城市化的现状、问题与对策
摘要：城市化是伴随化产生的必然结果。近年来，我国城市化进程加速，有力地带动了国民的，但随着城市化的快速发展，也暴露出一些问题。正确认识我国城市化的发展现状，正视城市化进程中出现的问题并立足现实寻找可行的对策，才能更好地建设和谐社会。
关键词：城市化；就业；资源利用；政府职能
一、我国城市化发展现状
1.城市化发展速度快、城镇人口不断增长。新成立以来，我国的城市化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国的城市化率仅为10.6%，1978年增长到17.92%，近30年只提高7.3%，发展速度很慢。改革开放以来，城市化速度加快，城市化率由1978年的17.92%增长到2000的36.09%，22年增加了18.17个百分点。“十五”期间，我国城市化发展迅速，由2000年的36.09%增长到2004年的41.8%，2005年达到43%，年均增长1.4%。伴随着城镇化的快速发展，城镇人口数量由1978的17 245万人增长到2005年底的56 212万人，城市总数由193个增加到668个。
2.城市化水平地区差异大。城市化水平是地区经济发展水平的体现。我国东部地区的城市数量、城市化水平及增长速度均高于中西部地区。截至2001年，全国城市总数为662个，其中，东部地区293个，占44.26%，中部地区247个，占 37.31%，西部地区122个，占18.43%。从省际之间看，2000年人口普查资料显示，城市化水平最高的是上海市，达到88.3%，北京、天津的城镇化水平超过70%，最低的西藏仅为18.9%。地区间城镇化发展速度也不同，1990—2000年十年间，上海、江苏、福建的增长幅度都超过了20个百分点，浙江、广东、海南、重庆的增长幅度在15～20个百分点之间。而中西部地区的增长不足10%。
3.城镇化水平低。我国的户籍制度和优先发展重工业的发展战略限制了人口向城市的迁移，非农产业就业比重低。城镇化水平低于非农产值比重，2005年，我国第二和第三产业增加值占GDP的比重达到87.6%，而城镇化水平为43%，二者相差44.6个百分点。从非农产业就业的比重考察，2005年非农产业就业比重为53.9%，城镇化水平低于非农就业比重近11个百分点。从人均GDP的角度看，世界上人口密度较大的国家在人均GDP接近l 000美元水平时，同期的城市化率都在50%以上，我国2002年GDP为102 398亿元人民币，以美元人均GDP达到l 000美元，而2002年我国的城镇化率只有39.1%。
二、我国城市化过程中存在的问题
1.城市化速度过快，急于求成。城市化的表现是受工业化推动的农村人口进入城市从事非农产业，城市产业所能提供的就业岗位多少在一定程度上决定城市化的速度。近年，我国经济增长每年所提供的就业岗位约900万，不足总人口的1%，而“十五”期间，我国城镇化年均增长1.4%，这意味着每年新增加的城市人口超过1 500万，这说明我国的城市化速度超过就业岗位的增长，进城人口未充分就业，这样的城市化是有风险的。尽管说城市化的加快有利于创造就业岗位、能够促进第三产业的发展，但第三产业的发展是建立在第一二产业发展和居民收入水平提高的基础上的。在我国就业形势严峻、同时社会保障不足的现实下，过快推进城市化违背经济发展，城市化的积极效应发挥不足。城市化不仅是城市人口比重增加，还包括进城人口生活方式和价值观念的转变，我国城市人口的增加有一部分是土地被征用的农民和郊区县改区而来的，他们仅在身份上转化为城市户籍，就业并未落实，也未真正融入城市生活。如果仅将农村人口从身份上转化为城市户籍而没有就业岗位的配合，城市化会带来城市贫困，经济难以持续发展。
2.农民向城市的转移不彻底。我国由于制度等因素的限制，农村人口向城市的流动具有兼业特征，转移不彻底。进入城镇从事非农产业的农民没有完全割断同农村土地的联系，没有在身份上转化为城镇户籍，没有获得作为城市居民的社会权利。按常住人口计算，2005年，我国城镇人口达56 212万人，占总人口的43%；但若按户籍统计，农业人口仍达94 908万人，由此得出的城镇化水平仅为27.4%。因此，目前按居住地统计的城镇人口比按户籍登记的城镇人口多出了20 364万人，这意味着我国城镇里有2亿人常住城镇而没有城镇户籍，这反映出来的问题是我国的人口城镇化制度设计和安排不利于农民向城市迁移。目前，农民工已成为产业工人的主体，但在绝大部分城市的公共财政框架里并没有考虑到农民工，农民工工资低，2004年，农民工的平均月收入水平为780元，相当于城镇职工的58%，基本没有社会保障，不能享有城市居民的住房、医疗、等福利，农民工城市化的成本高，难以实现向城市的彻底转移，转移的不彻底不仅使优质劳动力从农村农业中流失、制约了农村土地的规模经营，还限制了城市消费市场的扩大。
3.城镇化进程中的土地利用问题突出。城市发展和建设占用土地的速度过快，1990—2005年，城市建成区面积扩大了1.4倍，但城镇人口仅增长88%，土地扩张快于人口增长。“十五”期间，新增城镇建设用地618万亩，城市人均建设用地达130多平方米，高于100平方米的国家标准30%。城市用地规模弹性系数远高于1.12的合理水平。在城镇用地迅速增长的同时，农村基建用地也在增加，“十五”期间新增村庄用地477万亩，2004年，全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值150m2的45.3%。2004年与1996年相比，全国乡村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%。土地产出率低，在整个“长三角”，工业用地平均产出率仅约为2亿元/平方公里，远低于国际工业用地的平均产出率。土地闲置浪费严重，据统计，到1996年底，全国共闲置土地174.75万亩，占实际建设用地总面积的5.8%，其中耕地94.2万亩，占闲置面积54%。我国政府明文限制农用地过快转化为建设用地，并要求实现占补平衡，但土地违法事件屡禁不止，土地缺乏规划，已有的规划和规则没有很好地执行。我国现有的财税制度使地方政府的财权与事权不协调，而现有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地冲动，土地不仅成为地方政府的“第二财政”，而且成为招商引资的优惠条件和砝码，在城市化过程中土地资源的持续利用和保护缺乏制度保证，这严重威胁到我国粮食安全并导致城市扩展空间的紧张。
4.城镇化进程的加快未缓解城乡居民收入差距的扩大。城市化与工业化相互促进，带来一个国家的化。城市化和工业化的发展能使农业中的剩余劳动力转移到非农产业中去，农业劳动生产率提高，农民收入增加，从而使二元经济结构发展为一元现代经济。从我国的现实看，城镇化的发展为农民提供了非农就业机会，有力地带动了农民增收，但在城镇化水平快速提高的同时，城乡居民收入的差距却越来越大。从1997年到2005年，是改革开放以来我国城市化发展速度最快的时期，但同期我国城乡居民收入差距也迅速扩大，1998年至2003年的6年间，城镇居民人均年增收550元，而同期农民只增收89元。2005年农民人均纯收入3 255元，当年城市居民人均可支配收入达到10 493元，收入比高达3.22∶1，而1997年只有2.47∶1。收入低严重制约了农村居民的消费，2005年城乡居民人均消费水平之比达到3.29∶1。在城市化快速发展的过程中，资源分配向城市倾斜，城市发展汲取了农村的资金、劳动力等要素，城乡居民收入差距持续扩大已成为和谐社会建设的极大挑战。
6.城市发展中，政府与市场的关系没有理顺。在我国城镇化的过程中，政府推动的作用明显，政府在城市发展中过多地干预市场的发育和运行，过多地介入微观经济活动，直接充当资源配置的主体，而对社会发展关注和投入不足。作为制度的主要供给者，政府在城市化发展中没有为市场的运行提供规范的环境和制度保证，地方政府在干部考核机制的诱导下忙于上项目和招商引资，趋利性明显，不少地方政府为攀比城市化率，用行政手段积聚城市人口，大量征地进行城市形象工程建设，对政府服务、行政管理、社会保障建设、法制和规则建设、社会公平等关系城市质量的重要问题关注不够。政府的城市管理水平不能适应城市化快速增长的需要，表现在城市、治安、贫困、、社会保障、资源耗费等多方面。政府职能的错位在一定程度上造成近年的城市化过于追求速度，忽视城市质量和功能建设。正是因为政府职能的错位，使我国大量的民间资本不能转化为投资，缺乏个人创业的环境，限制了就业岗位的增长，导致城市化的动力不足。
三、实现我国城市化健康持续发展的建议与对策
1.调整经济结构，发展中小，鼓励个人创业，增加就业岗位，为城市化发展提供动力和拉力。城市化的持续发展需要就业的支撑，在城市化快速发展的同时必须设法增加就业岗位。第一，调整经济结构，发展劳动密集型产业和第三产业。我国近年之所以高增长低就业，重要原因是经济结构不合理。第二产业增长快，但拉动就业的能力低，第三产业就业不足。目前，第二产业的产值比重接近50%，而吸收的就业仅为23.8%。第二产业的发展着重重工业和制造业，资本有机构成高，GDP至上的考核目标导致了资本密集产业的过度发展，不利于吸收就业。今后在推进产业结构优化升级的同时，要注重发展劳动密集型产业和第三产业，这对劳动生产力数量多的我国尤为重要。投资项目时，不仅要考虑投资额度和环保标准，还要加上就业指标。第二，发展微型和中小企业。中小企业对就业的贡献已为世界经济发展所证明。发达国家劳动力的65%～80%在中小企业就业。而我国偏好和重视发展大型企业，忽视中小企业的发展。我国要解决就业问题就必须重视发展中小企业，克服片面追求企业规模、轻视中小企业的观念，消除对中小企业的歧视，改善中小企业的经营环境，在信贷融资方面给中小企业以支持，为其建立公平竞争的环境，改进对中小企业的服务，减轻其负担，优化中小企业的生存环境。第三，鼓励个人创业。我国缺乏个人创业环境：创业的门槛高、环节多，政府各部门的收费和罚款多，政府和社会为创业者提供的服务体系薄弱，企业生存的隐性成本高，弱化了创业者的创业动机。正是因为创业环境缺乏和中小企业发展环境的不易，导致我国人均企业数量少：市场经济程度高的国家每千人企业数量在40～55个之间，而我国每千人企业数量8.9个，使我国的就业渠道窄。在我国就业问题严峻的今天，政府部门要提供环境条件，鼓励个人创业，降低个人创业门槛，减少审批环节，提高服务效率和质量。加强法制建设，杜绝相关部门的寻租和设租行为，为个人创业提供便利条件和社会环境，激发个体的创业热情，从而使我国的民间资本通过市场的力量更多地转化为投资，这不但有利于就业，还对改善我国居民收入差距有重要意义。
2.制度创新，为城市化的健康发展提供制度保证。城市化不仅与经济发展密切相关，还和人口城市化进程的各项制度安排紧密相连。我国现行的农村土地制度、户籍制度及与户籍相联系的社会保障制度、资源管理制度、干部考核制度等都不利于城市化的健康发展。深化制度改革、进行制度创新是城市化发展的必然要求。第一，深化户籍制度改革。户籍制度改革的目标不仅是以居住地登记户口，重要的是消除城乡不同户籍在就业、教育、社保等方面的权利差异，弱化户籍在招生、就业中的门槛限制，给予进城农民平等的生存发展权，从而降低农民城市化的成本，按市场原则进行人口管理，为城市化的进行提供制度环境。户籍制度改革须与就业、教育、社会保障制度改革配套进行，不同城市的户口含金量不同，决定了不同城市户籍改革的难度和进展不同。当前需要进一步加强对农民工的权益保护，建立农民工基本的社会保障，在其子女入学教育方面给予更多便利。第二，改革资源管理制度。我国的资源浪费和粗放使用有技术方面原因，但根本原因是制度短缺：不合理的资源定价方法导致资源市场价格扭曲，自然资源低价助长对资源的过度需求；资源管理分散，缺乏统一协调的管理；行政力量对资源分配的过度干预妨碍资源配置的效率和资源市场的发育。应建立与市场经济体制相适应的资源管理制度，改变以行政手段为主的资源配置方式，让资源反映其价值，培育和规范资源市场，使制度与技术形成合力，提高资源的产出率，加强资源立法，杜绝资源分配和使用的任意性，在制度上保证资源的节约和持续利用。第三，完善干部考核制度。我国片面看重GDP的干部考核制度带来投资居高不下、资源过度利用、生态环境恶化、城市化水分大等问题，要建设和谐社会，必须完善我国的干部考核制度，落实发展观。考核指标的设置要全面反映经济、社会和人的发展情况，不能片面地用经济指标考核政绩。在经济指标方面，既要重视经济增长，又要重视发展质量和结构的提高与改善，要把降低能耗和污染、提高效益和就业这些指标加进去。
3.科学定位政府职能，转变政府职能。目前，我国的经济发展与社会发展脱节，根源就在于政府职能转变滞后，表现在城市化过程中就出现很多问题。城市化的健康发展乃至整个社会的和谐发展要求对政府职能进行科学定位并用制度保证政府行为的规范，在政府、市场、企业、社会中介间建立起科学合理的分工关系和运行机制。今后需要继续完善政府的经济调节和市场监管职能，削减政府的行政审批权限，强化其社会管理和公共服务职能。政府需从市场能发挥好作用的领域中抽身，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城市化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在收入再分配、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务的能力，并引导其他组织为社会发展提供公共服务。
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