利益，而使失业者进一步被排斥在了劳动力市场之外。另外，虽然根据效率工资理论，较高的工资标准能提高劳动生产率，减少旷工和跳槽，但是，如果政府通过最低工资立法而强迫提高工资，那么劳动生产率的提高就可能被工资的增长所抵消。近年来劳动经济学的许多实证研究也表明，最低工资对就业所产生的影响即使是积极的，也必然是微乎其微的。(2)严格的解雇程序和高额的解雇补偿费的目的是为了增加劳动就业的稳定性，但它同时也会增加劳动就业的不确定性。因为，面对严格的解雇程序和高额的解雇费，企业会采取分包合同形式雇佣非正规行业工人，从而使非正规就业增加，降低劳动就业的稳定性。另外，严格的解雇程序和高额的解雇补偿费在降低劳动力流动性同时，也降低了工人的劳动积极性和创造性，影响企业竞争力的进一步提高，并最终危及劳动者就业的稳定性。(3)过多的、矛盾的和不清晰的规定，限制了劳资双方谈判的余地，使他们不能根据变化了的情况达成对双方都有利的合同。因此，新自由主义主张实行劳动就业灵活化政策，改革僵化的劳动力市场。劳动就业灵活化政策的核心是，通过放松管制，减少政府和工会对劳动力市场的过多干预，使劳资双方根据劳动力市场的供求情况自行确定劳动者的雇佣、工资标准、工作时间、福利待遇、解雇和劳动保护等，从而使劳动力市场在宏观上确保劳动供给可以随总需求的增长而适度扩张，在微观上允许企业在较短的时间内获得必要的人力资源组建生产团队，以适应外部经济环境的快速变化。
3.改革社会福利制度，实行激活性劳动就业政策。社会福利制度的建立被认为是“雇佣劳动者的胜利”，它使雇佣劳动者及其家庭不再处于不稳定的状态，并为他们的将来提供了保障，使他们不再受劳动市场变化、失业、疾病以及年龄等因素的影响。并且，社会保障制度的建立改变了工作的性质，使工作成为了人们获得社会地位、融人社会经济生活的一种手段。但是，在工作日益变得不稳定、失业增加、贫困范围扩大的情况下，新自由主义者对这种社会福利制度提出了质疑。他们认为，过分慷慨的社会福利制度以及人们对社会福利的过分依赖，使失业者不愿重返竞争激烈的劳动力市场，是导致持续高失业率的重要原因。因此，新自由主义主张改革社会福利制度，实行激活性(activaition)劳动就业政策。激活性就业政策的核心是，通过改革社会保障制度，严格失业保障资格申请，缩短失业保障期限，降低失业保障水平，并将保护性劳动就业政策与积极就业政策相结合，从而“激活”失业者，促使他们积极地重返劳动力市场，以工作代替福利。激活性劳动就业政策被认为是消极的保护性劳动就业政策向积极的劳动就业政策转变之后，西方国家劳动就业政策发展的第三阶段。目前，激活性劳动力市场政策已成为西方国家劳动就业政策的基石和改革的方向。美国在1996年通过了《个人责任和工作机会法》，英国在1999年通过了(福利改革与养老金法案)，对各自的社会保障制度进行了重大而深入的改革。这些国家的改革方向是“从福利到工作”或“工作福利”，在保留社会保障基本功能的同时，恢复市场的激活机制，从简单地保护失业者转变为促进他们再就业。
二、劳动就业政策新自由主义发展趋势的根源
1.凯恩斯主义就业政策的失灵。20世纪70年代西方国家出现的经济滞胀和大规模失业，宣告了凯恩斯主义就业政策的失灵。导致凯恩斯就业政策失灵的主要原因是：(1)凯恩斯主义就业政策的时效性。弗里德曼根据其“失业率”理论认为，凯恩斯就业政策只具有短期效应。货币数量只能在短期内影响实际产量和就业量，而在长期内，由于人们的“适应性预期”，只能影响价格(包括货币工资)，不能影响实际变量，因而就业水平最终会回到“自然率”上，货币政策无效。理性预期学派以“理性预期”理论进一步指出，只要政府的经济政策能为人们准确预期，则不论在短期还是在长期，政府的经济政策都是无效的。所以，凯恩斯主义就业政策不仅在长期而且在短期也是无效的。从凯恩斯主义劳动就业政策实施一段时间后所出现的经济滞胀和大规模失业的现实来看，凯恩斯主义劳动就业政策的确存在着时效性问题。(2)凯恩斯主义就业政策的效率性。大量理论与实证研究表明，财政投资的效果一般较差。这样，以扩张性财政政策为主要手段的凯恩斯主义就业政策就存在着一定的效率性问题。(3)周期性失业向结构性失业的转变。凯恩斯主义就业政策所针对的主要是由经济波动引起的周期性失业，对于周期性失业，采用凯恩斯主义的劳动就业需求管理政策在短期内可能是有一定效果的。但是，目前西方各国所面临的主要是由科技进步、产业结构变化以及劳动力市场的僵化所引起的结构性失业。OECD(1999)将结构性失业定义为“非加速通货膨胀率失业”，即不存在通货膨胀率上升或下降趋势情况下的失业。因此，对于结构性失业，不能再采用凯恩斯主义的劳动就业需求管理政策，而应当采取新自由主义的微观劳动就业供给管理政策、人力资源管理政策，并改革僵化的劳动力市场，实行劳动就业灵活化政策等。
2.经济全球化对传统劳动就业政策的冲击。经济全球化已成为当今时代的基本特征，各国劳动就业政策变革的深层原因之一在于经济全球化的迅速发展，它既是经济全球化发展的必然结果，同时又是经济全球化进一步发展的客观要求。具体来讲，经济全球化对传统就业政策的冲击主要集中在三个方面：(1)经济全球化限制了各国实施劳动就业宏观需求管理政策的自主权。经济全球化在某种意义上是市场经济的全球化，参与经济全球化的国家首先必须使本国经济迅速地或渐进地转向市场经济，这就意味着要弱化政府的宏观需求管理政策。另外，在经济全球化时代，各国制定的财政政策、货币政策以及汇率政策等越来越受到外部因素的制约，这也增加了宏观需求管理政策实施的难度。目前欧盟委员会实行的“广泛经济政策指导方针”，就使欧盟各国在大规模失业面前丧失了采取扩张性财政、货币等宏观需求管理政策的自主权。(2)经济全球化使“高工资、高福利和高税收”的劳动就业政策难以维持。在经济全球化时代，自由贸易的迅速发展以及生产要素自由流动性的增强，使“高工资、高福利和高税收”所造成的额外劳动力成本以及其它产品成本不能再加入产品价格之中，从而使“高工资、高福利和高税收”的劳动就业政策失去了其经济基础。高福利国家同低劳动力成本、低福利和低税收新兴化国家以及发展家贸易的增加，必然将具有较高额外生产成本的产品排斥在了国际市场之外。跨国公司也可以通过跨国采购、国际分包以及生产基地的外移避免这些额外的生产成本。这样，任何国家要维持“高工资、高福利和高税收”的政策，就意味着经济竞争力的丧失。(3)经济全球化时代生产方式、工作组织方式以及劳动就业模式发生的根本性变革，侵蚀了传统劳动就业政策的基础。传统的劳动就业政策是与工业化时代的福特式生产方式相适应的，它以福特式的大规模、正规就业为基础。而在全球化时代，“弹性生产”已取代福特式的“刚性生产”，并推动了企业工作组织方式的内部改造和外部改革。在企业内部，它导致工作组织方式向着分散决策、减少等级和以项目为基础的工作团队方向演变，以适应易变的产品市场和产品生命周期缩短的需要。在企业外部，它通过扩大外包加工等形式，促进了灵活就业方式的发展。目前，在西方国家的大多数企业内部，劳动就业变得日益板块化和具有“好莱坞模式”，企业中只有很少一部分是基本的核心雇员，其他大部分则属于变化的临时雇员。当有项目时，企业以核心雇员为主并招募大量临时雇员组建生产团队，在没有项目时，则解雇临时雇员。而在企业的外部，外包就业、承包就业、独立就业以及自营就业等灵活就业方式得到了迅速发展。所有这些生产方式以及劳动就业方式的变革，都促使劳动就业政策向着更加灵活化的方向发展。
3.持续高失业率加剧了传统劳动就业政策的危机。首先，持续高失业率使政府财政不堪重负，促使劳动就业政策向着“激活性”方向。以德国为例，近些年以来，德国失业大军一直维持在400万人上下，失业率为10%左右，居高不下的失业率意味着公共财政将继续承受巨额失业补贴，这迫使政府对现行的劳动就业政策进行“激活性”改革。2004年6月30日，德国政府和联邦参议院就联邦德国成立以来劳动力市场上最为重要的一项改革措施达成一致：将失业救济和社会救济合并为第二阶段失业金。今后，失业者领取失业保险金的时间将从现在的32个月缩短至12个月，之后就只有领取第二阶段失业金。除此之外，在发放第二阶段失业金时，个人的私有财产和家庭收入也将更多地考虑进去。这种“激活性”就业政策出台的主要原因，不是政界经验和教训的结果，而是国家、和劳动者都已不堪重负，失业津贴、失业救济以及失业培训等与失业有关的失业补贴一年的支出大约为830亿欧元，相当于德国国内生产总值的4%。其次，持续高失业率对社会的和谐与稳定也造成了巨大的压力，迫使劳动就业政策向着提高就业率方向发展。在持续高的失业率状态下，长期失业者一旦与劳动力市场脱节过久，再重新就业的机会将越趋下降。如果对他们进行失业培训，则不仅成本高、效益差，而且可能与市场需求不相符。所以，长期失业对于社会和谐与稳定极为不利，其结果是社会整体人力与社会资本逐渐受到侵蚀。研究也表明，持续高的失业率与青少年犯罪、吸毒等社会问题有着密切的因果关系。三、劳动就业政策新自由主义发展趋势的影响
如上所述，劳动就业政策的新自由主义发展趋势，有其产生的客观根源，并且这种就业政策的实施在一定程度上促进了劳动力市场的灵活化，提高了就业率。如实施新自由主义劳动就业政策的美国和英国，自20世纪80年代以来，一直保持着较低的失业率，被称为“就业奇迹”。但是，新自由主义劳动就业政策的实施也产生了一系列新的问题：
1.劳工权益的保障。劳工权益又称劳工权利或工人权利，是指所规定的处于劳动关系中的劳动者在履行劳动义务的同时所享有的与劳动有关的社会权益。1998年国际劳工大会通过的(关于工作中基本原则和权利宣言)明确地规定了经济全球化背景下，保障劳动者权益的四个方面：结社自由并有效承认集体谈判权利、消除一切形式的强迫劳动、有效废除童工、消除就业歧视。从上来看，劳工权益的保护同政府的有效干预、强大的工会和集体谈判密切相联。从二战结束到20世纪70年代中期，由政府主导的集体谈判一直是欧美国家调整劳资关系的主导方式，这种政府居中制定规则、劳资双方地位对等、平等进行谈判的三方合作机制有效地保护了劳工的权益。但是，自新自由主义劳动就业政策实施以来，随着政府对劳动力市场干预的减少，工会力量的削弱，以及集体谈判的分散化和低层次化，这种对劳工权益具有保护作用的三方合作机制遭到了破坏。从此，资本的权利得到了进一步的扩张，劳动相对于资本处于前所未有的弱势和依附性地位，劳工的权益不断受到损害。里斯本小组将劳动就业政策的这种新自由主义发展趋势称之为“资本主义的过度放纵”，它使资本主义重新回到了资本占绝对支配地位的竞争资本主义时代。目前，劳工权益保障已成为一个世界性的社会问题，也成为了反全球化运动的中心内容之一。
2.贫富差距的扩大。新自由主义劳动就业政策在促进劳动力市场灵活化、提高就业率的同时，也进一步加剧了贫富差距的扩大。以美国为例，美国国会预算办公室2003年的一份报告指出，尽管20世纪90年代以来美国经济持续增长，并使失业率达到了30年来的最低水平，但与此同时，美国贫富家庭之间的收入差距进一步拉大，达到了近70年来之最。占美国人口总数1%的最富有的人，所占有的财富超过占人口总数40%贫困人口所拥有的财富总和，富人财富在整个国民收入中所占比例从1979年的7.5%上升到2000年的15.5%；美国经济政策研究所等机构发表的研究报告也显示，过去10年中，处于收入最高层的20%的美国家庭的平均年收入增加了17870美元，而处于收入最底层的20%的家庭的平均年收入仅增加110美元。对于美国贫富差距扩大的原因，美国华盛顿预算及政策研究中心和经济政策研究所的两份报告都指出，虽然造成贫富差距扩大的原因多种多样，但是政府所实行的新自由主义劳动就业政策无疑是其重要原因。例如，对于促进经济发展、增加就业的减税政策来说，不是减缓而是加速了贫富不均的趋势。自1977年以来，美国减税政策已使最富有的1%家庭年平均少交税4万美元，超过了中等收入家庭全年的收入。另据财务部的估计，2001年5月国会通过的税法所减的税中，高收入的20%家庭将占78.5%，而低收入的60%家庭所减的税只占7.5%。并且，“社会安全网的减弱”及“没有有效的劳工法来调节集体论价的权力”，都促使了贫富差距继续扩大。
3.不确定性就业与“工作贫困”的增加。新自由主义的劳动就业政策虽然有助于提高就业率，但是，这些新增加的就业大部分属于不确定性就业(precarious job)形式。所谓不确定性就业，指的是介于长期失业与就业之间，而在劳动力市场上处于较不稳定且无保障的就业形式。其主要特征是：劳动契约具有过渡或短暂性，通常一份工作的时间不超过一年；工作时间弹性化；薪资水准比全职就业者较低；被排除在一般社会保障之外。国际劳工局《世界就业报告(2001)》指出，虽然稳定性就业仍然在化国家中占主流，但是，不确定性就业占总就业的比例在趋于增加。在1990年至1999年间，欧盟的这——比例从13%增加到了16%，全欧洲从13%增加到了15%，所有经合组织成员国从14%增加到了16%。不确定性就业之所以成为目前人们关注的目标，不仅在于这类就业在整体就业市场中比重的不断上升，还在于这类工作与贫困之间有着密切的联系，它是目前社会不平等与贫困的主要原因。在美国，由于这种不确定性就业的增加，出现了一种新的贫困，即“工作贫困”(working poor)。大卫·史普勒(David K. Shipler)在《工作的穷人：在美国所看不到的)(2004)中指出，所谓“工作贫困”是指，虽然每日都辛勤工作，但是仍处于贫困之中。根据美国人口普查局2003年度经济报告公布的数据，美国的贫困人口连续两年上升。2001年美国贫困人口增加了130万，是10年来的首次增加；2002年贫困人口又增加了170万，达到3460万人，占美国总人口的12.1%。更为重要的是，这些贫困者大多是工作者。缅因州经济政策中心发表的一份调查报告《工作勤奋，收入落后》指出，在被调查的300户贫困家庭中，大部分都有全职工作。在双亲家庭中，52%是两个人都在工作，并且，21%的被访者从事两份以上的工作。导致他们贫困的原因只是他们的工作具有不确定性，并且报酬太低。
4.“劳工边缘化”与“社会排斥”的加剧。新自由主义劳动就业政策不仅给美英等发达国家的“就业奇迹”蒙上了一层阴影，而且给大部分经济转型国家以及发展家的劳动就业带来了一场灾难。例如，在东欧国家的经济转型中普遍出现了就业率下降的现象，其中保加利亚就业率下降最多，在1989--2000年间下降的最大幅度达到了34.3%。这种令人遗憾的倒退局面的出现，主要应归咎于世界银行和货币基金组织所倡导的新自由主义就业政策；同样，在新自由主义泛滥的拉美国家，2002年的失业率达到了创记录的9.1%，不仅比改革前高出1倍以上，而且比经济大衰退的80年代也高得多。大规模失业加剧了“劳工的边缘化”，将越来越多的劳工排斥在了劳动力市场的边缘而不能进入较稳定的核心劳动力市场。“劳工边缘化”的最大社会后果是进一步加剧了“社会排斥”，使“边缘化劳工”不仅在经济上，而且在社会关系上、心理上、参与上和文化上长期处于匮乏之中。新自由主义劳动就业政策之所以给大部分经济转型国家以及发展中国家的劳动就业带来的是一场灾难，其根源就在于，新自由主义及其就业政策从本质上“是资本主义全球化意识形态的理论表现”，是适应资本主义经济全球化的一种政策主张。
