三北地区发展沙产业应把生态恢复作为首要目标
内容摘要：作为兼顾生态建设和的重要手段，三北地区的沙产业发展迅速。但由于对产业的特殊性认识不够，产业发展缺少规划、缺少资金和缺少扶持，许多地区的沙产业蜕变成新一轮的开荒，给大范围的生态带来了隐患。建议各级地方政府按照《防沙治沙法》，将生态恢复作为产业发展的首位目标，做好规划和总量控制，因地制宜进行政策扶持，使产业发展与国家生态建设工程形成互促机制。
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关键词：沙产业 生态恢复 三北地区
从对1994年和1999年两次全国荒漠化（按照《联合国防治荒漠化公约》，在降水量和蒸发散失比在0.05～0.65之间的气候带，由于人为或因素造成的土地退化称作荒漠化。荒漠化根据成因可分为4个类型：风蚀荒漠化（沙漠化）、水蚀荒漠化、冻融荒漠化、土壤盐渍化。三北地区的荒漠化以沙漠化为主。）土地普查结果的比较来看，三北地区（华北、东北、西北）是我国荒漠化最严重的区域：不仅荒漠化土地面积占全国的90%以上，还在以约9000平方公里/年的速度扩展，其中约40%是风蚀造成的沙化。荒漠化每年造成的直接经济损失超过500亿元，相当于西北5省区3年的财政收入，内蒙古等地的荒漠化还对京津地区的环境构成了严重的威胁。?
尽管我国防治荒漠化的国家级生态建设工程，如三北防护林建设工程、退耕还林工程和京津风沙源治理工程等取得了一定成效，但相对广袤的三北地区的生态形势来说，国家投入仍远远不够满足生态恢复的需要，主要只能通过环境效益和经济效益具有互补性的生态建设进行环境治理。沙产业就是在这样的背景下应运而生的。沙产业的概念是著名家钱学森提出的，即在沙地或退化草原等荒漠化土地上建立的以多用光、少用水、新技术、高效益为特点，包括种植养殖、加工、销售等环节，兼具生态恢复功能的产业体系。在三北地区发展沙产业可以较低的政府投入增大生态建设的力度。但由于种种原因，这种双赢的初衷在很多地方没有实现，沙产业的无序发展给三北部分地区的生态带来了很大的隐患。尽管2002年颁布了《防沙治沙法》，但各地在发展中的问题仍然层出不穷，亟待规范。本文将对这些问题进行分析，并据此提出若干政策建议。?
一、三北地区沙产业的发展情况和问题
对沙地的产业化开发在我国不是新鲜事，早在上世纪80年代中期在甘肃民勤地区发展起来的瓜子产业就可归于此类。瓜子产业曾经是民勤地区的支柱产业。在民勤独特的水热土条件下，瓜子具有较高的品质。台商定点收购加工出口，使以家庭为单位改造沙地发展起来的瓜田面积迅速扩大，瓜子产销体系发展得也相当完备。?
目前，沙产业的主流开发方式是核心直接或者用公司加农户的方式委托农户进行沙地改造，在形式多样的集约化种养业基础上发展加。用这种方式运作较为成功的企业在沙地广农人稀的内蒙古数量较多。在2003年首届沙产业博览会的100余家参展单位中，内蒙古企业多达24家。例如内蒙古伊泰集团，从1998年起投资近6000万元，通过工程措施改造沙地，改善灌溉条件，建设了４万亩人工种植甘草基地，投资1.13亿元建设了甘草资源综合加工厂，投资1.24亿元与中国中医研究院和沈阳药科大学合作研制抗肿瘤新药异甘草素等。但像这样能“一掷千金”搭建完整产业链进行“内涵扩大式再生产”的企业并不多，大多数企业是在圈地后从事蔬菜、药材、速生树等种植加工及种草加奶牛养殖等产业链较短、技术含量较低的经营活动。
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无论哪种方式的沙产业，都要进行大规模的土地平整（多数都要推掉原有沙生植被）和引水或抽水，涉及大面积的水土条件的变化，单位面积开发强度显著高于原住民的农牧生产。在生态条件恶劣、水资源短缺的三北地区荒漠化土地上，这种集约化的生产方式如果没有统筹规划、没有将生态恢复作为产业首位目标，难免对大范围的生态带来隐患。
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这种隐患在开发较早的甘肃民勤已经显现。民勤的沙产业是以大量抽提地下水和截留石羊河水灌溉为前提发展起来的，当地农民甚至不惜将已被荒漠植被稳定住的沙地改造为灌溉瓜田，不仅加剧了石羊河下游地区的荒漠化，也造成本地的地下水位由20世纪80年代的8米左右下降到目前的30米，地下水矿化度大幅提高，农田以外大范围的沙生植被因此消亡。内蒙古的沙产业尽管兴起才几年时间，在一些地方也已暴露出类似问题。例如某企业在内蒙古乌海市抽提地下水种植了1万亩速生沙打旺，2年时间就造成周边地区地下水位下降了10米以上，在企业“圈地”边缘的天然沙生植被几乎全部枯死。还有一些企业在沙地“开荒”后种植小麦、玉米、杨树等耗水量较大的植物，位于科尔沁沙地腹地的通辽市某企业甚至种植了1000多公顷水稻，造成沙地地下水资源的大量耗散。?
目前，“三北”地区的荒漠化面积仍然以治理1亩、荒漠化1.32亩的速度在扩张，内蒙古东部的呼伦贝尔盟、锡林郭勒盟、通辽市等地的退化草原以140多万亩/年的速度沙化。尽管这其中还有其它自然和人为因素，但不当发展的沙产业也“功不可没”。
目前，这一问题并未引起各级地方政府足够的重视，沙产业作为三北生态脆弱地区新的经济增长点的发展势头越来越大，有的地方甚至出现“一哄而上”的现象。例如，据内蒙古自治区发展计划委员会的领导讲话，“‘十五’期间，内蒙古大兴沙产业，仅大型项目工程就达10个，预计全部建成后将新增收入超过30亿元，利税超过10亿元”。如果不对产业发展进行总量控制和规范，这样的发展计划显然会带来很大的生态风险。?
二、对问题成因的分析
出现前述问题，根本原因是对产业的特殊性认识不够。沙产业既有经济属性也有公益性，必须看到，〖HTH〗在三北地区发展沙产业，要实现兼顾生态恢复和产业发展的初衷，有多个约束条件：
首先是自然条件的约束。
沙产业是在水资源短缺且易流失的劣质土地上进行集约化生产。即便是“伊泰集团方式”（符合多用光、少用水、新技术、高效益要求）的沙产业，也是以环境脆弱地区的集约化种植业为基础的。如果缺少规划、规范和监管，使沙产业的集约化程度和发展规模超过当地自然条件（主要是水资源）的支持能力，沙产业的发展就不仅无助于当地的生态恢复，还会破坏更大范围的生态。?
其次是技术条件的约束。
沙产业的核心是多用光、少用水、高效益的新技术，但这些新技术都是有适用条件的。例如节水灌溉对栽培品种就有较高要求，在水资源短缺的地方搞棉花、粮食等大田作物的节水农业，很难有经济可行性。水资源短缺而节水灌溉技术发达的国家也只有在搞蔬菜、水果、花卉等效益较高的作物种植时才普遍应用节水灌溉技术。例如以节水灌溉技术闻名的以色列，截至2002年，粮食自给率仍然只有13%。沙产业赢利的另一个重要环节是加工，尤其是沙生药材的加工，技术门槛较高。加工环节的技术水平上不去，企业赢利是困难的。
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最后是产业经济的约束。
从投入产出上分析，沙产业有着显著的特点：一是高投入，前期必不可少的大规模的土地改造和基础设施建设耗资不菲；二是缓回报，无论是种植养殖都有一个成熟期，加工厂也需要一个建设周期，新技术的应用更是存在风险；第三才是高效益，前两个环节完成后才可能谈得上高效益。要实现发展沙产业的双赢初衷，这种产业特点对企业和产业环境都有较高要求。?
由于管理上的问题，这些约束并未通过管理政策和发展规划、计划等得以体现，许多企业进入这个行业只是看中了沙地的优势：一是沙地的地价很低（一般≯100元/亩）；二是只要解决了灌溉问题，沙地的光热条件和环境本底远胜于普通农田，具有昼夜温差大，日照时间长、生长季积温高、无污染等特点，适合于某些农作物及药材等生长；三是沙地的人为干扰和灾害等相对较少；四是相对别的竞争已经比较充分的行业来说，这个行业属于新兴行业，业内竞争较小，还可能获得国家特殊用地政策和国家的生态建设补贴。但这些优势并不能使从事沙产业的企业的兴奋点自发转移到以新技术、高效益为特点的产业结构高级化上，因为这样做将会显著加大前期投入和延长投资回报期。例如内蒙古伊泰集团从1998年开始投资，预计2004年才能取得明显收益。因此投资于高效益、新技术的产品开发的企业为数不多，大多数企业的主营收入仍然来自传统农牧业和简单加工，产业的“核心竞争力”还是相对其光照、积温和环境本底条件而言土地成本低甚至环境要求低。而如果企业的经营重点不是放在以因地制宜、规模适度并采用节水技术的特种种养业为基础搞加工业，经营沙产业的企业事实上仍然是在从事一种开荒或者绿洲农业，所谓对沙地的改造是一种零和博弈，即沙地上的耕地面积增加要以原有沙生植被或绿洲面积的缩小为代价。?
具体来说，各级地方政府在管理上存在的问题可以为以下“三个不到位”，正是这些不到位制约了企业的规范开发和产业结构高级化：
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一是规划工作不到位。尽管《防沙治沙法》中已对沙地按规划开发有明文规定：“防沙治沙实行统一规划。在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区。必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地；在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价”。但是许多财政较困难的地方政府既没有做过土地利用规划也没有要求对引进项目进行环境影响评价，只是将其视为新的财源任其。而《防沙治沙法》也未明确规划、管理、监督的政府部门，这也给违法开发的留下了可乘之机。?
二是国家生态建设资金不到位。为防治荒漠化，国家在三北地区每年的投入近百亿元。这些资金多数是由地方政府来运作，并没有通过生态建设项目招标的方式使用资金，使一些开发方式较为规范、公益性较为明显的企业的经营活动与国家生态建设事业脱节，国家的生态建设资金投入未能与沙产业的发展有机结合。由于沙产业的初期投资巨大而投资回报期较长，资金匮乏成为许多进入沙产业的企业发展中的首位问题，客观上构成了阻碍其产业结构高级化的最大障碍。?
三是各方面的扶持不到位。地方政府对沙产业的公益性认识不够，在土地、税收、贷款上都没有给予应有的扶持。例如许多地方政府在出让土地使用权时，过多考虑企业对土地使用权的一次性付出，进一步加重了企业前期负担。有些企业在条件合适的地方进行的麻黄草等沙生药材种植，实际产生的生态效益不亚于退耕还草，却没有得到诸如土地租金减免、贴息贷款、退耕还林还草粮食补贴等生态建设优惠政策扶持。各地发放的由中央和省财政两级贴息的专项政策性治沙贴息贷款期限太短，仅为3～5年，多数种养业还未取得收益时就得还贷，许多地方只好以新贷还旧贷或者干脆不贷，使贷款不能发挥应有作用。?
后两个“不到位”对企业的影响是显著的。如果扶持不够，沙产业较高的前期投入和漫长的投资回报期即便大公司也难以承受。这可以财务状况比较透明的上市公司银广夏为例说明。银广夏公司自1996年起投资2.9亿元在沙地上建成2万亩麻黄草种植加工基地和3.2万亩葡萄种植和葡萄酒酿造基地。这些投入中银行贷款高达近2亿元，每年支付利息就达上千万元之多。而从沙地改造以来的6年，银广夏公司基本未在这两个项目上获利，公司背负着巨大的财务压力。?
而得到扶持的企业则不同。如内蒙古三九集团充分利用了国家的退耕还林补贴政策，介入锡林郭勒盟退耕还林还草工程，在规划确定的治理土地上建设了8000亩板兰根种植基地。公司与当地农民签下收购协议，公司在每亩沙地上投入48元（主要来自地方政府特批的低息长期贷款），政府利用退耕还林资金补贴10元，农民掏22元。农民无资金投入的，可投工投劳代替。公司仅负责监督管理和技术指导，产品由集团已有工厂加工，具体工作由当地农民完成。企业投入的第三年已有明显效益，开始筹资在当地建设药厂，主动完成了产业结构高级化。?
三、几点政策建议
就国家而言，生态恢复才是发展沙产业的首要目的，而企业进入的动因则是对这个行业未来回报率的较高预期。考虑到三北地区生态恶化带来的重大损失，各地政府应全面考虑水资源在生态、生活、生产之间的分配比例，将生态恢复作为发展沙产业的首位目标，只对有利于区域生态环境改善的企业准入和扶持，并切实改善其发展条件。为此提出以下政策建议：?
（一）规划先行，加强管理，做好总量控制和动态监测
鉴于实现沙产业的良性发展存在多个约束条件，建议地方政府通过普查依法制定产业发展规划，从政策和政府发展计划的高度去认识生态、生产、生活用水的分配比例，明确在哪些地区可以进行何种方式、何种程度的产业开发，做到分区规划、分业发展。?
治沙必先治水，沙产业管理的核心是根据地表和地下水资源情况对产业集约化程度和发展规模的管理。因此，建议地方政府在制定产业发展计划时不要贪大求快，尤其要防止动员式的招商引资，而应根据沙产业开发项目的环境影响评价设置准入门槛，根据当地水资源状况进行发展规模的总量控制。地方政府应该加强环保部门或林业部门在监管沙产业上的职能，赋予其对已进入沙区开发的企业检查和治理整顿的职责；应成立专门的荒漠化监测中心对当地的水资源状况进行动态监测并据此来管理沙产业。?
（二）统筹各种发展资源，使政府作用与市场机制有机结合，促进沙产业的发展
国家应将用于退牧还草、退耕还林（目前内蒙古等地每年新沙化的土地中有超过30%是开垦草原后因撂荒而沙化的耕地，对这类沙地的治理应该享受国家的退耕还林政策。）、防沙治沙等生态建设工程划拨到地方的建设资金以及粮食补贴等按项目招标制运作，合同制管理，使一部分经营沙产业的企业能参与到其中，既使国家的生态建设投入能够以市场化的高效使用，也解决这类企业自有资金不足或融资代价高的问题，使产业发展和国家生态建设形成互促机制。?
在地方防沙治沙规划确定可以开发的地域，应延长土地使用年限，允许企业以在使用年限内每年支付租金的形式分期支付地租，以减轻企业初始投资的资金压力。?
改进现行治沙专项贷款的贴息办法，实行定向、定期、定率贴息，根据环境影响评价得出的沙产业项目公益性的不同采用不同的还贷期限，以引导和支持企业的规范发展。如投资周期较长的药材种植加，还贷期限以延长至7～10年为宜。?
税收上应给予更多优惠。由于沙产业从项目初始投资到获得显著经济回报之间所需时间较长，应进一步延长农业税、农林特产税的减免年限，降低税率。?
［1］《全国生态环境建设规划》，1998年11月，国家计划委员会。?
［2］樊胜岳，高新才：“荒漠化治理的模式与制度创新”，《中国社会》，2000，6，32～37。?
［3］杨维西：“人类活动与荒漠化”，《大》，2000,4：34～38。?
［4］“沙产业将创造上千亿产值”,新华社2003年1月24日，http://www.china.com.cn/chinese/Ec-c267327.htm，中国网。
［5］丁铭,王欲鸣：“内蒙古：荒漠化‘逼’出沙产业”，《了望》，2002,12,27～29。
［6］“内蒙古沙产业发展管窥”，2003年9月26日http://www.nmgnews.com.cn/news/article/20030926/20030926005669_1.html,内蒙古新闻网。
［7］那顺孟和，李仲开：“沙产业可成为内蒙古‘十五’期间新的经济增长点”，《北方经济》，2002,2。?
［8］王海坤，许小飞：“ 沙产业：西部中国漫长的忧郁”，《中国经济时报》，2002年9月27日。?
［9］程序：“对我国农业科技创新和成果转化的几点看法”，《科技导报》，1999,4,14～16。?
