政府投资效益评价标准研究
[摘要]政府投资与其他投资主体不同，尽管政府投资涉及范围较广，但其投资更多地还是投向基础设施、基础产业、重点产业和支柱产业，把社会效益最大化作为投资的目标。对政府投资效益的评价要从社会效益、宏观效益、长期动态效益及投资的相关效益等方面来分析，要地建立一套适合政府投资效益评价标准的方法及其指标体系。
[关键词]政府投资；效益评价；标准
Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ｑｕｉｔｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｗｉｔｈ ｏｔｈｅｒ ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ． Ａｌｔｈｏｕｇｈ ｉｔ ｉｎｖｅｓｔｓ ｏｎ ａ ｌａｒｇｅ ｓｃａｌｅ, ｂｕｔ ｉｔ ｍａｉｎｌｙ ｆｏｃｕｓｅｓ ｏｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ, ｂａｓｉｃ ｉｎｄｕｓｔｒｙ, ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ａｎｄ ｐｉｌｌａｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ ｉｔ ａｉｍｓ ａｔ ｏｐｔｉｍｕｍ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ｗｈｏｌｅ ｓｏｃｉｅｔｙ． Ｓｏ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｖａｌｕａｔｅｄ ｔｈｒｏｕｇｈ ｆｏｕｒ ｓｔａｎｄａｒｄｓ: ｓｏｃｉｅｔｙ ｂｅｎｅｆｉｔｓ, ｍａｃｒｏ－ｂｅｎｅｆｉｔｓ, ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｄｒａｍａｔｉｃ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ａｎｄ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ－ｒｅｌａｔｅｄ ｂｅｎｅｆｉｔｓ． Ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ, ａｎ ａｐｐｌｉｃａｂｌｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｍｅｔｈｏｄｓ ａｎｄ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ? ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ? ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ? ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄｓ
一、政府投资项目评价特点
广义上讲，凡由政府出资、筹划或决策的项目均为政府投资项目，狭义的政府投资项目主要指全部投入或部分投入各类财政性资金的项目。政府决策项目指政府不出资，而由民间机构出资,但政府保持对项目取舍的决策、授权和监管，如特许经营的ＢＯＴ项目。
政府投资与其他投资主体不同，尽管政府投资涉及范围较广，但其投资更多地还是投向基础设施、基础产业、重点产业和支柱产业，因此政府投资不是追求利润最大化，而是把社会效益最大化作为投资的目标。因此，对政府投资效益评价标准不能仅仅从微观经济效益、直接效益、局部效益、短期效益来考察，而主要从社会效益、宏观效益、长期动态效益及投资的相关效益等方面来分析[１]。
１．从社会效益考察政府投资的绩效
经济是社会的基础，没有或不提高经济效益就难以推动社会的发展，也不可能提高人民的生活水平，因此，投资讲求经济效益天经地义。但政府投资首先要讲求社会效益，特别是政府投资涉及城市化、就业、社会工作效率、社会生活质量、减少拥挤、增加生活自由时间和社会生活福利保证等问题时，就不能仅仅局限于狭义的经济效益。例如，在特大城市修建地铁和绕城铁路，工程造价高、运营收入低众所周知，如果仅用投资盈利率和投资回收期等指标来衡量，政府就不会去投资。但若从解决城市数以百万计人口的交通困难，改善职工居民的生活、工作条件的社会效益来看，政府投资兴建地铁和绕城铁路是必需的。
２．从效益考察政府投资的绩效
政治作为上层建筑，是经济的集中表现，体现国家和人民的长远的最大利益，但政治又有其独立性。政府的一部分投资追求的主要就是政治效益。比如，对国防需要的投资、对边疆地区建设的投资。尽管这些投资的工程造价高、工期长、成本大，投资效益系数低，但仍必须投资，这涉及到国家安全问题。特别是中央提出西部大开发战略以来，明显加大了对西部的投资，这不仅是实现我国化建设战略目标的必然要求和缩小地区差距、实现共同富裕的社会主义的本质要求，更为重要的是它是保持全国稳定、民族团结和边疆安全的迫切要求，具有政治含义。因为西部地区与周边十多个国家接壤，边境线长，是少数民族比较集中的聚居地，而且相当一部分跨疆界居住。只有边疆民族地区的经济和社会发展了，各族人民的生活水平不断提高，才能为加强民族团结和巩固边疆奠定坚实的物质和思想基础，为全国的现代化建设提供稳定的政治和社会环境[２]。
３．从宏观经济效益考察政府投资的绩效
我国实行的是宏观调控下的社会主义现代市场经济，经济建设既要讲求个别部门、地区、的微观经济效益，又要从全局来考察整个国民经济，即全社会的宏观经济投资效益。政府投资主要是追求宏观经济效益，宏观经济效益的衡量不是用具体确切的数字，即利润或利润率来表示。譬如，政府对城市基础设施，包括道路、给排水、热力、煤气和通讯等工程的投资，就不能以回报的利润为考察标准，而应该看这些投资对城市经济的发展和居民生活质量究竟有多大提高和改善。从宏观经济效益来考察政府投资的绩效，也可以通过投资对ＧＤＰ增长的贡献率以及投资拉动国民经济增长的百分点来衡量，比例越高，说明投资绩效越好，反之亦然。
４．从长期效益或潜在效益考察政府投资的绩效[３]
恩格斯在《辩证法》一书中指出：“到目前为止存在过的一切生产方式，都只在于取得劳动的最近的、最直接的有益效果。那些只是在以后才显现出来的、由于逐渐的重复和积累才发生作用的进一步的结果，是完全被忽视的。”而政府投资追求的恰好就是只是在以后才显现出来的长期效益或潜在效益。譬如，在西部大开发中，为了切实加强生态环境的保护和建设，中央政府做了大量投资。这种投资绝不可能立竿见影，这就要从它的长期效益及关联效益去考察。因为只有大力改善生态环境建设，西部地区的丰富资源才能得到很好的开发和利用，也才能改善投资环境，引进外资、技术和人才，加快西部地区的发展。尤其要看到，改善西部地区的生态环境，对于改善全国生态环境，具有重大意义。如果不抓紧、加快实施在西部地区恢复林草植被、治理水土流失，那么长江、黄河日渐淤积，洪水灾害不可能得到根治，广大中下游流域将永无宁日。再如，为了防止特大洪灾的发生，中央拨巨款加固、整修长江等堤坝。这种投资的效益更是漫长的、潜在的，也许十年、五十年不再发生特大洪灾，但不能因此而不投资，一旦再发生百年不遇的特大洪灾，那么这种投资的减灾效益将是无法估量的。
当然，我们讲政府投资以追求社会效益为最终目标，并非完全否定或忽视经济效益，决不能借口社会效益或政治效益，在投资中大手大脚、滥建滥上、胡乱定点、盲目布局，要尽可能争取好的经济效益，这两者并不完全矛盾。这就要求在投资决策阶段，提高决策的科学性、民主性，加强宏观调控，进一步明确经济发展战略目标，部署好合理的投资规模、结构及布局。在投资实施阶段要精心设计、精心施工，力争缩短工期、保证质量、降低造价。目前，要进一步完善招标制度和重大项目法人制度。在投资回收阶段采取有效措施，尽力缩短投资回收期，全部回收投资，为政府提供更多新的积累和扩大再投资的能力。除此以外，投资经济效益的好坏还取决于经济体制和投资体制是否合理，因此，需要进一步深化经济体制和投资体制的改革。
二、政府投资效益评价标准的方法与原则
１．有无对比——增量分析。有无对比是将有这个项目和没有这个项目时的各种效益情况进行对比，从而确定有多少效益可以归结于这个项目，主要考虑的是外部效果和无形因素。因此,只需要识别和估算的是项目的增量效益和费用。
２．机会成本原则。在经济活动中，为获得一定的效益所耗用的资源代价，不能简单地以购买时的实际支出来，还应考虑决策时所放弃的收益。资源用于某一种用途就失去了用做其他最有价值用途的收益，这种用途牺牲的最高代价，就是机会成本。
４．效益和费用量化。（１）有些政府投资项目，如公路建设项目，服务产出本身没有价格，或价格不足以反映边际支付意愿，则主要通过消费者剩余的增加来衡量项目的效益。（２）政府投资项目经济评价的重点之一是项目的社会贡献（国民经济贡献），评价的价格就要用完全竞争的市场均衡价格。经济学可以证明，在国家利益最大化的条件下，国内价格应该与国际价格相一致。价格是影响经济效益最为敏感的因素，对逐步全面向市场经济过渡的经济而言，价格还有计划经济的痕迹，有不少价格与价值和市场背离的地方，使价格偏离均衡价格较远。所以，要根据市场机制的情况，对投入和产出物的价格用影子价格和影子汇率予以调整，力求评价指标的准确性和性。
５．费用——效益分析方法。现金流量折现法，其基本原理在于先估算项目寿命期内的效益流与支出流，再采取折现的办法，对不同时期发生的效益和支出进行分析。费用——效益分析主要包括经济净现值、费用效益比、经济内部收益率等计算指标[４]。
６．费用——效果分析法。费用—效果分析是指在确定的控制目标下，分析达到目标的不同方法和费用，从而提供方案选择的依据。采用费用——效果分析方法对项目进行经济评价，首先必须拟定不同的备选方案以供选择和比较（包括“无项目”），再根据项目的目标选择恰当的效果指标，计算各项费用支出（包括直接费用和间接费用），然后对比不同方案的效果和费用,从而选择最优的方案。
三、政府投资效益评价标准的指标体系
１．西方政府投资效益评价的主要方法体系[５]
西方项目经济评价的方法，从原理上看，就是社会费用效益分析方法。第二次世界大战以后，各资本主义国家的国有化程度有了一定的提高，公共项目投资不断增加。由于公共项目和私人项目目标的不一致，显然不能把对私人项目财务评价的方法应用于公共项目评价。因而从２０世纪５０年代开始，形成了一种评价公共项目的方法，那就是社会费用——效益分析方法。它在形式上同财务评价方法是一致的，因为两者都是对投资利益进行评价。但由于投资性质及投资目标截然不同，因而投资利益构成及对利益估价方法也就不同。在项目评价中，用影子价格来衡量经济效益及经济费用。关于影子价格的估算，从不同的角度形成了不同的项目评价方法体系，比较完善的主要有ＯＥＣＤ法和ＵＮＩＤＯ法。
由经济合作与组织（ＯＥＣＤ）在１９６８年出版的《发展中国家项目分析手册》，是第一本应用费用——效益分析方法来解决发展中国家项目评价的著作。《手册》中推荐使用的方法被称为ＯＥＣＤ法（即Ｌ——Ｍ法），此法建议使用以世界货币为基础的价格和汇率作为计价标准来评价项目的投入和产出，并以项目对国民收入的累积贡献作为项目评价目标。
１９７２年，联合国工业发展组织（ＵＮＩＤＯ）出版的《项目评价准则》，系统地介绍了工发组织所推荐的就工业项目编制和评价，进行社会效益分析的一整套分析方法和所积累的一整套实践经验，是针对发展中国家需要而制定的一整套准则。它以本国货币为基础采用标准转换系数作为计价标准来评估项目的投入和产出，按消费者支付意愿、生产机会成本和外汇价值来衡量确定其影子价格。ＵＮＩＤＯ法的评价目标是累计消费总值，还需考虑收入分配公平目标。
２．我国政府投资效益评价的目标
（１）经济增长目标。我国用以衡量经济增长的主要指标有国民收入和社会纯收入。中国银行编制的《工业贷款项目评估手册》中提出用纯收入来作为国民经济效益分析的基本衡量指标。所谓纯收入是指国有销售产品所得扣除成本后的余额，主要表现为利润和税金两部分；中国人民建设银行编制的《工业项目评估试行办法》采用投资的国民收入（净产值）作为工业项目对国民经济贡献的最重要指标。因为它包括了新创造的价值总和，主要表现为工资和纯收入两部分。这两个指标的主要差异是国民经济效益中是否包括职工工资。
（２）收入分配目标。经济发展意味着在经济增长的同时，还应包括改进生产结构、改善收入分配状况特别是消除贫困现象、为所有公民提供和改善基本生活条件、增进社会福利水平等方面所取得的进展。因此，仅从项目对“经济增长”目标的贡献来衡量项目是不够全面的，尤其是随着我国改革开放的进一步深化，地区间、阶层间的贫富差距日益加大，必须通过项目投资建设调整和完善收入分配结构。因此，在项目评价时，应考虑项目投产后对地区、阶层和集团间的收入再分配的影响，检验项目的收入分配是否符合国家经济政策与分配原则，并使其尽可能与国家经济发展目标相一致。遗憾的是，至今仍没有一套把项目本身的经济效益与改善分配效果相结合的评价方法。
（３）劳动就业目标。人力资源是所有经济资源中最宝贵的经济资源。增加和创造新的就业机会，可充分利用生产潜力，同时，还可为失业人员提供稳定的收入来源，从而有利于消除贫困，改善社会收入分配状况。在项目评价中，既要把增加就业目标看作是发展生产和实现“经济增长目标”的手段，也要把增加就业看作是实现经济发展中的“收入分配目标”的一种手段。当我们把促进经济增长和改善收入分配作为经济评价的两个目标时，实质上已经包含了对就业目标的考虑。
（４）自力更生目标。许多发展中国家由于长期储蓄不足和外汇短缺，为了发展本国经济，在一段时间内对发达国家依赖性较强。因此，对这些国家来说，减轻对外国的依赖，增强本国竞争实力，应作为项目评价的目标之一。
（５）优先发展目标。优先发展目标是国家产业政策的体现。在不同时期，国民经济发展的重点不同，需要通过项目选择来实现，因此，项目评价应与国家政策相结合。
可持续发展经济系统是“生态——经济——社会”三维复合系统。可持续发展观是一种多要素的、全方位的综合发展观。其中经济是中心，将经济与社会、制度、科技、资源、环境融为一体，进行综合分析，研究经济发展过程，是可持续发展理论的基本模式。在可持续发展理论指导下的投资项目评价亦不例外。从前面的分析可知，政府投资项目有很强的外部影响，项目评价必须体现其社会宏观效益。而且政府投资项目是实现政府经济职能的一种手段，可持续发展是当今人类社会的主题，因此，政府投资项目评价必须体现可持续发展的观点。可持续性包括经济可持续性、生态可持续性及社会可持续性三个方面，政府投资项目评价指标体系也应从这三个方面设计。但是可持续发展问题是一个涉及面非常广泛的问题，单独一两个指标是不够的，需要设计若干相互联系、相互制约的指标或指标组，构成一个指标体系，用以评价政府投资项目。
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[１] 刘立峰．当前地方政府投资管理中值得注意的问题[Ｊ]．宏观经济研究，２００３，（１）．
[２] 陈胜涛．对地方政府当前投资管理问题的思考[Ｊ]．黑龙江省社会主义学院学报，２００５，（９）．
[３] 薛华，王建初．我国政府投资项目管理方式分析[Ｊ]．经济与管理，２００４，（１）．
[４] 孙保营．我国政府投资效应研析[Ｊ]．中州大学学报，２００２，（３）．
[５] 陈清．中外政府投资体制比较研究[Ｊ]．亚太经济，２００５，（４）．
