论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择
[摘要]计划体制向市场经济体制的转型、政策国家向法治国家的转型，要求我国行政性分权模式的根本转换，即从行政意志主导型的政策分权模式向制度主导型的法治分权模式转换，效率主导型分权模式向效率与平等、参与等价值取向并重型分权模式转换，由中央政府主导下的自上而下型分权模式向由第三者(宪法和)界定中央与地方政府职权的模式转换。
[关键词]政府职权；行政性分权；法治性分权；模式；转型
一、当前我国政府间纵向职权划分存在的问题
改革开放以后，特别是20世纪90年代以来，随着经济领域的市场化和自由化，以及社会领域相对自治空间的进一步拓展和扩张，我国“权力多极化”的趋势日益明显，原先那种领域(政府)垄断一切权力的“单极权力结构”正在向政治、经济、社会三个领域分享权力的“多极结构”转变。从政府内部权力的纵向分配来看，通过中央与地方二元架构透视近30年的权力格局变迁时，我们发现中央政府权力已发生了向地方政府的重大转移，正从中央政府独占的单极权力结构向双极、乃至多极权力结构演变。这种演变的实质是中央放松了对地方的“行政捆绑”，通过下放行政权力充分调动了地方政府经济的积极性，为中国经济发展提供了强大的原动力系统，中国在取得举世瞩目经济成就的同时，地方利益主体的形成又为各地发展经济、参与竞争提供了更加强大的第二动力。但中央与地方权力格局演化到今天，也伴生了一些严重问题和隐忧，这不得不引起我们的重视和反思。这些矛盾和问题突出表现在三个方面：一是从建国以来中央与地方政府职权划分的总体特征来看，表现为“一放就乱”、“一收就死”，始终难以走出这个“怪圈”；二是从中央层面的职权现状来看，表现为仍然集权但感到缺权，全国市场存在碎片化危机；三是从地方层面的职权现状来看，表现为已握有很大权力却感到无权，要求下放更多权限。第一个问题国内学者多有论述，此不赘述。关于后两个问题主要分述如下。
第一，从理论上讲，我国作为单一制的中央集权国家，中央政府是一切政治和行政权力的源头，在全国占绝对主导地位。但权力的高度集中性并不必然决定权力意志的有效落实。例如，建立市场经济体制的一个基本前提是维护市场的统一性，使市场对资源真正起到配置性作用。然而，1978年至今近30年问，地方分割市场的大战，如原料大战、产品大战、政策大战等，此起彼伏，执法中的地方保护主义、税收征管中的地方保护主义等形形色色。针对中国国内市场的严重分割状态，中央政府往往采取大局观念、发文件通知、进行会议动员、开展整顿市场秩序行动、加强媒体宣传等方式和手段进行“宏观调控”。但实践证明，这些方式和手段并没有能遏止地方政府分割市场的行为。
第二，尽管中央政府从理论上看是高度集权的，但中央权力在现实运作层面的分散化目前已是不争的事实。权力在本质上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力及造成某种实际结果的能力，地方政府可以分割市场，显示其具有这种权能，但地方政府却往往抱怨没有权力，而国内大部分的学者论著都主张继续下放权限，中央政府文件也要求进一步简政放权。
二、行政性分权模式的根沥剖析
中国上述权力划分方面存在的问题，表面原因是权力格局不合理，或中央太集权，或中央太分权，其更深层次原因是中央与地方的职权划分模式。职权划分模式是职责和权限划分的理念、原则、主体、范围、内容、方法、方式、技术等一系列准则和规范的总称。不同的经济体制、社会文化、政治体制会对不同的职权划分模式提出不同的要求。中国国内政治、经济、社会的重大转型及受国际上经济全球化、政治民主化浪潮的冲击，必然对我国中央与地方的职权划分模式提出相应的转换要求。“温故而知新”，新的职权划分模式的提出必须建立在对现有职权划分模式深入剖析、理解及比较研究的基础上。1949-1978年，我国中央与地方政府职权划分的特征是有放有收，其内容主要是经济管理权。1978-1992年，中央政府采取了行政分权的模式进行行政放权，放的也主要是经济行政管理权(事权和财权)，人事权、机构设置和编制核定等行政权，而立法、司法权都没有同时下放或加强(或没有在行政权力下放的同时对横向的权力结构进行相应调整，以对迅速膨胀的行政权力加以有效的制约)，放权明显表现出单极性、单一性、单向性、经济性的特征；1 992年以来沿续了行政性放权的惯性，但立法权有所加强：2000年以后财权大幅上收。笔者认为，1978年至今，我国中央与地方职权划分的特征表现为采取行政性分权模式进行单一的行政放权，目前这种趋势仍在继续，2004年中央政府又大规模下放了诸如机场、港口等多项行政管理大权。
实际上，当前我国这种行政性分权模式与法治性分权模式相对应，构成性质和表征相异的两类分权模式。与法治性分权模式相比较，行政性分权模式在性质上是行政性的而非法治性的，在划分依据上是以政策文件为界权主要依据和手段的而非以宪法、法律为依据和手段的，在划分的主体上是以行政机关自身为主体的而非以独立的第三方(如立法机关)为主体的，在权力的划分内容上是以行政放权为主的而非全面性的系统性分权为特征的，在划分方法、方式上是多级同构式的而非依中央和地方政府应履权的领域(或应提供的公共物品范围)来划分的，等等。行政性分权模式的这些特征，更体现深刻的人治主义的色彩。
行政性分权模式是当前我国政府间纵向职权划分存在问题的主要根源，它可以解释当前我国中央与地方政府职权结构中出现的种种问题。例如，由于行政性分权模式的一大特征表现为依据政策文件“单兵突进”下放行政权力，地方政府行政权力急剧扩张，而未相应下放立法权和加强司法等权，强化公民社会对地方政府的民主监督权，调整优化横向的权力结构，造成横向各权力主体间近距离监督及“外对内”、“下对上”的民主监督乏力，“看得见的管不着”，而拥有实际监督权的上级政府又“管得着而看不见”，往往由于信息失真，监督乏力，导致政策贯彻不畅，因此中央虽集权但仍感到缺权；而由于行政分权的主体为上级政府，收收放放的决定权在上级政府或部门，因此地方政府虽实际上行使很多权力，但由于没有制度保障，产生不了权力归属感，仍感到权力握在中央政府手中，自己并未真正掌握多少权力，且时刻担忧既有的权力被收回，由此产生“现权不用，过期作废”的权力行使的功利主义和急功近利思想。可见，我国在现实层面分权程度可能很高，但法律制度层面的分权却并不高。
笔者认为，从行政性分权模式向法治性分权模式的转型，是解决当前我国政府间纵向职权划分存在问题的战略选择，也是建设法治国家、优化中央与地方职权结构、重构中央与地方政府关系的重要途径。实际上，如果在地方利益主体逐步形成、自主倾向加强、中央权威资源流失之际仍然沿用过去中央控制地方的动员式、命令式、意识形态和控制式、个人讲话号召式等旧的调节地方权力张力的手段，已不太适应。没有法治理念的在观念层面的全面接纳及理论层面相应模式的建构，很难想象实践层面的中央与地方职权调整、地方自主倾向的会自发进入法治化、制度化的轨道。要尽快完成法治国家框架下中央与地方权力格局的、合理重构，就要首先完成行政性分权模式向法治性分权模式的转换。哈耶克在《通往奴役之路》一书中曾经断言：彻底的计划和彻底的市场经济都是有效的，但两者的任何程度的混合都注定失败。在中央与地方政府权力划分模式上，第一种统一秩序的维持方式要求采用法治性、制度性的分权模式，而第二种则要求采取行政性分权模式。法治性分权模式符合世界潮流，不但要求依法界权，且要求所依之法必须合宪。第二种模式的本质是主观意志性分权，初期是符合效率价值诉求和政府主导型经济发展的要求的。但一方面，随着经济社会越发展，分散的权力就越难以得到有效整合，经济社会与政府、地方与中央的离心倾向会不断加强，在个人意志影响力削弱和中央权威资源流失的情况下，可能造成市场碎片化、道德滑坡甚至国家分裂；另一方面，在“文化竞争”、“经济竞争”、“政治效率竞争”的经济全球化、政治民主化潮流的冲击下，不发展、不进步则会动摇政府的合法性，并进一步威胁国家的统一性。可见，在行政性分权的模式下，不发展影响统一，发展也会影响统一。而“一放就乱”、“一收就死”、权力格局的高度不稳定性是行政性分权模式下权力划分状态的突出特征和正常外在表现。而法治性分权模式却能将地方的“恶德”(如地方保护主义)转化为国家整体利益，凸显其正面效用。其基本逻辑是：法治性分权模式可以将地方保护主义导入法治轨道，从而将大大激发公平竞争，在保证市场统一性的同时保证地方政府能各显其能，给地方经济发展注入不竭的动力和活力，从而促进国民经济健康、快速、持续发展。
四、构建政府间纵向职权划分的法治性分权模式具有重要的现实意义
计划经济体制向市场经济体制的转型、政策国家向法治国家的转型，要求行政性分权模式向法治性分权模式转换。旧模式与新模式转换的本质要求是由意志主导型的政策分权模式向科学主导型的法治分权模式转换，效率主导型分权模式向效率与平等、参与等价值取向并重型分权模式转换，由中央政府主导下的自上而下型分权模式向由第三者(宪法和)界定中央与地方政府职权的模式转换。计划经济、全能政府时期，政府权力与经济、社会领域无明确的边界，具有无边界扩展的任意性，构成了政府与社会结构的一元化格局，政府与社会间无缓冲地带，增强了国家与社会潜伏矛盾爆发时的危险性和破坏力。中央与地方关系也是如此，中央与地方无权力边界，具有中央高度集权特征下的不确定性、随意收放性和无边界扩展的恣意性。市场经济是法治经济已达成共识，建设法治政府也是既定国策，那么依法界定政府与市场和社会、中央与地方政府之间权力边界，并通过宪法和法律固定下来，则是其题中应有之义。笔者认为，实现纵向上中央与地方政府职权关系制度化，使地方政府权力与中央政府权力互相制约，是其要件之一。从这个意义上说，处理中央政府与地方政府职权划分问题(中央与地方权力互相制约、中央与地方的权力边界问题)决不亚于政府职能转变问题(解决政府与、市场和社会的权力边界问题)的重要性和迫切性。在新的国内国际形势下，我国确立了建设法治国家的战略目标，理应将职权划分模式的转换问题提上议事日程。
法治性分权模式的建构及推行，对解开我国政府改革史上职权划分“一放就乱”、“一收就死”的死结，在现实层面开拓建构有效责任政府的现实路径，解决维护市场统一性、国家统一性与保障地方充分公平竞争、维护地方多样性的矛盾关系问题，以及对有效的纵向和横向监督体制的建立，都具有重要的现实意义。
