论我国存款保险制度的构建
存款保险制度是监管制度中的一个重要环节，它通过向存款人支付保险金的方式将银行危机可能造成的或然性冲击减少到最少的程度。德国的存款保险制度从本质上来说也是以银行危机为导向的产物。然而，这种承保主体多元化的自愿性与强制性保险相结合的法律体制在德国防范与化解金融风险的实践中作出了巨大的贡献。目前，我国正处于一个金融监管法律整合与重构时期，因此，以德国在此方面的法律成果为切入点来探索我国存款保险法律制度的构建便具有极大的现实意义。
一、德国的存款保险法律制度
德国的存款保险制度较为特别，由民间性的自愿存款保险体系与政府强制性的存款保险体系构成。前者是指由德国国内三大银行集团根据各自的需要于1974年赫斯塔特银行事件后建立的三个独立运作体系，后者则是适应欧盟在1994年实施的成员国均要建立强制性存款保险制度的要求而于1998年8月建立的。因此，就目前来看，德国国内呈现出二种保险制度并行的局面。
(一)自愿存款保险体系
德国的自愿存款保险体系是在不同银行集团内引入银行间自愿存款保险的基础上形成的。早在20世纪初，德国商业银行体系、储蓄银行体系与合作银行体系就已分别确立了德国银行联邦协会、德国储蓄银行联邦协会、德国城乡合作银行联邦协会。这三个协会一方面在于保护成员银行与存款人的权益，另一方面又希望在货币、信贷与资本市场等有关事务上与金融监管当局起到沟通的作用。这样，在德国就形成了三个各自独立的具有自愿性色彩的银行保护体系。
1．商业银行保护系统
鉴于1966年成立的“共同基金”对私人存款保护的作用较为有限，所以1977年德国建立了“存款保护基金”以对以前的共同基金进行改良，并且基金也对存款保护制定了基本的操作原则。其主要功能主要表现于二个方面：其一是在银行发生临时或实质性资金流动困难时，为了强化公众的信心及提高银行的信用，向有问题银行注资；其二是当银行市场退出时，采用直接赔偿的方式来处理，所有存款者的所得赔偿额依该倒闭银行有责任资本的30％。另外，就保险对象而言，受保护存款限于非银行客户的存款，包括外币存款与德国银行于国外分支机构的存款，不受保障的包括以银行不记名可转让证券方式所表明的债权债务关系、其它金融机构对该银行的债权及该银行发行的所有权凭证。此外，出现支付危机的银行之业务主管、合伙人、理事会与监事会成员及他们的配偶与未成年子女拥有的对该银行的债权也不受保护。
2．储蓄银行业的存款保险
德国的立法者们原打算在德国境内建立一套对所有金融机构具有同等成本负担的存款保障体系，但源于竞争的缘故德国的储蓄银行及州银行还是于1975年另外建立了自己的存款保护机制，并在全国12个地区建立了地区保护基金。其功能是，在本地区会员银行不能履行到期债务或资本遭受损失而陷入困境时，区域性基金予以注资，但最多不得超过基金总额的15％。该系统由下列由部分组成：其一是地区性的储蓄银行后援基金，基金来源于各会员银行缴纳的款项，对有问题银行通过贷款、担保方式进行援助；其二是各地区储蓄银行与该地区汇划银行所建立的安全储蓄系统；其三是在全国建立12个地区保护基金，以进行资金余缺的调剂；其四是在后援基金与安全基金之间建立资金融通系统。
3．信用合作保护系统
德国的信用合作体系由德意志银行、区域性中心合作银行及基层信用合作社组成。现行的信用合作保障体系成立于1977年，其由大众银行及莱夫艾森银行联邦协会的保障基金及保障协会二部分构成。保障基金的目的在于从保障基金中以贷款方式帮助成员机构避免危机或渡过现有难关，避免损害合作金融机构的信誉度，同时保障银行债权人的资产安全。按照基金的规定，隶属于审计协会的信用合作社均应加入保障基金。保障基金由各会员国缴纳的款项构成，每年所交的费用按存款的0．05％计算，如有必要可调高到0．15％，基金对会员援助的最高限额为100万德国马克。在一个审计协会基金的资金不足以应付危机事件时，就可以从其它审计协会基金中进行调配，即采取跨区域性均衡的做法。在一般情况下，合作金融机构缴纳的年度保费之90％划归审计协会的存款保险基金账户，由审计协会负责管理，余下的份额由德国大众银行及莱大艾银行协会总部存款保险部负责管理与调剂。这样，在处理有问题机构时，就可以在这二者之间体现合作精神及风险共担的共济原则。
在德国除了上述的三个保护体系外，在联邦银行倡议下，成立了“流动资金贷款集团有限责任公司”，该公司的注册资本为2．5亿德国马克，其中联邦银行出资30％，各商业银行出资30％，储蓄银行出资26．5％，信用合作银行出资11％，其它为2．5％。在保险方式上，该公司与前三个体系略有不同，其主要是对那些资产情况良好，而只是暂时性出现资金流动困难的银行提供资金援助。其援助的方式为是通过票据贴现的方式，间接地保证存款人债权的目的。
(二)强制保险法律体系
1986年12月，欧盟委员会通过了《关于共同体内引入存款保险安排的委员会建议》。该建议要求已建立一种或多种存款保护方案的国家，如比利时、德国、法国等进一步完善其存款保险制度，其主要内容包括：补偿小额存款者、明确区分事前干预与事后补偿；制订明确的补偿标准与补偿程序。后来，在1994年4月30日欧洲议会与欧盟理事会正式通过了《关于存款保险安排的指令》，其明确规定了存款保险安排的母国控制基础，确保各成员国在存款保险制度上所应达到的最低水平。作为欧盟的核心成员国，无疑德国有义务对其国内的存款保险制度进行一定的调整。于是在1998年8月德国开始颁布实施《存款担保与投资人补偿法》，从而结束了非官方自愿性保险在德国一统天下的局面。该强制保险制度仅设有商业银行与公共银行二个保障体系，由银行自我管理，但须接受联邦银行监管局的监管。该商业银行保障体系由德国银行协会进行管理，但与自愿性存款保险制度分开。保险资金来源于成员银行缴纳的保费、特别保费与借款。另外，强制保险对公共实体、内部人士与包括保险公司与共同基金在内的任一金融机构的账户都不予以承保。再者，就强制保险与自愿保险体系二者之间的关系而言，二者之间呈现为一种兼容与并行的状态，其互为补充。
实际上，从德国构建强制存款保险制度的时间及其与原保险体系的关系来看，德国的态度是比较消极的，其只是为了在形式符合欧盟指令的要求。它对1994年欧盟指令迟迟没有作出实质性反映即是一个很好地例证，这其中的原因主要在于德国自身原有的自愿性存款保险制度运作良好，已起到了防范与化解风险的效果。此外，我们应明确的是，固然德国已依要求确立了新的强制性制度，但除了满足指令关于保额最低为2万欧元、共同保险最高为10％外，对公共实体等不予保险。德国的这种做法实质上表明，在德国现并行的二种保险体系中，笔者认为其体现出了德国的存款保险法律制度具有“自愿性保险为主，强制性保险为辅”的特色。
二、实证分析
从金融监管法的层面来说，德国是属于典型的法定式监管的国家，但是其存款保险制度却在实质上被贴上了非正式管理的标签。而且，实践也证明这种自愿式的存款保险制度的作用是良好的。那么其原因何在呢?作者认为，决定其存款功能发挥的因素大体有以下几个方面：(1)从根本原因来分析，德国的这种自愿式的存款保险制度是存在着深刻的本地化因素的。简单地说，德国的金融体系主要由其中央银行、三大银行集团(商业银行、储蓄银行及合作银行)与专业机构组成，所以其银行业相对来说比较集中，这样一种状态就可能产生“一损俱损，一荣俱荣”的局面，所以自愿模式存款保险是其本地化因素的产物。另外，德国银行在传统上就是全能银行，其所经营的业务是全方位性。德国银行是分支行制，它们通过分布在德国各地的分支形成强大的经营体系。同时，德国的银行与之间的联系密切，对关联企业的经营管理有着极大的影响力。这些特点决定了德国的存款保险体系从一开始就与众不同，是一种非官方的自愿式的存款保险制度模式，且这种模式在德国实践效果良好。
(2)成员银行机构之间存在着相互监督机制。德国的自愿式的存款保险制度具有三个特征，即银行同业存款均不在承保之列、存款几乎是全部保险、银行之间的融资与管理构成了其相互之间的监督与激励机制。这实际上形成了以相互监督代替市场约束的效果。另外，由于保险完全是非官方化的，缺乏公共资金的支持，这就给成员银行造成了压力，使其不能将来自有问题银行的成本外部化，这无疑强化了成员银行之间的相互监督与约束。这种保险体系中的相互约束机构还由于此种自愿式的存款保险制度设计与德国银行等协会在结构上完全融为一体，为成员银行提供非竞争排它性存款产品。通过上文的分析，我们知道德国的三个自愿式的保险体系都有其各自的承保对象与范围，都在一定程度上形成了各自的存款保险的势力范围，但是应明确的是共同的所有制结构、共同的目标与职业道德在其集团内部可以营造一种共同的意识，使体系内各个成员之间的利益紧密联系在一起，从而避免因存款保险体系存在而带来的道德风险，减少搭便车效应。
(3)虽然自愿式的存款保险体系毕竟属于自律性金融监管的范畴，但是它最终应于法律所规定的范围内运作。这也就说明，自愿式存款保险模式的积极功能的发挥还必须依赖于有效金融安全网中的公共监管部门的监管及银行、银行协会、存款保险机构与银行法定监管者之间的合作与协调。如在德国，其联邦银行监管局具有很大权威，其可以采取以下监管措施：对违反银行法条款的银行职员予以撤职、要求银行对违反资本与流动性比率的情况进行扶正、吊销营许可证、要求银行协会与审计协会向其提交所有审计报告等。
(4)在德国的存款保险体系中，其采取了与严格审计相挂钩的双重保险的做法。所有成员银行必须是德国审计协会的会员，该协会可以对所有会员银行进行现场与非现场式的审计。
此外，该协会与存款保险组织关系密切，协会的咨询委员会与存款保险委员会的成员是相同的。同时，为了保证审计的功能落到实处，审计协会具有一定的处罚手段，这包括对存款业务量或某种贷款进行限制。再者，自1998年起，附属于审计协会的一家评级机构，可以根据银行的财务状况、管理信息及控制系统对银行进行年度评级。若某银行连续2年信用级别为C3或所提交的信息有造假与遗漏现象，则经过投票程序，可以将该违规银行开除出存款保险体系。实际上，这种处理的后果是非常严重的，因为它将直接影响到被开除出局银行未来的营业量，而且最终可能会导致该行从金融市场退出。
(5)反破产法与所有权结构制度等环境降低了因存款保险制度存在而滋生的道德风险。在德国，破产通常被视为经营者个人经营的失败，而且破产者还可能会受到法律的严厉制裁，如私人小银行经营失败可能会导致其主要责任人因违反诚信义务而被监禁，即构成所谓的“白领犯罪”行为。另外，根据德国刑法，若由于欺诈、隐藏财产或有悖于“有序的商业惯例”的其他行为而致使银行破产的责任人会被判处5年以下的有期监禁，情节严重时会被判处10年监禁。因此，这一与反破产法制度紧密相联的存款保险制度在很大程度了防止了因存款保险而可能产生的逆向选择风险。可以说，尽管德国的模式被贴上了自愿性的标签，但是由于其国内金融机构的特点及相关配套法律的完善，这种保险体系在德国的运行还是非常良好的。这种奇迹式的模式是值得各国深思的，在这一定程度也揭示了德国对欧盟的《存款保险指令》不大感兴趣的原因所在。
评：从以上的分析，我们可以更加深入地了解地德国自愿模式的存款保险制度之所以能在其本土安全运作的真正原因。虽然从字面上而言，是否保险具有自愿式的色彩，但是从严格的审计制度、联邦监管局的权威性监管、反破产法严格的适用及相关刑事责任的追加等方面考察，我们不难发现隐藏在这自愿背后的就是严厉性的强制。通过比较研究，我们也不妨可以这样认为，在德国的全能式的银行制度中，尽管其银行业比较集中，但是在这种自愿模式的存款保险制度之外，任何银行机构是不会处于一个局外人的状态，因为金融市场会对游离于保险体系之外机构作出最终的裁决。此外，对于存款保险制度的建立一直受到学者置疑的问题，即逆向选择的道德风险，在德国自愿模式中似乎是已无讨论的必要，因为每个银行机构的经营在因破产可能相随的刑事责任的重压下，就必须关注所管理银行的正常营运，从而避免其破产。可以说，这种反破产法与存款保险制度相联的做法是德国存款保险体制中的一个亮点。笔者认为，这也是其自愿式存款保险制度得以良性的核心原因。实际上，德国的这种自愿加入、保险范围基本上无限制、成员银行提供事前与事后融资、非官方管理及严格审计的保险法律制度的实践效果也是比较良好的。德国商业银行非官方存款保险制度自1976年建立以来从未发生过大银行或系统性银行危机就是一个有力的佐证。德国的银行业比较集中，且银行业与企业之间的关系 也比较密切，这一点与我国银行业的现状较为相似。因此，以德国自愿式的存款保险制度为视角来剖析我国存款保险构建具有一定的现实基础。
(一)制度建立的必要性
关于是否有必要在我国建立存款保险制度问题上，国内有诸多学者从我国银行的产权大多属于国有的角度出发，认为在有政府作为最可靠的保证人的情况下，无必要再另建一套存款保险的体制。对此，笔者不能苟同，其原因有：我国现行的“隐性存款担保制度”在防止银行挤兑与保险小存款人方面的效果远不如存款保险制度；存款保险制度可以使我国的国有银行、新兴的股份制银行及中小银行在市场竞争中受到平等的保护，而并不会因为出身不同而遭受歧视待遇；在隐性担保机制中，银行经营失败的成本完全由政府承担，而在存款保险制度中，损失成本由保险的参加者承担，这更符合效率与公司公平的理念；另外，在对有问题机构的市场退出处理上，隐性担保制度并非一种法律的方法，处置成本过高，且不具有预期性；相反，存款保险机制体现出的是一种法律的方法，更能关注效益与公平，更能折射出金融法治化的理念。
尽管我国目前并没有出现大规模的银行危机，但是这并不表明我国不存在触发银行危机的因素。实际上，我国银行业主体多元化，但产权又过于集中化的特点也表明目前脆弱的银行体系需要存款保险制度的支撑，这是因为我国现行的“隐性存款担保制度”只是针对国有商业银行的。这样，股份制商业银行、城市商业银行、及信用社等就不能从这种隐性的担保制度中得到应有的保护。客观分析，目前的“隐性存款担保制度”还具有以下弊端：其一是尽管股份制商业银行具有相对良好的内部治理机制、资产质量较好及金融业务创新较快等比较优势，但是在缺乏国家信用支持的情形下，其比较优势无法体现；其二是这种担保机制漠视了金融风险内在的传染性。实际上，银行业的信用风险并非以某个银行的信用危机为界，相反是以该危机银行为中心向周边扩散，从而产生连锁性的反应。
因此，从我国银行的产权现状、法律成本与效益、金融法治化等角度出发，目前探讨的焦点不在于是否构建我国的存款保险制度，相反是在于如何建立具有本土特色的存款保险制度。
(二)具体的设想
在构建的模式上，鉴于我国的银行市场主体主要体现为四大国有银行与非国有银行性的其它股份制银行及信用合作机构三大类，所以笔者认为在这一点上我国的情况与德国也有点相似之处，如银行业的资本相对比较集中。因此，第一种存款保险制度模式是自愿式的存款保险模式。其设想如下：我国可以考虑在各银行集团内部设立一种由相应成员机构出资所构成的存款保险体系，即国有商业银行的保险体系由国有银行出资，非国有的新兴股份银行亦出资组成自己的保险体系，信用合作社组建自己的保障体系。为了达到该种机制作用的有效发挥，我国应以德国模式为蓝本在以下几方面进行具体的构思：
(1)建立与此相配的审计体系。要求所有银行机构必须是审计体系的成员，并接受审计体系的现场与非现场检查。同时，在出现机构提交信息不实之情形时，可以通过投票程序使违规银行退出市场；
(2)避免逆向选择风险的发生。我国应突破《公司法》等关于公司高层人士任职的规定，而配之以严厉的刑事责任，即若某银行的高级管理人员对银行的破产负有直接或间接的责任，则可追加其刑事责任，判处有期徒刑并处以罚金。即吸纳德国反破产法与安然事件后美国《索克斯法案》中所确立的严格法律责任与公司管理责任双挂钩的做法。尽管我国《刑法》第168条规定：“国有公司、或直接负责的主管人员，徇私舞弊，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，”但是笔者认为这种处理仍有不妥：一是直接责任人所承担的刑事责任过低，可能不足以与所造成的损失相称；二是从该条的内容来看，其保护的企业只局限于国有企业，因此在当事人致使非国有的商业银行遭受重大损失时，该条就不能适用，且何谓重大损失法律的规定也不明确。
其三是在我国的金融安全网中，公共监管部门、银行机构、银行业协会与存款保险机构之间应进行密切的合作与协调。如在德国的金融安全网中，其银行监管局一方面对银行实行严格的监管，在另一方面又与联邦银行、存款保险组织紧密合作。银行业协会与审计协会则必须向德国银行监管局与联邦银行提交所有审计报告，从而形成一个环环相扣的、动态监管体系。实际上，这也说明存款保险法律体系并非是一个孤立的系统，而是与其他关于市场准人监管、市场运营监管、行业自律及公司内部治理制度相互支撑的动态过程。因此，金融安全网各要素的重新组合、及自愿式的存款保险机制在安全网中的地位与作用等都需要我国立法者的新思维。
第二种模式是，我国可以力图确立一个全国性的政府强制性存款保险制度，并结合进行市场体系建设与监管体制的完善之主旨，使明确的存款保险制度积极性能有效发挥，从而达到扶持与强化存款人信心的目的。这样的模式从建立时起即要求将国有银行、非国有银行性股份性银行及具有银行性的信用合作体系一并纳入其中。客观而言，要在近期内达到该目的是有相当大的难度，因为各银行体系所面临的金融风险不一，且相比之下国有银行虽然已被标上了“商业”字眼，但是其离市场化还有一段距离，其还沉积有许多性的风险。再者，我国银行内部的控制制度还很脆弱，现有的监管水平还存在有事后性监管的特点。
鉴于上述的种种原因，作者认为在已有的法律基础及金融层次的情形下，我国目前还不宜采取统一的、垂直式的、强制保险模式。相反，我国应采用具有行业自律色彩的存款保险体系。即借鉴德国的“以附带有强制性特点的”自愿式存款保险模式，也就是上述的第一种方案。具体来说，这种模式应主要具有以下几方面的特征：
其一是在加入方式上，可以采取自愿加入的方法。然而，应注意的是，笔者此处所指的自愿加入的做法与德国模式中的“自愿”具有同样的内涵，即是以良性的市场约束为基础。如1999年的新巴塞尔资本协议就引进了市场法则来加强信息披露机制。新协议强调了有关风险与资本关系的综合信息披露，要求监管机构对银行的披露体系进行评估。因此，在以存款人为投资取向的市场约束机制下，这样自愿式的保险就被赋予了强制性的成份，其并不是“愿与不愿”的问题，相反是必须的问题。结合巴塞尔新资本协议的建议，市场的约束背后还必须存在以官方的监管为基础的约束机制。
其二是在每一集团外另单设一家保险基金，如国有银行设立自己的存款保险基金，该基金应独立于所设立的集团，具有独立的法律人格，其职责是对集团内的成员所交纳的小部分保费进行管理，并负责理赔事项。此外，保险基金应和新建的审计机构 相配合，以加强对所投保机构的日常经营的检查工作。为了达到这一效果，德国的信用合作保险制度在保险费的调配上是值得我们学习的，如在一般情况下90％的保费划归审计协会的存款保险基金，由审计协会负责管理，余下的10％由该集团协会的存款保险部支配。这样，无疑加大了在出现理赔事件时对保费处理上的独立性。因此，建立相配的审计体系是相当有必要的，其主要职责是进行必要的现场与非现场监管工作、对基金所交纳的大部分保费的管理及负责理赔等。
其三是保险费率上。在保费的收取上，在这种保险体系中不应采取统一定费的做法，而应由各个保险基金来决定保费的高低。在保险的收取上，基金可以考虑以下几个因素：银行资产的风险状况、信用度、收益率、资本充足与否、高层管理人员的素质等。
其四保险限额问题。在这一点上，我国应对德国模式中的足额保险的实践进行一定的变通，即采取限额保险，由基金与存款人分担损失的做法。即对最高赔偿限额内的给子全额赔偿，超过最高限额的部分按递减比例赔付。如此，便能促使存款人通过市场行为加强对银行经营的间接监督作用。
其五保险对象上，初期可以包括人民币存款、企业存款，但外汇存款除外。再者，在每一保险体系中，我国应对不予保险的存款进行详细的说明。借鉴德国的规定，我国的自愿式保险制度也应规定，下列情形不受保障：以银行记名可转让证券方式所表明的债权与债务、其它金融机构对该银行的债权、该银行所发行的债券。另外，出现支付风险之银行的业务主管、合伙人、理事会与监事会及他们配偶与未成年孩子所拥有的对该银行的债权也不在保险范围之内。这样，就可以将银行高层人士经营失败的责任与银行运作失败的后果捆绑在一起，这无疑能激发其尽到“诚实信用”的义务。
四、结语
德国自愿式保险制度的构建是具有深厚的历史背景与本土化气息的。虽然它的存款保险制度模式被学者们打上了自愿式的烙印，虽然就其保险体系而言，其存在有自愿式模式与强制式模式相并行的系统，但是我们必须意识到以下三点：一是固然德国的模式具有自愿性，但是对于每一保险体系中的成员机构而言，在市场压力与反破产法的威慑下，其并无选择的余地。因此，自愿的背后是强制的成份；其二是虽然德国存款保险制度有并行的两种系统，但是应明确的是其强制式保险是顺应欧盟《存款保险指令》被动式的产物，实践效应并不理想，德国境内主流的还是自愿式的模式；其三是自愿式的存款保险制度在德国之所以运作比较成功是与其本土资源分不开的，如德国的银行比较集中、银企之间的关系紧密、金融安全网也对这种存款保险制度提供全方位的支撑等。这些特点即向我们揭示了一个命题，即任何法律制度的构建只能是借鉴，而不能是全盘的移植，任何法律规则必须体现其本土资源性与民族性。
德国是一个银行业相对比较集中的国家，这一点与我国非常类似。因此，在保险制度的构建上，我国存在有借鉴的基础。尽管基于比较分析笔者倾向于在我国确立自愿式的存款保险模式，但是应注意的是这种模式是以金融安全网的相互支撑、无形的市场压力及银行破产所触发的严厉法律责任为支撑的。因此，为了保证这种自愿模式功能的发挥，我国还应对目前的法律制度进行创新，这主要体现在信用评价体系的构建、反破产法的建立、公司法的完善、银行内部治理的优化、银行业协会的定位及银行法律制度的整合等方面。
