产业分类监管与防止重复建设
内容摘要：低水平重复建设一直是我国生活中的热点和难点问题，进入21世纪初，再一次成为困扰我国经济的一个严重问题。分析我国当前过度投资和重复建设的现状可见，不同类型的产业发生过度重复建设的程度是不同的。这一方面是由于不同产业的性质和特征所决定，同时也是因为不同产业的经济规制程度和政府监管程度不同。因此，在对产业进行合理分类的基础上，依据不同产业的特点实施有效的分类监管，并实施必要的宏观调控，应是防止和治理过度重复建设的有效方式。
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关键词：产业 重复建设 分类监管
一、对当前重复建设问题的认识及实施产业分类监管的必要性
（一）当前固定资产投资快速增长有其深刻的背景
近两年来，我国固定资产投资呈现高速增长势头，投资增速明显加快。2002年，全社会固定资产投资增长16.9％，2003年增长26.7%，2004年1~6月，增长高达28.6%。投资的高速增长又多集中于某些产业和产品上，使这些行业的生产能力超常规增长。社会各方面对投资快速增长的认识不尽相同。我们认为，当前固定资产投资快速增长不完全是经济过热和重复建设的表现，而是有其深刻的经济和社会背景：一方面，我国经济发展已经进入化中期以及城市化进程加快的重要阶段，必然带动固定资产投资的增长，这不仅符合工业化进程的一般，也与一些发达国家的发展进程相一致；另一方面，经济全球化和国际产业结构调整，以及生产制造业加速向转移，也在一定程度上促进了我国固定资产投资的较快增长。而且这些因素还会在相当一段时期内产生作用，今后若干年内，我国固定资产投资继续保持较快的增长速度仍将具备一定的基础。
（二）应区分不同类型的重复建设
“重复建设”是从计划经济时期沿用下来的概念。在社会主义市场经济体制已初步形成的情况下，对这一概念应有新的理解和认识。所谓“重复建设”，其本意是说投资过多了，在新形势下，用“过度投资”的概念可能更确切一些。当前我国经济运行中的确存在着“过度投资”的现象，而且在某些行业表现得还相当严重。如果将“过度投资”称之为“重复建设”的话，我们认为应区分“市场性的重复建设”和“行政性的重复建设”。前者是指在产权关系明晰的前提下，由投资者自主决策产生的重复性投资活动。后者是指受短期内出政绩的动机驱动，行政机关使用财政资金，或在政府主导下通过其直接控制的国有，进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。当前在我国，行政性重复建设问题比较突出。?
行政性重复建设产生的根源在于体制性原因，是经济转轨时期政府职能转变不到位和国有企业改革不彻底的重要体现，是由于国有投资决策主体权利和责任不对称，投资决策缺乏约束机制。行政性重复建设对社会经济的影响较大，不仅造成资源的巨大浪费，而且扰乱了正常的市场竞争秩序，必须采取严厉措施予以治理。?
市场性重复建设的根源在于市场机制的不完善。在市场经济条件下，由于信息不对称、市场需求的波动性以及各投资主体对市场前景的判断不同和对技术的掌握程度不同，加之部分投资者的非理性等原因，市场性的重复投资和建设是不可避免的。在市场性重复建设中，还需要判断重复建设的程度。过度的重复建设会导致企业之间的恶性竞争和资源的浪费，导致经济发展的大起大落，但是适度的重复建设则有助于企业之间的竞争，有助于效率高、生产成本低、社会效益好的企业挤出落后的、效率低的企业或生产能力，实现企业产品结构的调整，降低生产成本，提高产品质量，进而提高经济效率。这对于完善产业组织结构、加快产业结构调整和升级有重要意义。
因此，对当前经济运行中出现的重复建设必须采取分类治理的办法。对行政性重复建设要坚决反对和制止。消除不合理的行政性重复建设，从根本上说，要进一步深化投资体制改革，逐步消除地方保护，进一步加大国有企业改革力度。对过度的市场性重复建设主要应该通过经济的办法加以解决。当务之急是进一步完善国家产业政策，特别是产业组织政策，为企业的破产、收购、兼并创造良好的环境，放开对竞争性领域的行政性控制，由市场机制调节供求和配置资源。政府主要通过社会性规制、提供信息服务和加强宏观调控等手段进行调节。?
（三）对不同产业实施有效的分类监管是必要的?
分析我国当前过度投资和重复建设的现状可见，不同类型的产业发生过度重复建设的程度是不同的。例如，一些垄断行业虽然也存在一定程度的重复建设，但是问题并不突出，不是当前防止和治理的主要问题。而非垄断性行业重复建设的问题则比较突出，这一方面是由于产业的性质和特征所决定，同时也是因为不同产业的经济规制程度和政府监管程度不同。对于非垄断性行业而言，随着改革的深化、市场化程度的提高和政府管理职能的转变，传统的经济规制手段逐步减少，有些已经取消，而与市场化程度相适应的社会性规制体系尚未建立和完善起来，已有的规制又不能得到有效落实，加上政府宏观调控措施不能及时到位，使得这些产业领域盲目投资、无序建设的问题严重。因此，在对产业进行合理分类的基础上，依据产业特性实施有效的分类监管，并实施必要的宏观调控，应是防止和治理过度重复建设的有效方式。
二、目前我国产业监管的现状与问题
（一）我国产业监管取得的主要进展
一是监管制度框架初步确立。目前，绝大多数产业中，关于产业准入和运营，保护劳动者和消费者健康和安全以及环境保护等方面的法规已基本建立并逐渐完善，并制定了较为完备的配套规章和实施细则等。相关的监管部门也已确立，监管职责比较明确，产业监管的总体框架初步确立。?
二是产业监管的基本方向日趋明确。随着我国社会主义市场经济体制改革的日渐深入，特别是随着我国加入WTO以及“行政许可法”等法律的出台，放松政府的经济性规制、强化社会性规制的产业监管改革方向已经明确。在降低产业准入门槛、放松经济性规制的同时，对保障劳动者和消费者的安全、健康以及保护环境等方面的社会性规制在逐步加强。?
三是对自然垄断性行业的规制改革初见成效。初步实现了政企分开，政府职能归位，塑造了一批竞争主体，竞争力量开始增强，市场结构开始由国有国营的独家垄断向寡头垄断、垄断竞争格局发展。?
（二）产业监管存在的主要问题及与重复建设的关系
一是市场准入不公平问题还很突出。在自然垄断行业和一些资源性行业，市场准入不公平问题仍很突出，非国有企业在进入石油、矿产资源、等领域时仍存在很多障碍，垄断性行业和一些资源性行业供给不足、服务差、投资效率低等问题还比较突出。?
二是对竞争性行业监管不到位。对于竞争性行业，经济性规制在逐步减少，但相应的社会性规制体系尚未完善，导致了监管不到位。已有的社会性规制也由于执行不力而流于形式，进而造成产品质量低劣、虚假广告、假冒他人著名商标、以次充好、以假乱真等欺诈行为和不公平竞争行为在许多竞争性产业仍然广泛存在。这不仅严重损害了消费者的利益，而且落后的、不符合监管要求的生产能力在市场中长期存在放大了整个行业的生产能力，使“重复建设”问题变得更加突出。?
三是政府的经济性规制和行政性监管比例仍过大，妨害了市场机制的有效发挥。随着经济规制的放松和政府机构的改革，专业经济管理部门陆续撤销，综合经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能得到加强。但是，由于尚处于体制转轨过程中，目前行政监管比例过大的问题仍然比较突出。由于对微观经济活动设置了过多的行政审批事项，不仅妨碍了市场机制有效发挥作用，而且为地方政府支持、参与或直接干预企业的投资活动提供了制度上的便利，极易引起行政性重复建设和过度投资。?
四是缺乏评价政府管制效果的方法。科学评价产业管制效果可以提升政府管制的质量，增进管制的有效性。美、英、德、日、韩等国都将管制影响评估列为必须执行的工作，英国政府甚至编辑实例教材，以培训各级管制机构。我国目前还缺乏对管制效果进行必要的、科学的评价。?
（三）基于不同规制方式下的产业分类及其监管措施安排
1.规制的方式及其基本内涵?
根据经济学的规制理论，规制的内容主要包括经济规制和社会规制两种方式。经济规制主要是通过控制市场主体的利润、规定价格、市场准入或使用特殊资源作为主要的规制手段；而社会规制则是通过控制生产过程中产生的污染、节约利用资源、制定生产和工作场所的健康和安全标准以保护劳动者、限制销售者通过广告或其他传媒给消费者提供产品信息的范围，建立保护购买者的法规，以保护消费者免受欺诈、歧视或不合格行为的伤害等等。这两种类型的规制都深刻地影响着市场上的价格、成本、质量、竞争策略和经济资源的配置。?
规制一般是通过、法规、部门规章和行业标准、认证制度等方式实现。?
2.不同的规制对不同产业的作用程度?
根据规制理论和国际上的相关实践，规制的作用更多地集中于一些特殊的产业领域，如包括公用事业、电信、电力、等在内的型产业。由于这些产业存在垄断的特性。规制的重点主要是政府对价格和市场准入等方面的控制。因为，无论怎样引入竞争，这些部门仍会有一定程度上的自然垄断，这既与其技术经济特征密切相关，也与这些领域的竞争不可能完全充分有关。由于单靠市场的力量不足以约束这些行业中的垄断行为，因而需要政府通过经济规制作为与竞争政策互补的一种实施产业监控的工具。在经济规制下，这些领域的市场准入有比较严格的限制，准入门槛一般较高，因此，这些领域一般不易发生大规模盲目重复建设的问题。但是，由于政府规制程度较高，在信息不对称的情况下，这些行业的供给能力和价格水平会受制于政府规制。随着这些领域改革的深入和竞争性的展开，各国对这些领域的经济规制都有放松的趋势。因为，经济规制虽然可以在一定程度上避免企业的垄断行为，但同时也会付出效率的代价，而且，政府规制也需要承担较大的成本。
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对于竞争性的行业而言，国际上的基本趋势是经济规制越来越少，更多的是发挥社会规制的作用。即政府或行业组织通过对企业产生的污染的监测、提高生产场所的健康和安全标准以及制订保护消费者行为的相关法律和规定等，对企业主体行为予以约束和规范。进入20 世纪末期，国际上对社会规制的研究越来越重视，特别是随着经济、社会可持续理论研究的深入，更多地利用社会规制来规范市场竞争主体的趋势更为明显。?
在，随着改革开放的深入和政企分开，一些竞争性行业的市场化程度大大提高，经济性规制的内容和程度发生了很大变化。对于竞争性的行业，政府的经济规制已越来越少。但是相应的法律法规和社会性规制未能形成体系并发挥有效作用。由此带来了一些行业发展的无序性和盲目性。过度的重复建设也多发生于这一产业领域。对于自然垄断性产业领域，政府仍然保持较高程度的经济规制，重复建设不是很严重。但随着这些领域的市场化改革，经济规制已逐步松动。
3.对我国产业分类的基本思路?
根据产业领域的特性、产业的竞争与垄断的程度，尤其是考虑到不同产业客观上对政府监管和规制的不同要求，可将我国产业大致分类如下：?
第一，涉及国家安全的产业领域?
主要包括涉及重要的国防军工、航空航天、关键性技术等产业领域。其产业分类的依据是，这些行业直接关系国家的主权安全和经济安全。且这些行业具有较强的垄断性特点，其发展的方向也不可能是充分竞争性行业，始终都应该是政府经济规制和控制最严格的产业领域。
第二，自然垄断产业领域?
如果单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，该产业就是自然垄断行业。电信、电力（电网）、民航、铁路运输、有线电视、邮政服务、天然气等网络特征非常明显的产业属于自然垄断型产业。?
这类产业的主要特性是：第一，行业存在着“马歇尔冲突”，即存在规模经济与自由竞争之间的矛盾。规模收益递增基础上形成的自然垄断会阻碍竞争机制在资源合理配置方面所发挥的作用。第二，真正的自然垄断是市场竞争的结果而不是政府干预的结果。第三，自然垄断只是一定技术和需求条件下的现象。受技术进步、市场需求变化和制度环境的影响，自然垄断行业的边界会发生动态变化，原先由一个企业进行生产最有效率的产业，也需要引入竞争，出现多家企业共同竞争的格局。第四，自然垄断在一些行业中只在特定的环节存在。例如，电信、电力、铁路运输等行业只是固定网络性操作业务属于自然垄断性业务范围，而网前产品的生产与服务，网后产品的服务业务则大部分属于非自然垄断性业务。第五，自然垄断行业无论在生产上还是分配上都存在低效率的问题。?
第三，重要的资源性产业领域
资源性产业主要包括采掘和原材料工业，即直接开采和加工自然资源的行业，如煤炭、石油开采与加工、冶金行业和有色金属行业等等。资源性产业具有明显的特征：一是资源的不可替代性。矿产、水等资源不仅是经济社会发展所必需的，而且具有不可替代性的特点。二是资源的稀缺性。随着经济的快速发展，人类对资源的消耗速度不断加快，但由于资源的不可再生性（或资源再生的时间极其漫长）使得资源的稀缺性变得日益突出。三是资源性产业产品的差异性相对较小，且多为中间产品。四是资源性产业具有较强的外部性。对自然资源依赖程度较高的产业往往也是能耗高、对环境污染较大的行业。五是对产业规模性有一定的要求。资源性产业的这些特点使得提高资源利用的效率就显得尤为重要，也正因为此，各国都对资源性产业建立了较为完善的监管体系。
第四，非资源竞争性产业领域
是指不直接开采和利用自然资源的行业，包括了除涉及国家安全的行业、自然垄断行业和资源性行业之外的大部分产业领域，如机械、纺织服装、食品医药、建筑和非自然垄断性服务业等行业都属于这类领域。这些产业的主要特征：一是对资源的直接依赖程度不高，但对能源原材料的投入，以及对新技术的利用、新产品开发以及对市场需求的判断最为敏感；二是竞争比较充分，对产业规模经济要求不明显；三是大部分产品为最终产品、直接面对消费者和直接用户，同一产业的不同企业提供的产品和服务差异性较大。?
三、实施产业分类监管的基本原则与监管框架
依据产业的特性和在经济发展中的不同作用，对不同产业监管的原则和监管框架也应有所不同。?
（1）涉及国家安全的产业领域：应以国家严格监管和强制性政府规制为主，严格控制市场准入；在核心技术和重要的生产环节实行严格的政府管制，并以财政支持为主。?
（2）自然垄断产业领域：依据其产业特性，我国现阶段仍应以经济规制为主，重点是规制行业的准入和确定合理的价格和利润；在“十一五”期间乃至以后更长的时期，应逐步加大社会性规制的比重，目的是提高效率和防止过度垄断；通过体制改革促进政企分开，促进行业的适度竞争。?
（3）资源性产业领域：主要以社会规制为主，重点是通过对生产场所的健康和安全标准的规制来保护生产者；通过对环保、污染标准的控制来保护环境；通过对资源消耗和利用标准来保护资源，提高资源利用效率；通过政府和行业组织的信息服务，提高产业发展的信息对称性，减少市场主体投资的盲目性。在加强社会性规制的同时，辅之以经济规制，重点是对市场准入条件和产量进行必要的规制。?
（4）非资源竞争性产业领域：应主要以社会性规制为主，重点包括三个方面的内容：一是通过对生产场所健康和安全标准的制定保护劳动者；二是通过对产品质量和售后服务设立相关标准，以及监督产品信息的真实可靠性来保护消费者利益；三是通过对生产和消费过程的环保、污染标准的制定来维护社会环境和公众利益。该产业领域应基本上取消经济性规制，原则上对市场主体的准入、价格、利润等不作规制。主要是创造良好的公平竞争环境，通过竞争和规制实现产业领域的良性发展，消除重复建设。
