我国利用外资政策探析
关键词：利用外资；直接投资
(一)对改革开放以来我国利用外资政策的考察
对于改革开放以后我国利用外资政策，可主要分为两个时期来考察。
其一，改革开放初期至中美入世协议的达成。这期间我国吸收外资主要发挥了资源(劳动力、原材料)优势和政策优势，并以政策优势为先导，同时伴随着国家根据发展形势对投资方式、产业结构、地区分布等相关外资政策的几次大调整，即从主要鼓励合资合作形式到提倡独资形式、从重视劳动密集型投资到提倡技术密集型投资、从以沿海开放城市的投资为重点到向内陆地区的延伸，政策优势呈现出了不断强化的趋向。从“无条件地欢迎”到“倾斜性”乃至“有选择性”，整套政策逐渐走向合理、成熟，并且配合产业发展战略，体现出了鲜明的出口导向和技术导向，外资也随之向能够服务我国总体经济规划、提高产业结构、增强产品出口的领域加速流动。
值得指出的是，这一时期，技术导向的政策效果不如出口导向明显!一方面，我国以优惠政策鼓励外商投资建立先进技术，可同时又出台企业级外汇平衡规定，实际上限制了外资在境内销售产品，使大部分拥有先进技术的厂商投资缓慢。因为相对而言，产品技术越高，其对廉价的、素质较低的劳动力和资源的依赖性就越小，需要利用国内的销售市场来弥补引资方此类要素优势的“缺位”问题。但当时出于保护国内企业的考虑，限制产品内销，这种政策的“过位”使外资的平均技术含量提高缓慢。另一方面，处于产业政策调整时期的港澳台地区将大批技术水平较低、并以外销为主的劳动密集型产业投入大陆，这样既享受了优惠政策，又利用了廉价劳动力；，而许多地方利用外资指导思想的前瞻性不够，出于眼前利益的考虑，认为不会影响引进技术性外资，本该有的政策规范处于“缺位”状态，使得此种投资发展很快，并产生示范效应，形成区域聚集，挤压了其他投资。
其二，从中美入世协议达成至今。中美入世协议达成后，我国调整了利用外资的指导思想、工作重点，同时对利用外资的、领域、方式、税收等政策措施进行了较大幅度的变动，以逐渐同国际投资规则接轨。以跨国公司为主的外商也相应调整了在华投资战略，将自身的组织优势要素(技术、资金、管理、渠道等)与优化了的环境要素(外资政策)充分互补，使投资出现了一些新的趋势和特点，如投资结构进一步优化、更加注重本地化经营及投资的方式更加多样化等。这些都直接或间接地加快了我国的产业重组，促进了技术在我国的传播和产业结构的升级，提高了人力资源水平，降低了市场交易成本。
在对外资吸引力增强的背后，也存在一些问题：
首先，外商在中西部地区投资的绝对值上有所增长，但比重仍不高，西部甚至一度有所下降，80%以上的投资仍在东部形成集聚效应(见表1)。同时，产业分布贫富不均依然存在。2002年农业的实际利用外资金额虽同比增长14.35%，但占同期外商直接投资的比重不足2%，大笔外资仍径直流入了加工制造业(见表2)。
表1 1999—2001年分地区FDI比重 (亿美元，%)
年份 | 西部地区 | 中部地区 | 东部地区 | |||
金额 (亿美元) | 占全 国比 | 金额 (亿美元) | 占全 国比 | 金额 (亿美元) | 占全 国比 | |
1999 | 18.37 | 4.60% | 36.83 | 9.22% | 344.15 | 86.18% |
2000 | 27.34 | 6.72% | 35.94 | 8.83% | 343.86 | 84.46% |
2001 | 19.22 | 4.15% | 41.01 | 8.84% | 403.44 | 87.01% |
资料来源：根据中国统计年鉴1999—2002年整理。
表2 1999—2002年各产业吸收FDI同比增长趋势(亿美元，%)
年份 | 第一产业 | 第二产业 | 第三产业 | |||
金额 (亿美元) | 所占 份额 | 金额 (亿美元) | 所占 份额 | 金额 (亿美元) | 所占 份额 | |
1999 | 7.10 | 1.76% | 268.63 | 66.63% | 127.45 | 31.6l% |
2000 | 6.76 | 1.66% | 286.70 | 70.42% | 113.69 | 27.92% |
2001 | 8.99 | 1.92% | 339.91 | 72.51% | 119.88 | 25.57% |
2002 | 10.28 | 1.95% | 387.51 | 73.47% | 129.64 | 24.58% |
资料来源：根据中国统计年鉴1999-2002年及商务部相关资料计算整理。
其次，一些地方在引资工作中还存在“盲目”倾向，比如不顾本地经济发展实际，仍将单纯引进外资的数量指标作为第一要务，忽视了引资后以外资带动当地中小企业的配套发展，没有借机形成自己的产业体系，以至于一些地方发生了外资产业大规模转移对当地经济产生较大打击的情况。这种状况在中西部地区表现得较为突出，中西部地区投资环境的改善不能仅仅依靠国家政策的扶持，当地政府也应积极挖掘本地区的优势资源和优势产业，给予更多的吸引外资的优惠政策，以期引资后带动当地的中小企业发展以形成自身的产业链体系，形成区域优势产业，使其投资环境得到真正改善。
(二)国际背景下家的第三代引资政策
随着世界自由化和全球化的不断发展以及全球经济一体化步伐的加快，跨国公司的投资战略逐渐由以前那种单纯以利用发展中国家的低成本优势为目的的投资目标，转而把着眼点放在它本身的核心能力上面。所以，我国作为发展中国家，在引进外资政策上必须进行相应的调整，才能适应国际经济环境变化的要求。
具体来说，20世纪90年代以来跨国公司的投资动机出现的一些新特点表现在以下几个方面：(1)跨国公司在全球经营战略的指导下，通过跨国投资在全球范围内形成跨国公司的竞争优势。这种竞争优势主要包括资源与技术互补优势、垄断地位优势以及全球配置生产要素等优势；(2)廉价的人力和资源对跨国公司的吸引力下降，跨国公司对投资项目的选择越来越注重东道国的技术水平、国民整体素质以及国内市场容量；(3)受资国的宏观经济状况对跨国投资的决定作用日益增强，从全球来看，富有效率且稳定的宏观经济环境是吸引外资的前提条件，同时，完善的基础设施和优惠政策也是影响跨国公司投资的重要因素；(4)跨国公司为了创造出更多的资产，增强其竞争力，更倾向于选择产业集群发展较好的地区进行投资。
发展中国家为了积极有效地引进外资，促进本国经济的发展，就必须随跨国公司投资目标的调整而对本国的引资政策进行相应的调整。一般来说，发展中国家在引进跨国公司直接投资的招商政策方面主：要经历了3个演变阶段：第一代引资政策主要是优惠政策，包括各种财政的、的优惠措施，比如税收的减免等。这一吸引外国直接投资的政策，作为一个量的政策，很容易被各国竞相仿效；第二代的引资政策就是各国在吸引外国直接投资中间，有针对性地根据本国的要素条件所形成的产业化政策，以及根据政策所确定的产业化目标，选择外国跨国公司伙伴，然后通过一系列的公关、联络等互动过程吸引这些公司或某一家跨国公司到本国投资。因此，对一个国家和地区来说，在采取政策优惠以后，还要提供一个非常优良的基础设施和便利的商业环境；第三代引资政策就是东道国政府通过一套有效的政策促进能够与跨国公司建立长期供货关系的关联的形成，然后进一步使这些企业集聚起来形成一种集聚效应。
第三代引资政策是最近几年出现的，它是发展中国家因应跨国公司投资目标调整的背景而相应采取的引资对策。由于跨国公司的战略调整中一个重要的趋势就是把着眼点放在它本身的核心能力上面，而把很多中间产品和零部件外包出去。在这个过程中，如果哪个地区的企业能够迅速成长为跨国公司外包的合作伙伴，那么这个地区就成为吸引跨国公司，甚至某个行业跨国公司的热点地区。这也正是第三代引资政策的重要调整变化之处。
(三)新形势下我国引资战略的调整
在跨国公司投资战略调整的全球背景下，我国各地区，尤其是中西部地区，应尽快改变过去主要以优惠政策吸引外资进入的低级方式，认清当前形势，以制定出符合本地区发展的引资战略。
1.各地区在吸引外资并进行相关引资政策调整时，应该首先对本地区的比较优势有一个较准确的定位。例如西部地区的比较优势主要在于其自然资源优势，所以西部省区在制定引资政策时，就应该围绕本地区的优势资源来吸引相关产业链上下游的跨国投资。国际上地方产业群的建设经验已经对我们有了重要的启示：产业群在一切部门都可以发展，关键是发展具有竞争优势的特色产业。
2.促进地方产业群的培育。在对本地区的比较优势有了准确定位以后，要使产业相关配套能力增强进而形成产业集聚。有研究指出，全球经济中，一国欲获得竞争优势，不能只靠本国的全球性大企业，更重要的是那些扎根于国土上的中小企业集群。通过吸引有实力的大型跨国企业扎根本地，形成本地一批具有外在规模经济效应的产业链集群，能达到有效地推动本地经济发展的作用。天津经济开发区和苏州园在这方面表现得就极为充分。据统计，目前全国手机市场份额的40%是在天津生产的。这是因为天津市政府做了大量的建立国内配套企业的努力，因而吸引了一大批生产手机的跨国公司；目前个人电脑的所有配件都可以在苏州生产，这很大程度上得益于苏州采取产业链招商政策。
3.加强并完善本国企业与跨国公司在价值链上的前后向联系。本国企业与跨国公司之间的前向联系主要指的就是本国企业与跨国公司之间的科技研发联系。很多跨国公司在中关村办研究所、研究院、研究中心，这也是很多跨国公司在中国投资的一个重要因素。本国企业与跨国公司后向联系的差距主要表现在三个方面：(1)信息差距。进入的外资企业与本国企业对彼此的供求状况缺乏了解。在沟通信息的牵线搭桥方面，政府可能直接或间接地发挥作用。(2)能力差距。这主要表现为本国配套企业的技术难以达到跨国公司所要求的标准。为了弥合这一差距，国外的某些做法可供借鉴。例如，政府鼓励外资企业提供图纸、培训和其他技术支援，以帮助本国企业提高配套供应能力，政府对这些活动给予各种方便和优惠待遇，包括在外资企业产品出口时，对其中的国产投入部分也给予退税，而我国至今未能做到这一点，阻碍了后向联系的扩大。政府对配套企业也有鼓励措施，如对企业所需的试制费、设备添置费等提供信贷优惠。(3)体制差距。在规范市场秩序、维护企业信用、产品质量认证、保障知识产权等方面，我国在入世后还须通过深化体制改革，进一步与国际接轨，以有利于加强和完善同跨国公司的后向联系从而在全球化的生产链中取得更为主动和有利的位置。
由于外商直接投资带有很强的实践性与动态性，因而相应的外资政策有必要不断完善，在发展过程中应及时解决政策的“缺位”与“过位”问题。这会在很大程度上决定能否确保吸引外资的相当规模，还将直接决定目前引资工作中问题比较突出的区域比例和产业比例失凋能否得到调整。特别是对于地方政府，引资政策的制定更要具有针对性和可操作性，在微观层面上构建解决投资区域比例失调、产业比例失调等问题的基础，引导外资流动；同时要注意发挥本地区的资源优势，对优势产业给予更多的优惠政策，加强吸引外资的力度，以带动本地区产业链体系的壮大。在新时期如果我国政府能因应国际经济环境的变化，及时积极有效地根据第三代引资政策对我国的引资政策作出相应调整，相信中国不久将成为亚太地区一个最大的、最有吸引力的、为全球产业配套的基地，并且中国利用外资的总体质量将再上一个台阶。
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[1]卿定文.我国利用外资政策的演变与思考[J].财经理论与实践，2003，(7).
[2]李晓红.今后五年我国利用外商直接投资的政策选择预测[J].财经，2004，(1).
