我国民间组织发展的现状及存在的主要问题
摘要 在我国，民间组织已经开始进入一个大的时期，在构建和谐社会中发挥着越来越重要的作用；但是它在总体上它仍处于发展的初级阶段，阻碍了其作用的充分发挥。本文主要通过对民间组织发展现状的分析，指出民间组织存在的主要问题并进一步论证如何依法规范和保障民间组织的发展，从而使其充分发挥在构建和谐社会中的积极作用。
关键词 民间组织 存在问题 规制
随着市场体制的不断完善和改革开放格局的进一步扩大，我国民间组织开始进入一个大发展时期。民间组织以其非营利性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和服务方面与政府相比具有其独特的优势，在构建和谐社会中起非常重要的作用。但民间组织本身是双刃剑，其消极影响也不可低估，如处理不好乃至失控，则会给经济建设与社会稳定造成巨大的损失。因此，我们要给予民间组织以足够的注意，建立健全法律制度，为民间组织的发展创造良好的法制环境；同时要依法加强对民间组织的监管，积极引导他们健康发展，以防止他们利用其形式来破坏正常的社会秩序。
一、我国民间组织发展的现状
民间组织与非政府组织、非营利性组织这三个概念之间没有实质性的差别，只是从不同的角度阐明该类组织的非营利性、非政府性(社会性或民间性)和公益性的特征。非政府组织是从该组织与政府的关系方面来认识这类组织的，其中非政府组织与民间组织比较接近；非营利组织则是从活动性质的角度来认识这类组织的，它介于政府与之间，兼具非政府性与非营利性的社会性组织。我国民间组织大致分为三类：一类是社会团体，一类是民办非企业单位，一类是基金会。
民间组织最初产生于19世纪中叶的西方资本主义国家，是人类社会与经济条件发展到一定阶段的产物。在当时，由于仅靠政府与企业无法解决的社会问题大量涌现，民间组织也就应运而生，它是推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门。当今非政府组织的大发展则是以政治民主化、经济市场化、社会化、全球化为特定背景。自20世纪90年代开始至今的全球化阶段中，民间组织蓬勃发展：一是各国产业结构与社会形态发生重大转变，政府改革与私有化导致民间组织大发展；二是发展中国家的民间组织开始成为重要力量；三是发达国家非政府组织大量介入国际事务。至此，以民间组织为代表的公民社会出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展势头。[1]
在我国，中央政府已经开始关注和重视民间组织的发展，并对其在和谐社会建设中发挥的积极作用寄予了很大的希望。党的十六届四中全会明确提出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。在我国现阶段，民间组织已逐步进入大发展的历史时期，一方面是国内民间组织大量涌现，另一方面则是境外民间组织大举涌入，二者相互交织，共同促进；但是，我国的民间组织与国外相比，中国民间组织数量偏少(如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个，不仅远远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距较大)且良莠不齐、质量较低、活力不强、作用发挥不明显，总体上仍处于发展初级阶段。根据民政部门的统计，民间组织正以年增长10%至15%的速度发展，已经初步形成门类齐全、层次有别、覆盖广泛的民间组织体系，截至2004年年底，我国在民政部门登记在册的各类民间组织已发展到28.9多个，在城乡各个领域发挥出重要作用，但进一步发展与规范的任务也十分艰巨。另据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约300万家，其中经民政部门登记注册的仅26万多；经工商部门注册的20万~30万；城市社区公益性民间组织10万~20万；各类非政府组织200万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织与农村互助组织三种。除民政部门注册的外，其他几类非政府组织又被形象地称作“草根组织”。
二、我国民间组织发展存在的主要问题
在我国，民间组织作为一种新兴的社会组织，在市场经济条件下发展迅速，但由于法律法规的不健全甚至立法的空白，监督制约机制的欠缺以及政府权力介入等方面的原因，影响了民间组织进一步持续、健康的发展。具体地说，主要表现在以下几个方面：
(一)法律制度的不健全和缺位。民间组织的法律法规还不健全，目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于民间组织管理的《民间组织法》，使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。另外，现行法律制度当中的法人制度有很大的缺陷，《民法通则》中规定的四种法人分类，显然已不适应现在经济发展的要求。通过中外法律比较以及从现实情况出发，基金会和民办非企业单位基本上属于财团法人范畴，有必要建立一个财团法人类别，这对促进非政府组织的发展和今后的运作有很大的好处。
(二)官办色彩过浓的“准政府”性民间组织大量存在，即使没有官办色彩的，也受到国家行政权力的不正当的干预，使民间组织的民间性大打折扣，失去其独立发展的条件，造成“非官非民，官民不分”这种尴尬的状况。据临汾市的一位民政局负责人说：“临汾市各类社会团体从开始产生，就带有浓重的行政‘胎记’，76.8%的协会为官办协会。”这些协会分为三类，一种是按照上级政府部门系统要求，上下对口，由政府有关部门直接或间接组建，这种占官办协会的93%以上；一种是由政府职能转变过来，国家定编、定级、拨经费，成为名副其实的“二政府”，这种占3%；一种是为了部门职能的行使和安排剩余人员，结合行使职能成立的，其名为“自收自支”单位，这种协会占4%。据统计，协会95%以上为国家工作人员兼职。[2]
(四)民间组织内部制度不完善，不能充分实现自我治理。在我国，由于大多数民间组织不是在社会环境成熟的基础上自发形成的，而是在市场的和政府职能转变的过程中由政府出面干预并自上而下组建的，使得我国的许多民间组织内部的规章制度不完善，组织机构不健全，或虽有一些制度，比如会员代表大会、理事会制度等，但专职人员过少、财力不足；还有些民间组织行政依附性强，等、靠、要思想严重，导致没有成文章程，只有不规范的口头规定；有些虽有章程，但不能独立实施。因此，民间组织的自我治理只能停留在口号上。
三、建立、健全民间组织立法，依法规范民间组织
当前，政府一方面希望加强民间组织的管理、维护社会稳定，而另一方面往往又无法可依，以致在某些领域一度出现了某种程度的失控。可以这么说，、法规的不健全甚至缺失，是制约民间组织发展的一个瓶颈。清华大学NGO研究所所长王名教授在参加“民间组织(NGO)发展与和谐社会”研讨会时就指出：“法律政策环境是NGO发展面临的最大的问题。”因此加强民间组织的立法对于促进民间组织正常、有序发展，充分发挥其在构建和谐社会的作用是研究民间组织的重中之重。
(一)在民事立法上应对民间组织重新进行分类，坚持传统的法人的两分法，即分为社团法人和财团法人。民间组织从本质上说是一个非常重要的私法主体或说民事主体，而它却缺少国家民事基本法民法的承认和保护，必须首先从私法上的特点出发进行适当的归类，进而再考虑如何设置行政管理体制。我国的有关法律，将非营利组织区分为社会团体和民办非单位，并且基金会属于社会团体，这根本就不是从私法特征出发的，因为基金会没有社员(成员)，根本不可能与其他的有成员的社会团体设置相同的内部组织机构，更不可能为组织机构的职权进行统一规定。所谓民办非企业单位竟然包括个体和合伙形式，这两种形式和非营利目的根本不相容，从法理上说完全自相矛盾，所以，将来必须重新考虑对非营利组织的分类。我认为，最好的立法模式是大陆法系传统的社团法人与财团法人的两分法，并且辅之以无权利能力的社团制度。
(二)进一步提高有关民间组织立法的效力等级，建议由全国人大制定法律或国务院制定行政法规来规范民间组织的设立、组织和活动，并使之详细具体，具有可操作性。民间组织的主要法律渊源是国务院的几个行政法规，但是它们的内容太过简略，实际中主要发挥作用的是民政部以及其他部委的规定，它们数量庞大，并且往往比法律、行政法规的实际意义要大得多。其中除了少数属于行政规章因而具有较严格的形式要求和发布方法外，大量的规定是行政机关内部的文件，是上级对下级机关的工作指示，并没有制度化的公布渠道，是否公开以及何时公开带有相当的随意性。非营利组织的法律规定应当主要是民法性质的组织法，最重要的内容是如何设立、应当设置哪些法定的机关(组织机构)，有哪些是可以设立的机关，法定机关的职责包括哪些，章程的修改程序、解散事由、剩余财产归属等等。
(三)改革现行的民间组织的登记和许可制度，放宽对某些民间组织设立条件的限制。在我国，对于民间组织的设立，实行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，同时对于民间组织设立的条件十分苛刻，致使大量的民间组织无法获得法律上的支持和保护。据中国青年报报道，“中国90%以上的民间组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。”因此，我们应成立独立的民间组织监管部门，统一行使对民间组织的备案登记和监管的职能，同时降低某些民间组织设立的门槛，放宽条件。另外我们还需对民间组织进行的分类，在分类的基础上建立相应的登记许可制度。
1.陈向阳.非政府组织在中国的现状及挑战”.中国经济时报，2005-5-26
2.赵菁.民间组织何时脱去‘官袍’.人民政协报，2005-9-23
