中国市场对外开放条件下政府反垄断政策的选择
关键词：市场开放；反垄断；政策选择
市场对外开放条件下政府的反垄断政策选择是一个新的现实经济问题，需要对此进行专门的研究。
一、政府反垄断政策的选择需要考虑的因素
(一)中国对外开放对本国市场结构的影响
基于中国潜在的巨大市场、在土地和劳动力等生产要素方面所具有的比较优势等，中国市场对外开放的扩大会引起国外产品和生产要素的流入，市场结构因此会发生变化。市场结构的变化会通过垄断主体结构、市场集中度等变化反映出来。
1.国内市场垄断主体结构的变化
(1)中资与外资垄断主体结构的变化。与开放前相比较，从整体上来看，外资垄断主体的相对增加和中资垄断主体的相对减少(在改革以前的封闭经济中，只有中资垄断主体)。(2)国有经济与非国有经济垄断主体结构的变化。世界上绝大部分国家的国有企业基本上仅限于少数垄断部门、公共事业部门和少数战略性及特殊产业部门，而这些部门的国有企业的供应活动一般限于国内市场，这样进入中国市场的外国企业将主要是非国有企业。由此从整体上来看，伴随着中国市场的对外开放，国有经济垄断主体将会减少，而非国有经济垄断主体将会增加。(3)政府垄断与非政府垄断主体结构的变化。随着对外开放的不断扩大，政府垄断所受到的外部压力将会越来越大，政府垄断的领域会不断缩小，非政府垄断的领域会随之不断扩大，从而呈现出政府垄断弱化和非政府垄断强化的结构变化趋势。(4)单一资本结构和多元资本结构垄断主体结构的变化。随着对外开放的扩大，进入管制的不断放松，以及国内市场竞争的增强，无论中资还是外资企业，都需要借助于别的企业的力量，通过吸收新的资本或者通过参股、控股，通过企业的并购扩大自身力量。无论采取何种方式，垄断企业的资本结构都会因此而发生变化，单一资本结构的垄断主体会不断减少，而多元资本结构的垄断主体会不断增加。在未来，单一的中资垄断主体、单一的外资垄断主体、单一的国有经济垄断主体、单一的非国有经济垄断主体会越来越少，混合型的垄断主体会越来越多，我们所看到的将会是单一资本结构的垄断主体与多元资本结构的垄断主体并存、单一资本结构垄断主体越来越少、多元资本结构垄断主体越来越多的格局。(5)外资垄断主体国别结构的变化。过去中国的市场开放带有浓重的政府选择的色彩，外资垄断主体国别结构受政府的影响很大，从某种程度上可以说是政府选择的结果。在未来中国市场对外开放的过程中，政府对不同国家的企业区别对待的政策会逐渐弱化。外资垄断主体国别结构变化的趋势将会是多元化的，因为不同国家所具有的竞争优势存在着差别，未来中国市场上外资垄断主体国别结构的变化将越来越充分地反映出不同国家企业在国际市场上的竞争优势。(6)垄断主体企业结构的变化。一些部门原来独家垄断的企业可能会为新的企业所取代，一些部门寡占企业也会发生变化。
2.国内市场垄断结构的变化
传统的独家垄断部门可能会变成寡头垄断部门，或者成为多头垄断部门，特别是在那些非自然垄断部门依靠行政手段建立的独家垄断向寡头垄断或者向多头垄断的变化几乎是难以避免的，甚至可能转向垄断竞争；传统的寡头垄断部门会出现分化，有的会成为多头垄断部门，有的会成为垄断竞争部门，有的则可能出现市场集中度的上升；过去竞争性程度高的部门也完全可能会因为外资的进入或者企业实行垄断策略或者在竞争过程中某些企业竞争优势的提高等原因而走向集中，甚至于出现寡头垄断或者区域性的独家垄断。总的来看，国内市场垄断结构将会呈现出动态性的复杂的变化。
3.垄断程度的复杂性变化。如果只是单纯的市场对外开放的扩大、进入管制的放松、行政性垄断的削弱，所期冀的国内市场垄断程度的下降不一定会出现，尽管垄断结构会出现动态性的变化。但由于在诸多领域跨国垄断企业具有的先发优势以及企业实施垄断策略建立和扩大垄断，因此在一些领域市场垄断程度上升的可能性也是存在的。
(二)外国的现行反垄断政策及其可能的变化
作为国际经济体系的一个组成部分，中国政府当然要为建立和维持公平交易和公平竞争的国际经济秩序发挥积极的作用，但在现行的国际经济体系中，政府所代表的最高利益仍然是国民利益，竞争政策或者反垄断政策的基本准则是维护本国企业的利益。因此，反垄断政策的制定不能只是考虑其学理逻辑，而必须考虑到外国政府的现行反垄断政策。
虽然市场经济国家奉行所谓自由竞争政策，政府也以反对垄断、促进竞争为己任，但是从20世纪80年代以来经济发达国家的反垄断政策来看，其政策倾向出现了新的变化。这些变化反映在：(1)对本国企业兼并等导致市场集中度提高，但对导致垄断程度提高行为的管制不断放松。(2)对本国企业在国内市场的垄断行为的管制趋于放松。过去严格禁止或者要给予严厉处罚的垄断行为不再受到禁止或者处罚甚至被默许，微软垄断最终和解的事件就是典型的案例。(3)对本国企业在外国市场的垄断采取不干预或者支持的政策。政府往往以要求外国政府开放市场、要求外国政府取消对市场的干预的名义支持本国企业垄断国外市场。(4)反对外国企业对本国市场的垄断，保护本国企业对本国市场的垄断。经济发达国家政府实际上不只是反对外国企业对本国市场的垄断，其反对的往往也是外国企业的正常竞争。其手段也是多种多样，包括构筑技术壁垒、绿色壁垒，动用反倾销等等。(5)反对别国企业对其本国市场的垄断。20世纪80年代以来，外国政府，其中主要是经济发达国家的政府在这方面可以说是不遗余力，它们既利用既有的国际条约，也利用本国的霸权、经济霸权不断地向别国政府施压，要求别国政府开放市场，要求别国政府对本国企业的垄断进行干预。(6)反对外国企业对外国市场的垄断。本来外国企业对外国市场的垄断与其他国家的政府没有什么关系，但在经济全球化的背景下，外国企业对外国市场的垄断却会损及其他国家企业的潜在利益，特别是可能成为本国企业将来进入外国市场的障碍，所以即便本国企业在外国市场还不存在现实的利益，我们却可以看到政府对外国企业在外国市场的垄断进行干预的现象。
出现这些变化的根本原因是经济全球化过程中出现的市场范围的根本性变化。过去本国市场是可控市场，而现在本国市场只是开放的国际市场的一个组成部分，或者说变成了国际大市场中的一个区域性市场；过去外国市场是与本国市场分离的市场，而现在外国市场变成了本国市场的一个组成部分。因此垄断程度、企业垄断行为的合理性的标准、外国企业垄断行为的影响同过去相比都发生了根本性的变化，国内市场的独家垄断在国际市场上不过是区域性的垄断，而且在市场开放的条件下，国内市场的独家垄断面临的潜在竞争以及被别国企业替代的可能性大大地增加了，国内市场不合理的垄断行为从国际市场竞争的角度看成为了企业赢得优势的手段，而外国企业对本国市场和外国市场的垄断却会损害本国企业的利益，代表国民利益的政府反垄断政策取向出现新的变化也就成为必然。基于经济发达国家企业所具有的先发优势和经济发达国家政府拥有的国际政治霸权和经济霸权，政府反垄断政策的这种变化只会给发展中国家企业在国际市场上的公平竞争带来更大的困难，甚至实现在本土市场上与经济发达国家企业的公平竞争都变得比过去更加困难。
经济发达国家反垄断政策的这种变化对发展中国家政府会产生示范效应，只要发展中国家的政府具有政策实施能力，它们也会选择实施与经济发达国家政府相同或者类似的政策。因此，笔者认为如果没有政府间的协调，经济发达国家政府的反垄断政策未来会强化现行的政策选择，发展中国家政府反垄断政策也会出现相同方向的政策选择。中国政府反垄断政策的选择必须考虑这一因素。
二、市场对外开放条件下反垄断政策选择面临的新问题
(一)垄断程度的判断问题
在经济未对外开放和在对外开放程度很低的情况下，对于垄断者对市场垄断程度的高低能够以其在国内市场的占有率的高低来判断，因此企业在国内市场的市场占有率是政府确定垄断事实、判定垄断程度高低、确定反垄断政策的重要依据。但是在市场对外开放不断扩大、对外开放度不断提高的条件下，仅仅以一个企业在本国市场的市场占有率来判断垄断程度的高低显然是不合理的。
那么如何判断垄断程度的高低呢?最主要的是要考虑市场范围的变化，考虑的市场范围不同，对于垄断事实、垄断程度会做出不同的判断。问题在于以什么市场范围作为依据合适呢?对此问题最简单的答案就是世界市场。问题在于如果都以世界市场作为依据，会低估企业在国内市场的垄断程度，即便是一个独家垄断企业，若以世界市场为依据，完全可能会得出不存在垄断的结论。仅以国内市场或者都以世界市场作为垄断程度的判断依据都不合理。
笔者认为以什么市场范围作为判断垄断程度高低的依据，应该取决于一国市场的对外开放度，如果市场未对外国企业开放，企业在本国市场的市场占有率的高低就是垄断程度高低的判断依据，如果对世界所有国家和地区开放，则应以企业在世界市场上的市场占有率作为垄断程度的判断依据，如果只对n国企业开放市场，那么就应该以企业在本国和n国市场的市场占有率作为垄断程度高低的判断依据。
(二)对外国实施反垄断的手段的选择问题
在封闭中，反垄断手段的选择是自由的，不受外部因素的约束。但在市场对外开放的条件下，则要考虑反垄断手段的可能性、可行性、隐蔽性、有效性。在封闭经济中行之有效的反垄断手段可能并不适合于开放经济，有些手段并不能使用，比如关税手段就受到根本的限制。实际上各国政府都具有保护本国企业垄断的倾向，对外国企业实施反垄断政策实质是保护本国企业，但是公开的垄断保护却是国际规则所不允许的，也很容易遭到别国的报复，因此如何使对本国企业的保护看起来冠冕堂皇，是政府所要努力解决的问题。不同的反垄断手段的效力是不同的，由于市场对外开放改变了外部经济环境，传统上行之有效的反垄断手段不再行之有效。从经济发达国家政府的政策选择来看，更多地从消费者权益、劳动者权益、环境保护、技术标准等方面出发制定各种管制规则，采取各种手段阻隔外国企业或者削弱外国企业的竞争力将是适宜的选择。
在市场对外开放的条件下，政府必须关注国际市场的垄断问题，对国际市场的垄断进行干预既是政府的权利，也是政府的义务，一则本国市场对外开放，本国市场成为了国际市场的一部分，外国市场也成为了本国市场的组成部分，政府有充分的理由对国际市场的垄断进行干预；二则因为国际市场的垄断对本国经济利益有着重要的影响，别国企业的垄断会损害本国企业的竞争力；三则因为政府是否对国际市场的垄断进行干预对本国企业竞争力有着重要的影响，甚至是关键性的影响，作为国民利益的代表的政府因此应该对国际市场的垄断进行干预。反国际市场的垄断是市场对外开放条件下政府应该履行的重要经济职能。当然，由于国际市场的垄断涉及的领域很多，政府没有必要关注所有领域的垄断，政府反垄断的重点应当是那些对本国企业和本国经济影响很大和比较大的领域的垄断。国际市场上的反垄断显然要比国内市场的反垄断复杂得多，在反垄断对象、反垄断手段等等多个方面都要面临着多种因素的约束，特别是要受到垄断者所在国家的政府的干预。虽然如此，在市场对外开放的条件下，政府所要考虑的并不是要不要对国际市场的垄断进行干预的问题，而是如何有效地进行干预的问题。
三、市场对外开放条件下政府反垄断政策的选择
(一)反对垄断、促进竞争应该作为政府反垄断政策的基本原则
政府应该利用其力量不断促进经济效率的提高，从而不断增进社会福利，而垄断有损于经济效率的提高和社会福利的增进，因此无论是在封闭的市场经济中，还是在市场开放的条件下，政府都应该坚定地推行反垄断政策，应该坚定地推行促进竞争的政策。
这包括三重含义：(1)政府始终要具有反对垄断和促进竞争的政策取向。不管是国内的制定和实施，还是参与国际法律的制定和实施，或者进行双边以及多边经济交易规则的制定以及规则的实施，都应该抱有坚定的反对垄断和促进竞争的理念，将这种理念贯穿于各种法律的制定和实施中。(2)在国内也要奉行反对垄断和促进竞争的政策取向。只是随着本国市场的开放和市场国际化的，反垄断的对象以及手段等，促进竞争需要采取的政策出现了变化而已。在本国市场对外开放不断发展和市场国际化不断发展的条件下，不仅需要反对国内企业的垄断，而且必须反对国外企业的垄断，甚至于反对国外企业的垄断变得更为重要，有效遏制国外企业的垄断成为了维护竞争和促进市场竞争的必要条件。(3)在国际市场上坚定地奉行反对垄断和促进竞争的政策。在本国市场对外开放和市场国际化的条件下，国际市场变成了本国企业市场的组成部分，国际市场上外国企业的垄断势必损害企业的权益，政府应该积极地推进国际市场的反垄断活动，在推动反垄断法律的制定和采取反垄断的行动中应该扮演积极的角色，要通过政府的行为遏制国际市场外国企业的垄断，不断促进国际市场竞争性程度的提高。
(二)国民利益的最大化是政府反垄断的目标取向
之所以要以国民利益为最高原则，是因为：(1)经济全球化并没有改变世界由民族国家组成的格局；(2)世界各国政府都是以本国国民利益的最大化作为政府行事的最高原则；(3)虽然存在世界性的公共福利，但那只是经济发展外部性的结果，经济全球化并没有改变福利的国民属性；(4)经济全球化还是极不全面的全球化，特别是其中最主要的生产要素——劳动力并不能够在全球范围内自由流动；(5)各国在国际上都是理性的经济人行为，虽然国家的自私自利并非能够增进国际公共利益，但如果不采取自利行为，本国利益就会受损；(6)国民利益与国际公共利益可能相一致，也可能相矛盾，无论是相一致，还是相矛盾，以国民利益作为最高原则都会最大程度地减轻对国民利益的损害，最大限度地增进国民利益；(7)基于现实的国际经济和格局，经济发达国家势必在国际公共利益的分配中享受最大的份额，而经济发达国家也具有最大的承担国际公共责任的能力，因此发展中国家不应该以国际公共利益为优先目标；(8)维护国民利益是政府存在的法理基础。因此，政府在反垄断中，始终应该奉行国民利益至上的原则。
国民利益至上并不意味着要与国际规则冲突、与别的国家对着干，那样反而不能实现国民利益。
(三)放松对本国企业垄断的管制，强化对外国企业垄断的管制
随着本国市场对外开放的不断扩大和市场国际化的不断发展，以及各国政府放松对本国企业垄断管制的现象，作为一个总的指导原则，中国政府也应该放松对中国企业垄断的管制，而同时要强化对外国企业垄断的管制。
1.对本国企业垄断管制的放松。政府反垄断主要靠管制和促进竞争。在经济全球化的背景下，一方面本国市场对外开放度的不断提高，来自于外部的竞争就会越来越激烈，另一方面在市场开放的条件下，在国际市场上往往要面对更强大的竞争对手，也就是说，市场开放本身改变了本国企业的垄断地位和能力，其方向是削弱本国企业垄断实力。因此对于本国企业垄断的管制应该放松。不过，需要说明的是，由于中国不同要素和产品的市场的开放具有不平衡的特点，因此对于本国企业垄断管制的放松不应该是普遍性的，而应该是有差别的，应该根据市场对外开放度的差别决定垄断管制的放松进程，对本国企业反垄断政策的弱化(垄断管制的放松)与市场对外开放或者外部竞争的引入要形成对应的关系。市场对外开放度越高，垄断管制放松的进程应当越快，政府的反垄断政策应该越松，因为外部竞争的引入本身就是限制本国企业垄断的手段(如果外国企业拥有竞争优势，政府反垄断的主要对象就不是本国企业，而是外国企业了)，开放度越低，垄断管制的放松进程应该越慢，政府的反垄断政策应该越严格，如果市场仍然是封闭的，则对垄断的管制就不能放松。
2.强化对外国企业垄断的管制。对外国企业垄断的管制主要包括以下几个方面：(1)反对外国企业旨在垄断中国市场的各种行为。这些行为包括对中国企业的兼并、实施垄断策略等等。无论具体行为是什么，只要外国企业的行为确实造成了对中国市场的垄断或者构成了垄断中国市场的潜在威胁，政府都不应该漠然视之，而应该通过垄断管制以及其他手段予以限制。(2)反对外国市场上别国企业的垄断行为。对中国企业权益影响越大的垄断行为，政府越应该进行干预。(3)反对可能损及中国企业利益的外国企业相互间的兼并行为。在市场开放和市场国际化的条件下，外国企业相互间的兼并对市场结构会产生现实或者潜在的影响，这种影响的性质总的来看是会减弱市场竞争，提升兼并企业的竞争实力与垄断能力，从而损及中国企业的权益，特别是那些直接以市场控制为目的的企业兼并，对中国企业权益会造成更直接和更大的损害。所以政府不仅应该反对外国企业以垄断为目的的对本国企业的兼并，而且要反对以垄断为目的的外国企业相互间的兼并。(4)以非垄断管制手段反对外国企业的垄断。除了直接的垄断管制手段之外，最终能够实现对外国企业的垄断进行限制的其他一些管制手段也应该成为政府反垄断的重要手段。而且从经济发达国家的情况来看，这些非垄断管制手段的运用更多、更频繁，也更有效。从非垄断管制手段来看，有基于环境保护理由的，有基于劳工权益保护理由的，有基于公平竞争理由的，有基于技术标准或者消费者使用(权益)标准的，也有基于维护人权等方面的理由的，无论基于何种理由，核心利益只有一个，即维护本国企业的权益。这些理由往往更冠冕堂皇，因此中国政府要维护本国企业权益，反对外国企业垄断，应该不断增加非垄断管制手段的运用。(5)反对外国政府对其本国企业的非对称保护。政府往往倾向于对本国企业进行保护，如果保护是对称的，没有理由反对外国政府的保护行为。不过，外国政府往往通过各种非关税手段对本国企业采取非对称的或者过度的保护。对于这种保护，我国政府有责任、也有权予以反对，需要通过政府的力量消除或者最大限度地削弱外国政府对其本国企业的非对称保护。
(四)根据外国政府反垄断政策的动向调整本国的反垄断政策
反垄断政策的选择不能只是反映本国政府反垄断政策的抉择意志，而是必须考虑别国政府反垄断政策的取向、反垄断对象、反垄断领域、反垄断手段、反垄断的力度等等的选择。反垄断政策的选择在经济全球化条件下是一个博弈过程和相机抉择的过程，反垄断自然有其要遵循的基本原则，不过具体实行何种政策，则：必须考虑外国政府反垄断政策的动向，包括反垄断政策原则的取向、反垄断对象、反垄断领域、反垄断手段、反垄断力度等等的调整都是我们所应该关注的。应该根据外国政府反垄断政策的动向的变化及时调整本国的反垄断政策。这是实现国民福利最大化的前提条件。
