强化政府对农村的公共服务

内容摘要：我国公共产品和服务与城市相比有很大差距，并成为农村进一步的瓶颈。经济、财政、体制的改革，以及目前正在进行的乡镇机构改革，对农村公共产品和服务的供给具有重要影响。要实现农村经济的快速发展，需要进一步加快农村公共产品供给和服务供给机制改革，用法规保障农村公共服务的实现，加强农村公共财政支出框架建设，完善公共财政体制，加大对农村的公共投资；根据农村公共产品需求优先序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制，合理安排农村公共产品和服务投资。

关键词：农村，公共服务，政策建议

改革开放以来，我国国民经济和社会有了长足的发展，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源和财政资源要素配置主要向和城市倾斜，城乡和地区经济差距拉大，城乡二元结构明显，农村公共物品资源的匮乏和农村公共服务建设的滞后成为我国社会经济发展的突出问题。因此，当前加快新农村建设，推进政府职能转变，把政府的公共服务资源和职能向农村转移，实现城乡统筹发展，对于化解“三农”问题，实现全面建设小康社会的任务，具有极其重要的现实和深远的意义。?

一、农村基础设施和公共服务供给现状和问题

“十五”时期以来，尽管国家不断加大了对农村基础设施建设的投入，取得了不小的成就，但由于历史欠账太多，农村基础设施落后的状况仍然没有大的改观。特别是与城市基础设施日新月异的变化相比，差距越来越大。?

第一，农业生产基础设施仍然薄弱。一是农田水利设施建设严重滞后。2003年全国耕地总面积19.5亿亩，其中灌溉面积只有8.38亿亩，仅占43%。在8.38亿亩灌溉面积中，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、灌溉方式落后等问题，其中机电灌溉面积不足30%。二是耕地数量逐年减少，质量下降，水土流失和荒漠化现象严重。全国高产稳产田只占耕地总面积的35%，受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等各种障碍因素制约的中低产田占65%。全国水土流失面积356万平方公里，占国土面积37%。近五十多年来，全国因水土流失毁掉的耕地达4000多万亩，平均每年近百万亩。同时，多年来草地资源受到严重破坏，退化、沙化和碱化的草原面积达到1.35亿公顷，约占草地面积的1/3。三是农业科技支撑不足，科技装备能力差。科技进步对农业的贡献率只有40%多，大大低于发达国家的70%-80%的平均水平。目前全国农业机耕、机播、机收水平分别为50.7%、31.2%和22.7%，其中两大主要粮食品种水稻和玉米的机收水平，分别仅为10%和5%。由于推广体制不顺、经费不足和队伍不稳，农业科技成果到户困难。四是动植物防疫体系不健全。目前，基层防疫力量相当薄弱，部分基础设施落后，分站(所)房屋破旧、设备简陋，相当部分乡镇兽医站缺乏必要的仪器设备和工具，防疫工作仍停留在感官检验的水平上，无法及时发现、及时处置动物疫情。?

第二，农民生活条件落后。一是农村饮水问题。据有关部门资料，全国仅有14%的村庄有自来水厂或供水设施，以水质、水量、用水方便程度、供水保证率等饮水安全指标衡量，全国还有3亿多农村人口饮水未达到安全标准，其中80%分布在中西部地区。饮用水质不达标人口2.2亿，其中氟砷含量超过国家生活饮用水卫生标准的有5000多万人，饮用苦咸水的有近4000万人，因污染和原因饮用微生物含量严重超标的有1.3亿人。同时还有9000多万人经常受季节性干旱影响，供水困难。二是农民行路难的问题仍未得到完全解决。据有关资料，全国104.3万公里的沙石路面、土路面及无路面土路中，农村占88.5%。在全国3.7万个农村乡镇机构、65万个行政村中，有近100个乡镇、近4万个不通公路，近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路和水泥路，农村公路中沙石路占70%，缺桥少路的问题比较普遍。此外，目前广大农村地区尤其是中西部地区的电力设施还比较落后，全国仍有2000万农村人口用不上电，相当一部分农村仍未实现城乡同网同价。?

第三，农村社会事业设施建设明显滞后，社会事业成为一条“短腿”。一是农村中小学设施设备条件差。目前农村中小学现有危房面积3670万平方米，危房率达6.6%，占全国中小学危房面积的81%。二是农村卫生基础设施落后。2002年乡镇卫生院、村卫生室和乡镇卫生院的床位数分别为4.5万个、69.9万个和67万张，比1995年减少6805个、10.5万个和6.2万张，农村每千人拥有的病床数0.79张，仅为城市的32.9%。据调查，中西部地区农村乡镇卫生院危房率为33%，80%的卫生院需要装备或更新X光等常规设备。三是农村公共文化设施不足。截至2004年7月，在全国农村38240个乡镇中，有23678个乡镇文化站需要新建和改建，2.3万多个乡镇没有文化站或设施简陋、面积狭小。许多县图书馆、文化馆和乡镇文化站面积狭小、年久失修、设施陈旧落后、活动器材和设备奇缺。

二、我国农村公共产品和服务供给不足的原因

我国农村公共产品和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景，而农村投资决策体制改革滞后，缺乏必要的法律法规手段保障农村公共服务投入，是造成农村公共产品和服务供给不足的主要原因。?

1.长期以来，我国税收与国民收入再分配在城乡之间存在着悬殊的差距，造成农村基础设施建设和公共服务投资不足。2000～2004年期间，各级财政用于支持农村税费改革的资金累计达到1600亿元，其中中央财政承担了1171亿元，占73%。财政部统计显示，“十五”期间中央财政的支农资金年均增长17%。但从财政支农资金占财政支出比重看则不令人乐观。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态，据统计资料，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，而2001～2004年为8%左右。尽管对“三农”财政支持力度不小，但历史上欠账太多，这几年的投入在很大程度上带有还账的性质，政府财政对农业的支持总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。?

按照《农业法》规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于其经常性收入的增长幅度，但由于缺乏必要的监督和有效的执行手段，许多地方都做不到切实贯彻和执行。一些欠发达地区为了在地方人大会议上通过财政预算方案，而虚列农业支出，造成地方财政支农支出预算中存在很大偏差和水分。审计署2004年对50个县财政支农资金审计调查结果表明，有40个县共虚增支农投入5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。例如，根据我们对湖北某县的调查，县财政支援农业生产支出数字除了每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数。政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例低，致使大量农用水利设施年久失修，农村公共用品供给严重不足。农业基建投资和财政支农资金的不足，造成了农村基础设施落后。

2.“自上而下”的农村公共服务供给决策机制没有有效地表达农民的实际需求。农村税费改革前农村公共品供给的决策程序是“自上而下”的上级政府主导型，这种决策程序极易导致制度外农村公共品供给，容易加重农民负担。农村税费改革后，虽然按照规定农民可以对一些村级公共品实行“一事一议”，但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共品适用，在大量的农村公共品供给中(如义务、卫生防疫、道路修建、行政管理等)，农民很难有机会直接表达自己的需求，“自上而下”的公共品供给决策机制基本没有变化。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异，各地区在公共物品的需求程度也存在一定的差异，而目前主管农业、农村项目的部门和基层的信息“不完全对称”，一方面公共服务供给脱离农民的实际需要，造成农民不太需要的非生产性公共服务供给膨胀，而农民急需的生产性和涉及农村可持续发展的公共服务却严重短缺。另一方面，由于上级部门权力过大，缺乏对农村、农业投资项目立项、实施的严格审查和监督，造成基层干部工作重点就是“跑步进京，跑步到部，争取项目”，不仅易产生腐败“寻租”行为，而且，也造成许多投资项目“重立项，轻管理”效益不高，浪费严重。?

3.事权划分不清，部分供给主体错位。分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没有适时进行相应的分权改革（即在各级政府间合理划分财权和事权），以致最终形成财力日益向上集中，事权却逐级下移的局面。乡镇政府通过“乡统筹、村提留”筹资方式提供公共服务，最终演化为“三乱”。旨在治理“三乱”的农村税费改革，无疑取得巨大成果。但是，也应当客观地看到，在农村税费改革之前，乡镇制度外财政在乡村公共服务提供方面发挥着积极的作用。但农村税费改革后，在没有足够的高端财政转移支付的情况下，乡镇政府实际上处在进退维谷的两难境地：为了生产和供给乡村公共服务，就不得不加重农民负担；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共服务，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共服务，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共服务而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。?

农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于受财力所限和规范化财政的刚性束缚，不可能有效生产和供给乡村公共服务而满足乡村人民日益增长的公共需要。对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。特别是当全部取消农业税后，以农业为主的乡镇，乡镇机构的运行以及农村基本公共服务的提供，无疑必须依赖于高端财政的转移支付。

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供，跨区域性的公共服务由中央和地方共同提供或几个区域联合提供。而现在，中央政府与地方政府在农村公共服务供给责任上划分不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。比如农村义务，在人口流动越来越频繁的今天，主要由乡镇财政供给的农村义务教育的效益越来越多地外溢到其他地市、省份，却未得到相应的横向或纵向转移支付予以补偿，从而造成越是欠发达财力匮乏的乡镇，承担教育成本的压力越大，教育效益外溢越大，因而难以摆脱贫困的恶性循环。

4.供给渠道单一，无法满足农民对公共服务供给多样性的要求。现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域，政府仍是单一的供给主体。政府机构的“经济人”特性决定了由其主导的公共服务供给并不总是最有效率的。长期以来，我国乡镇财政资源使用效率都受到了社会各个方而的质疑，其中最主要问题是乡镇财政支持的公共物品供给普遍透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，乡镇机构脏肿，腐败现象严重，公共物品供给成本明显偏高。税费改革后，尽管进行了乡镇合并和机构精简、人员调整，我们在调查中发现，乡镇政权机构偏多、效率不高的问题并没有多大改观。同时由于受资金的限制，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民对公共服务多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的，也造成了农民对政府的不满和抵触。?

5.村民自治的影响。村委会要供给公共服务，必须筹集资金，但村委会不是一级政府，它不能有独立的公共财政权，筹集资金的主要途径只能有二，一是直接向农民摊派，二是要求村办提供。对于广大农村地区，村办企业很少，集体经济几乎是个空壳，因此，村委会提供公共服务与公共服务，必然是直接向农民摊派。这一摊派又因农村税费改革而终结。农村税费改革后，农村公益事业实行“一事一议”，并设置上线。设置上线是为了防止农村“三乱”的再度发生，但这一政策也给村级公益事业的发展划了红线。村民自治对农村公共服务及公共服务的需求表达产生了积极影响，村民通过投票可以表决需要什么样的农村公共服务与公共服务，这一转变就要求政府“自上而下”强制安排的农村公共服务需要准确地反映农民的真实需求。?

三、强化政府对农村公共服务投入的对策和建议

我国存在的二元经济结构和长期实行的城乡不平衡发展，致使农村中公共服务水平与城市存在很大差距，需要采取切实有效的步骤，加快缩小城乡在公共服务方面所存在差距的步伐。鉴于当前农村的基本情况，突破农村公共物品资源瓶颈的应对措施主要有：?

(一)用法规保障农村公共服务的实现

目前，我国城乡差距严峻的现实及其对经济社会发展所造成的负面影响，已为人们所熟知。继续实行像过去那样的城乡分离政策，即基本上把农民和农村排除在公共服务之外的做法，己难以再沿袭下去。国家在今后新农村建设过程中，统筹城乡经济社会发展，使政府的公共服务惠及农村，对于促进农村的经济社会发展，具有重要的现实作用。近些年来，全国上下虽然对“三农”问题予以了高度重视，但“三农”问题却依然没有得到有效解决。为了突破农村公共物品资源供给瓶颈，建议国家制定《农业投入法》，通过法律法规的形式，规范和保障各级政府对农业和农村建设的投入，对于在农村中实施的公共服务的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，加强监督，以实现公共服务的阳光普照农村。国家要继续加大对农村公共物品建设的投入，调整财政和国债投入结构，增加对农村基础设施建设的投资数量和比重，使农村能够获得更多财政支持，集中用于农村基础设施、中小型农田水利、节水灌溉、人畜饮水、医疗卫生、通电通讯、市场信息体系和乡村基础教育等方面的公共服务建设，让农民享受基本国民待遇。

（二）建立新的农村公共物品供给机制

经过改革开放二十多年的发展，我国农村公共物品建设陷入了一种困境：一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强，另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢，国家为了减轻农民负担，推行费税改革，使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此，当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。新的农村公共物品供给机制应当主要着手于：1.公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况，农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供，地市级财政适当配套，县乡财政暂时不予考虑。2.公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异，因此各地区在公共物品的需求程度也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中，按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。3.公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主，但是，在现实情况下，完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此，还应当由政府出面，动员全社会各方面力量，积极探索新的融资渠道。例如，发行农村公共物品建设特种国债；由私人提供政府补贴的方式；完全由私人或非营利组织提供等等。4.监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员，不仅要完善农村公共物品建设资金的管理，而且要监督资金使用情况和收益情况，防止农村有限的公共物品资源流失。

（三）根据农村公共产品需求优先序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制

处于不同的经济发展水平和不同地理位置的农村，对农村公共产品的需求均有差异。因此，公共财政用于农村的财政支出安排，应根据当地农村公共产品需求的优先序，因地制宜，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制，来合理安排农村公共投资，改变过去由中央各部委直接确定项目和资金的弊病，实行项目和资金管理的权力下放，调动地方政府对农村公共投资投入的积极性。

（四）鼓励和引导农民通过社会合作方式来提供公共物品

全国有60多万个村庄，把村庄一级农民直接可以收益的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的，政府的投入只能起引导作用，要发挥农村社区集体组织和农民在投入中的主体作用。就我国当前的状况来说，组织农民通过合作的方式来提供公共服务供给，仍是解决农村公共服务供给不足的主要途径。国家要从财政上制定“以奖代补”等特定扶持政策，给予农民通过社会合作方式来提供的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励、奖励和补偿。例如，农民通过合作方式进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接受设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等方面，国家给予补贴支持。