从公用事业绩效看转变政府职能的紧迫性

内容摘要：市场常态下垄断的公用事业能获得超过竞争性行业的利润水平；而经济普查结果表明，我国的情形却正好相反。导致这个“奇特”现象的原因是复杂的，其中政府职能界定不合理造成的成本监管不到位、错误政绩观驱动的基础设施过快增长以及行业准入限制等，是重要的方面。这从一个侧面反映了转变政府职能的紧迫性。

关键词：公用事业，监管，政府职能

一、一个迥异于市场经济常态的现象：我国公用事业（包括电力、热力的生产和供应业、燃气生产和供应业以及水的生产和供应业。）绩效比竞争性制造业差?

水、电、气、热等公用事业总体上属于自然垄断行业。从理论上讲，如果这些行业不受到监管，那么，其均衡的产品（服务）供给量会小于社会最优水平，均衡价格高于平均成本，并获得超额经济利润。在成熟市场经济国家，公用事业或者由地方政府直接开办，或者由政府对私营公用事业实施严格监管，特别是价格监管。无论是政府开办公用事业还是政府对私营公用事业实施监管，价格监管都是建立在严格的成本审计基础之上，并允许垄断经营的获得合理但不是超额的利润。?

但我国却存在一个与市场经济常态迥异的现象：2004年经济普查资料和1995年普查资料相对比，无论从2004年当年绩效水平看，还是从比1995年绩效水平提高幅度看，公用事业都比其他行业差。（两次普查的口径以及遵循的国民经济分类标准并非完全可比。本文在可得的数据范围内对1995年的数据进行了详细调整。）公用事业已经成为不少地方财政的一个负担。

从2004年当年绩效水平看（见表1），2004年全国公用事业法人企业主营业务收入利润率为5.79%，并不比制造业5.04%的主营业务收入利润率高多少。同年公用事业法人企业资产利润率为2.27%，更是显著低于制造业的水平。（笔者在某基层政府工作时注意到，每到年底政府的主管副秘书长都要为供热企业协调税收挂账和贷款购煤的事情。而且挂账已经积累了不小的数额了。这意味着这些行业的绩效实际上比账面利润数据反映的状况还要差。）（市场经济常态下垄断行业不仅利润为正，而且经济利润也为正。和会计利润相比，经济利润扣除了所有要素机会成本。实践当中两者的主要差别是：经济利润扣除了权益资本的机会成本。按照2004年我国法定长期贷款（六年期以上）利率的年利率水平作为资本价格，匡算权益资本的机会成本，据此估算各行业的经济利润。结果仍然是公用事业的水平低于竞争性的制造业。）?

表1  2004年公用事业企业法人的利润率

资料来源：各省发布的“第一次全国经济普查主要数据公报”数据整理得来。得不到辽宁和西藏的数据。

从收集到的29个省（市、区）公用事业情况看，15个省区的主营业务收入利润率低于制造业的水平；27个省（市、区）的总资产利润率低于制造业的水平。其中，燃气生产供应业和水生产供应业的状况更差：11个省（市、区）的燃气生产供应业和18个省（市、区）的水生产供应业利润率为负。?

从比1995年绩效水平提高幅度看（见表2），1995年“全部乡及乡以上及年产品销售收入在100万以上的村办、私营、合作经营、个体工业企业”（简记为口径A）、“全部乡及乡以上独立核算工业企业”（简记为口径B）中公用事业企业销售收入利润率分别为6.30%和6.29%；该口径B的资产利润率为2.42%。2004年公用事业企业收入利润率和资产利润率则分别为5.79%和2.27%。均低于1995年水平。而同期制造业和采掘业利润率水平则有较大幅度提升。?

表2  1995和2004年工业行业运行效益的比较（%）

资料来源：根据国家统计局发布的“第一次全国经济普查主要数据公报（2）”和《中华人民共和国1995年第三次全国工业普查资料汇编-综合、行业卷》有关数据整理得到。

二、问题背后的重要原因之一：政府职能界定不合理?

导致上述“奇特”现象的原因是非常复杂的。我国处在经济体制转轨和工业化、城市化过程中。这个过程中，公用事业不仅受自然垄断行业一般特性支配，还受多方面的政府职能和政策的影响。政府职能界定不合理，既有越位，也有缺位，必然对包括公用事业在内的各行各业产生影响，下面详细分析。?

面对上述“奇特”现象，最容易想到的原因是这些行业的投入产出价格变化压低利润空间。如果实际情况真是如此，就意味着政府过度压低了公用事业价格，存在过度监管；政策启示就应该是放松价格管制。但下面的分析表明，实际情况并非如此，需要分门别类认真分析。?

1995年电煤价格管制和煤电供需衔接体制还比较有效，但后来情况发生了很大变化，尤其是最近几年煤炭价格逐渐放开，而电力价格仍然受到比较严格的控制。如果以1995年各种价格指数等于100，那么，2004年电力工业（水、火、核电占总发电量比重基本稳定，火电发电量占全部发电量的比重稳定在80%。）的出厂价格指数为149.67，而煤炭工业的出厂价格指数为162.54。（《统计年鉴2005》的数据整理。）所以，煤价上升压低了发电环节利润空间。（水电比重下降也是发电环节成本上升的一个重要原因。1995年水电发电量占全部发电量的18.9%，2003年降低为14.8%。）但对电网企业而言，原则上讲其利润率应该是有保障的，因为现行的过网电价测算办法是成本加成法。?

而对燃气及水等行业，终端价格并不是绩效低下的原因。从表3可见，如果把1995年各种价格水平记为100，那么，2004年居民消费品中的水、电、燃料类，零售商品中的燃料类，原材料燃料动力中的燃料动力类价格指数，都远远高于其他种类的价格指数。?

表3  2004年有关价格指数

资料来源：根据《中国统计年鉴2005》有关资料得来。

1995年我国全社会城市供水量481.56亿吨；2004年为490.27亿吨，增长了1.81%。（数据来源于《新五十五年统计资料汇编》第37页。）1995年口径A内的水生产供应业销售收入178.63亿元；2004年全部水生产供应业法人主营业务收入561.7亿元，增长了2.14倍。2002年调整国民行业分类标准后把污水处理等行业调入到水生产供应业，这固然使2004年主营业务收入数据中包含了污水处理企业的收入，进而使两年数据不完全可比，但仍然可以进行如下推算：假定污水处理和清洁水供应的价格相等（事实上前者远小于后者），那么把2004年主营业务收入的一半归为污水处理的收入，也就意味着2004年单纯供水（不包括污水处理）业务收入比1995年增长了57.22%。在供水量增长1.81%的情况下，销售收入增长57.2%，意味着价格提高了54.42%。换言之，如果假定1995年水生产供应的价格为100，那么，2004年则为154.42。?

综合表3直接得到的价格指数，和上述对水价指数的推算可见，公用事业价格相对于制造业是上升的趋势。当然，1995-2004年期间公用事业相对于制造业的价格上升趋势，并不能代表现在时点上公用事业价格水平本身相对较高。但是，如果说1995年公用事业相对于制造业的价格水平下能够获得较高利润，那么，1995-2004年期间相对价格上升是扩大而不是缩小了其相对于制造业的获利空间。由此可见，需要在价格因素之外对这些行业较差的经济绩效给出解释。?

成本监管失效，是重要原因之一。垄断产业监管的前提是成本监管。目前，政府监管仅仅偏重终端价格控制。由于缺乏严格的成本监管规则，这些行业的价格调整虽然有形式上的听证程序，但实际上参加听证人员很难在短期内搞清楚真实成本。因而价格监管在许多情况下反而成为这些行业亏损和软预算约束“合理化”的一个途径。?

1995年城镇公用事业就业人员平均劳动报酬为7829元/人，分别为采掘业和制造业的1.36和1.51倍；2004年城镇公用事业就业人员平均劳动报酬为21543元/人，分别为采掘业和制造业的1.28和1.51倍。（《中国劳动统计年鉴2005》第58-60页的数据。

）可见公用事业工资率始终远远高于其他行业。公用事业虽不是劳动力非常密集的行业，单用工资率差距不能完全解释其和别的工业行业成本水平差距；但公用事业中劳动力并不需要太高专业训练，所以，其高工资率表明政府对这些行业的成本监管效果不明显。考虑到公用事业职工福利水平比较高的情况，其劳动力成本与其他行业的落差比名义收入数据显示的更高。这些行业的垄断地位使得其可以雇佣多于实际需要的劳动力，也加大了成本。?

另外在电力领域，供电企业往往向自己举办的三产或者加工企业低价或者免费供电，为本系统职工免费供电；这会进一步刺激电力系统内部这些受益者浪费电力的行为。电力系统还以多种方式向关联企业转移利润（2006年的人大会议上，许多人大代表、政协委员提出了垄断行业职工享受高福利的问题。关于垄断企业的关联交易问题，最典型案例见“金元帝国调查”，《财经》，2004年9月5日封面报道。）。?

目前许多价格听证程序中也提供审计部门出具的财务审计报告，主要审查现行财务规定是否得到贯彻。但审计工作中存在的突出问题是：对上述各种形式的交叉补贴和利润转移还没有有效的审查办法；许多过时的定员、定编、材料定额等标准还作为审计依据，导致对成本审计实际上不能反映最新情况。计划经济体制时期对各行各业都有一套定员和定额标准。大量竞争性行业市场化后，国家没有修订这些竞争性行业的定员和定额标准，也没有这个必要了；但针对垄断行业的定员定额标准不仅不应该像竞争性行业那样淡化，反而应该根据市场和技术变化情况及时修订，尤其是在这些行业以国有企业为主的情况下，更是如此。否则，政府监管职能就不到位。?

地方政府在城市化过程中“积极”作为，导致基础设施过快扩张,能力闲置，也是重要原因之一。1995年全国城市日供水综合生产能力为19250.4万立方米/日，2004年为24753.0万立方米/日，增长了28.58%。1995年城市供水管道长度为138701公里，2004年为358410公里，增长了158.40%。而供水量则仅仅增长了1.81%。其中，生产用水由1995年的273.63亿吨下降为2004年的211.36亿吨，下降了22.8%；生活用水由1995年的158.15亿吨增长为2004年的233.46亿吨,增长了47.62%。1995年全年供水综合生产能力与实际供水总量之比为1.46倍，2004年上升为1.84倍。（这一段分析中的数据都根据《新中国五十五年统计资料汇编》第37页数据得来。）这些数据表明，城市供水设施和供水生产能力的增长速度，超过了用水需求的增长。?

1995年全国城市人工煤气供应量为126.7亿立方米，2004年为213.7亿立方米，增长了68.67%；同期天然气供应量由67.3亿立方米增长到169.3亿立方米，增长了151.56%；液化石油气供应量由488.7万吨增长为1126.7万吨，增长了130.55%。三种供气管道1995年的长度为4.4万公里，2004年增长为14.8万公里，增长了236.36%。（这些数据根据《中国统计年鉴2005》表11-3的整理得来。）1996年全国城市人工煤气生产能力2406.83万立方米/日，2004年为8298.7万立方米/日，增长了244.80%；1996年人工煤气生产能力是实际供气量的65.17%，2004年这个数字则上升为1.4倍。（1996年的数据来自于《中国统计年鉴1997》表10-10；2004年数据来自于《中国统计年鉴2005》表11-6。）?

这些数据表明，我国公用事业基础设施本身过度扩张，超前于实际需要。造成这种局面的一个重要原因是：在开发区热、房地产热、经营城市等因素影响下，城市基础设施必须跟进；但实际入住的企业和居民户少，导致基础设施大量闲置。（供水管道长度，指从送水泵至用户水表之间所有管道的长度。不包括新安装尚未使用的管道。供气管道长度，指从气源厂压缩机的出口或门站出口至各类用户引入管之间的全部已经通气投入使用的管道长度。不包括煤气生产厂、输配站、液化气储存站、灌瓶站、储配站、气化站、混气站、供应站等厂(站)内的管道。虽然许多终端用户内部管道建设费用可能由用户自己承担，但终端用户入住量不满，导致实际水、气需求之和小于相应公共管道主干网的供应能力，就会造成闲置。）而对闲置设施必须支付维护成本，客观上必然降低这些行业的利润水平。?

如果基础设施超前投资主要依靠债务融资，那么还会提高资产负债率，加大财务成本。其他条件一定的情况下，必然降低利润率。事实上，正如表4表明的那样，1995-2004年期间公用事业资产负债率的确上升了。?

政府在公用事业领域对民营资本的准入限制，也是重要原因之一。公用事业企业基本上是地方国有，民营资本进入这些行业受到多种限制，导致了两种后果。?

第一，城市化和基础设施建设过程中，地方财政对公用事业投入不足，地方国有公用事业自我融资能力也不足，从而需要倚重债务融资，也有条件倚重债务融资。由表4可见，1995-2004年期间，公用事业的资产负债率上升了；但采掘业、制造业资产负债率大幅度降低了。导致这种反差的一个重要原因在于：采掘业和制造业准入放宽，大量投资者直接以业主权益资本的形式投资形成生产能力；而公用事业则没有这种宽广的融资来源。?

表4  1995和2004年工业行业资产负债率的变化（%）

资料来源：根据国家统计局发布的“第一次全国经济普查主要数据公报（2）”和《中华人民共和国1995年第三次全国工业普查资料汇编-综合、行业卷》有关数据整理得到。

第二，民营资本进入受到限制（基础设施过快扩张条件下，民营资本也不愿进入。），政府就无法获得赖以监管该行业国有企业绩效的有效参照信息，从而为这些行业的国有企业提供了软预算约束的便利，导致改善经营的动力不足，管理松懈，运营成本控制不力，自我积累能力削弱。而竞争性行业放松进入管制，促进了竞争和企业的成本控制，即便是国有企业，预算约束也得以改进。?

三、转变政府职能具有紧迫性?

上面的分析表明，导致我国公用事业绩效比制造业差这个有悖市场经济常态现象的重要原因之一，是政府职能界定不合理。政府该管的没有管好：监管不到位；政府在市场可以发挥作用的领域过度作为：在错误政绩观驱动下推动基础设施过快增长。推动当地经济的愿望本无可厚非，短期内或许也有一定效果；但由于缺乏长远规划，或者过于乐观地估计需求增长，长期的效果可能是拖累包括公用事业在内的经济发展。?

事实上，政府缺位和越位的问题在国民经济和社会发展其他领域也不同程度地存在，带有普遍性。如果说我国过去的政府职能界定有某种程度的必然性和合理性的话；那么，重新合理界定政府职能，该强化的强化，该退出的退出，已经凸显为当前和未来阶段不可回避的重要改革任务。转变政府职能的必要性、意义和着力点有许多方面，全面分析这些问题不是本文能够完成的。本文的意义仅仅是以我国公用事业绩效与市场经济条件下一般情形的迥异表现为视角，分析政府职能界定不合理造成的多方面影响，以及转变政府职能的紧迫性。