地方政府管理体制：区域经济一体化发展的重要制度瓶颈
摘 要：随着我国地区间交往的不断加深和市场经济体制的建立完善，区域经济一体化得到了较快，取得了较大的成就，但是衍生的问题也十分突出。我国地方政府管理体制在行政区划、职能定位、机构设置和运行机制等方面与区域经济一体化存在不适应性，是区域经济一体化向纵深发展的重要制度瓶颈因素。只有创新地方政府管理体制，即调整行政区划、转变政府职能、改革政府机构、重塑府际关系、创新区域管理运作机制等，才能解决区域经济一体化发展中的制度瓶颈问题，促进地方政府管理体制与区域经济一体化发展之间的和谐互动。
关键词：地方政府管理体制；区域经济一体化；制度瓶颈；创新
当今世界经济发展的两大趋势是经济全球化和区域①一体化，后者发展尤为迅猛。近几年，党中央和国务院先后提出了“西部大开发”、“振兴东北”、“中部崛起”等一系列发展战略；关于长三角、珠三角、京津冀和长株潭区域一体化的各类研讨会空前活跃。地方政府管理体制作为一种制度性因素，会对区域经济一体化发展产生深刻影响。本文试图将地方政府管理体制纳入区域经济一体化背景下进行研究，探析二者之间的内在关系，为地方政府管理体制的创新和发展提供一种新的视角。
一、地方政府在区域经济一体化中的功能与角色
我们认为，在区域经济一体化过程中我国地方政府要从发展经济型角色转变为公共服务型角色，从各自为政的封闭型角色转变为分工协作的开放型角色。
1．地方政府在区域经济一体化过程中要充当“平衡轮”的角色。地方政府的总体功能是利用自身的制度优势，消弭市场、个人和社会在区域经济一体化过程中产生的各类治理失灵现象，通过公领域、私领域和第三领域之间明晰边界与均衡制约，达到各类组织、各种权利(力)之间的动态化均势，促进区域经济的协调发展。
2．地方政府在区域经济一体化过程中要充当“战略家”的角色。“战略家”就是指地方政府深刻领会国家宏观发展战略精神，制定适合本地社会经济发展的战略规划，尤其是参与区域经济一体化战略的制定，加强对区域发展的协调和指导，实现区域社会、经济和生态之间的和谐发展。
3．地方政府在区域经济一体化过程中要充当“服务生”的角色。“服务生”就是指地方政府要以服务行政为理念，培育区域合作发展的市场机制，营造一个成熟、开放的市场经济环境；向区域内的各类群体和组织提供基于区域合作发展的政策、信息等公共服务，提供完善的区域道路、通讯等公共基础设施，实现区域公共服务和公共设施的化和统一化。
4．地方政府在区域经济一体化过程中要充当“协调者”和“仲裁者”的角色。“协调者”就是指地方政府坚持发展观与五个统筹思想，解决区域经济发展中出现的各类矛盾，尤其是加强区际政府之间的交流与合作，减少利益摩擦与冲突。“仲裁者”就是指地方政府在遵循宪法和上位法基础上制定针对区域协调发展的规范和公共政策，加强法律的执行和监督力度，切实维护社会稳定和国内统一大市场的形成。
二、地方政府管理体制对区域经济一体化发展的制度瓶颈
改革开放以来我国的区域经济得到了较大的发展，区域经济一体化已迈上一个新的发展阶段。但是，地区差距不断扩大、经济结构趋同、地方保护主义泛滥等区域经济发展问题也十分突出。这种截然相反的经济现象共存的一个重要原因是存在制度瓶颈因素，即现有的地方政府管理体制不适应区域经济一体化的发展。
1．行政区划不适应。在现有的行政区划体制下，由于地方政府为了追求本地区经济利益的最大化和地方官员出于政绩考虑，往往利用行政权力干预市场经济活动，形成我国特有的“行政区经济”现象，使行政区与经济区边界高度重合。我国行政区划层级过多、幅度偏小、类型混淆、功能受限等也不利于发挥行政区划对区域经济一体化发展的杠杆作用。这样就极大地抑制了市场要素在各行政区之间的自由流动，阻碍了区域经济一体化由低层次向高层次的演进发展。
2．行政职能不健全。我国地方政府缺乏区际经济事务管理的职能，缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共关系的处理，缺乏对区域经济一体化发展所需公共服务和公共产品的供给。这说明地方政府在推进区域经济一体化方面的职能定位还不明确，不能适应区域经济发展的要求。
3．行政机构设置不到位。地方政府组织体系还残存大量的直接管理本行政区经济的专门机构，区域经济宏观管理和公共服务的综合性机构还不健全，尤为重要的是地方政府缺乏专门的区际合作机构作为区际经济一体化的组织沟通平台。
4．行政运行机制不规范。地方政府之间在横向与纵向方面没有明确各自的权责边界和合作机制；与社会和民众之间缺乏在区域经济事务中的交流合作和共同治理的机制；缺乏调控区际关系的法律框架，如地方政府行为与府际关系的法律。
三、地方政府管理体制创新的路径选择
1．调整行政区划，提供区域经济一体化发展的网络空间。通过行政区划的调整与改革，可以直接解决现存的区际行政壁垒问题，将区际经济矛盾转化为区内经济问题加以解决，从而一定程度上解决当前区域经济一体化过程中存在的突出问题。行政区划调整要在“稳中有变、逐步推进、因地制宜、统筹规划、依法保障”原则指导下有序地进行。改革的总体思路是：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。具体来说，适当扩大乡镇管辖范围，开展撤乡并镇工作，整合现有的乡镇政府资源来强化乡镇政府的能力建设，培育农民的自治精神，规范农民自治行为，在自治增量达到较高水平之后，再逐渐弱化乡镇政府作用并适时转变为自治团体；进一步推进强县扩权改革，进行省辖县管理体制创新；深度研究市管县体制实施绩效，对于不能实现预期效果的市管县体制适时推进“市县分治”改革，同时将现有的市级政府实行分级化管理；“根据区域经济发展的客观要求，结合与行政体制改革的实际，科学、合理地调整各省区的管理幅度，减少管理层次，强化经济中心，规划区域布局，逐步形成层次合理、幅度适当、结构优化、功能完善的行政区划体系，促进区域经济一体化快速成长”，从而为区域经济一体化发展提供适宜的区域地理空间。
2．转变政府职能，加强对区域经济一体化的引导和管理。行政区划调整对于问题的解决“只能起到辅助作用而不能解决根本问题”，而且行政区划本身的特性决定了行政区划改革的非常态性。相对而言，政府职能的转变才是适应并促进区域经济一体化健康发展的根本之策。
在社会主义市场经济条件下，地方政府主要行使四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体而言，地方政府就是要在区域经济一体化过程中创造良好的软硬投资环境；监管国有资产，合理选择主导产业，优化经济结构；提供公共服务，促进本区域居民充分就业，完善社会保障体系；促进区域之间的经济交流与合作，构建富有竞争力的、可持续发展的区域分工与协作体系。
首先，地方政府理念要由统治型、强势型行政理念转变为服务型、治理型行政理念。传统的地方政府十分注重职能的政治统治和经济干预作用，而忽视了对市场秩序的维护和市场环境的营造。政府理论启示我们，“小政府，大社会”是发展的选择，地方政府要把服务作为第一理念，强化政府、市场与第三部门之间合作的观念，抛弃狭隘的属地观念。
其次，地方政府管理内容要由片面发展经济向促进社会、经济、文化和生态全面协调发展转变。在区域经济一体化背景下，地方政府不仅要为本地居民提供公共产品和服务，更要与其他地区的政府加强协作；统筹跨区域资源的开发、利用与保护，以增强资源的可持续性；统筹跨区域基础设施建设，以实现空间结构的网络化；培育居民形成一种共存共生、开放合作的文化观念，以增强对区域经济一体化的认同。
再次，地方政府管理权限要在各级政府间、政府与社会间、政府与间的科学规范。中央政府在调控地区均衡发展、维护全国性统一市场、全国性和跨区域性重大基础设施建设等方面发挥主导作用；地方政府要适时向社会放权，主动培育社会自治团体，增强社会的自治能力；地方政府要减少对企业的直接管理，推进政企分开，通过开放产权制度，鼓励地区间企业的兼并与联合，促进资源的优化配置。
最后，地方政府管理方式要由单一化的行政手段向多元化的经济、法律、行政等手段转变，由过程管理向目标管理转变，由自为行政和人治行政向依法行政转变，由以微观管理为主向以宏观管理为主、微观管理为辅转变，由直接管理向间接管理转变，由“行政区行政”方式向“区域公共管理”方式转变。
3．改革政府机构，提供区域经济一体化发展的组织保障。地方政府机构的改革和建设要对公共产品和服务的类型、地理环境、组织交易成本、地方民主参与等多种因素进行综合考量。地方政府要按照“增、减、调、转”的原则推进机构改革，即为促进区域经济一体化的发展必须转移、弱化甚至撤销那些直接管理企业和经济的专业性部门，将职能相近的部门进行合并重组；加强宏观管理与调控部门，尤其是制定、实施、监管地区发展战略与地区政策的部门；构建以顾客、结果和竞争为导向的“无缝隙组织”；利用信息通讯技术对政府组织形式进行再造，构筑数字化政府，推进政务发展；“加强决策支持系统，借助地理信息系统与建模模拟、政策建模的结合增强区域管理能力”。
在区域经济一体化过程中，市场要素若在各个行政区域间自由流动需要政府加强交流、合作与协调，这也必然要求专门的机构承担这方面的职责，如“长江三角洲城市经济协调会”就是为了长三角经济一体化发展而专设的。这些区域合作组织在促进区域协调发展方面发挥了较好的作用，但是这类组织“只能在寻找各成员之间的利益共同点，推动具有互利互惠和双赢性质的项目上发挥作用，对于协调各方之间的利益矛盾则基本上无能为力”。
4．重塑地方府际关系，强化区域一体化的平台建设。府际关系，即政府之间的关系，其实质是“政府之问的权力配置和利益分配的关系”。创新地方府际关系“包括地方政府与其他各级政府和公共组织之间的关系，地方政府与非政府组织和个人之间的关系，在上述关系中所发展起来的信任、合作和互助等社会资本形式”。
(1)构建上下互动、共同参与的纵向府际关系。从法理上讲，我国地方政府扮演着双重角色，既要维护上级政府的权威，又要保障本地居民的合法权益。理顺二者关系需要在民主集中制原则指导下，以提高行政绩效和民主正义为目的，建立一种上下互动、双向制衡、共同参与的纵向政府间关系模式。
首先，依法建立下级政府参与上级政府政策制定的有效机制。胡鞍钢就曾指出，若中央政府在制定政策的过程中让地方政府共同参与，形成“一对多”的博弈，要比在政策执行过程中多次的“一对一”博弈更有效率。
其次，通过动态平衡集权与分权关系，形成上下级政府之间的相互依赖关系。一方面，通过改革完善分税制，实现上下级政府，尤其是中央政府与地方政府在财政、行政、政策和立法上的相互依赖关系；另一方面，通过确定分权的内容、数量、协调与控制标准，明晰上下级政府专属与共享的事权和财权，实现政府权责之间的平衡。
最后，创新和丰富政府间调控的手段与工具。充分利用利益、权力、财政和公共行政在政府间的调控作用；进一步分类细化中央政府对地方政府的财政转移支付制度；在互惠互利原则指导下，大力发展四种类型的合作，即委托性合作、协议性合作、计划性合作和参与性合作等。
(2)建立基于平等、协作的邻里型横向府际关系。随着区域经济一体化的发展，横向府际关系更多地体现为交流与合作的关系，使其具有“强大的经济功能与价值”。为了形成平等互动、优势互补、相互促进、共同发展的新型政府关系格局，需要做好以下三个方面的工作：
首先，确定邻里政府间区域合作协调的领域。从我国区域发展阶段上看，邻里政府要在基础性产业与公共设施、统一的规制与公共服务、中长期国民经济社会发展战略等方面加强统一合作。这有利于解决在区域经济一体化过程中政府各自为政、属地封闭型经济建设、恶性竞争等各种资源浪费问题。
其次，增加邻里政府间合作数量与规模，推进合作方式的多元化。美国通过政府间服务合约、联合服务合约、政府间服务转移等三种类型的制度安排促进了区域经济一体化的发展。除了进一步完善现有的区域合作组织之外，我国政府还可根据各地具体情况创新政府间合作的方式，比如制定一个互帮互助的正式或非正式的协议(如共同防洪防旱协议)、共同购置一些共需的设备与技术(如环境检测设备)等。
最后，加强邻里政府间的制度学习与创新。在内向维度上，要增强自主学习和创新的能力，敏锐地认知制度不均衡状态中蕴含的潜在利润，合理制定制度创新的规划并持续地加以执行，实现政府制度的创新发展。在外向维度上，要认真学习、借鉴甚至模仿其他政府的制度，通过研究上成功运作的制度安排掌握政府制度的发展，从而提高政府对制度创新的把握。
5．创新区域管理运作机制，实现与区域经济一体化发展的良性互动。在区域经济一体化背景下，地方公共事务善治的实现，需要地方政府“与其他自愿性协会、利益群体、政党、媒体等组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系”，实现政府内部以及与其他组织关系的和谐化。
创新政府区域管理运作机制就是建立一种治理型区际协调机制。具体来说，在成员构成方面，由区域经济一体化格局内相关的各级各类地方政府、社会中介组织、企业、公众和中央(上级)政府代表共同组成。在权力来源方面，由利益相关的地方政府通过途径共同让渡一部分管理和决策权力而集中行使跨区域的经济管理权。在组织结构方面，决策部门实行双层架构，下层遵循市场原则和效率原则以发挥竞争激励作用，上层遵循社会公平原则以维护机会平等。在运作经费方面，借鉴欧盟共同基金的经验，由组织成员(尤其是政府)交纳的“会费”和中央的专项经费组成。在决策规则方面，充分体现效率与公平兼顾的原则，对于基础性区际公共事务决策采取“一人一票”和“票票等同”原则，对于此外的区际公共事务决策采取差别原则(包括实力原则和保护原则)。在职责功能方面，仅限于解决跨行政区界性质的区域公共问题，研究区域协调发展问题，制定整体发展规划和政策；统筹管理区际发展基金，提供统一标准的跨区域公共设施与公共服务；制定解决利益冲突的规范与程序，受理对区际利益冲突的申诉，进行调查并提出协商意见加以解决。在运行流程方面，着重突出治理主体的多元化和自治性特点。四、结束语
区域经济一体化作为地方政府管理体制系统的一个全新的生态要素必然会影响地方政府管理体制的变革和发展。区域经济一体化不断由低级向高级、由简单向复杂、由平面向立体发展演进，在其不同的发展阶段对地方政府管理体制的制约和要求是不同的，这决定了我国地方政府管理体制的改革和完善也是一个渐进的动态过程，指望毕其功于一役是不可能的。只有根据区域经济一体化对地方政府管理体制的要求进行改革，才能实现区域经济一体化和地方政府管理体制之间的动态平衡和互动发展，地方政府管理体制创新才能达到理想的目的。
