政府作用与欠发达地区的经济发展
摘要:我国地区差距长期存在,并有逐渐拉大的趋势｡区域经济理论认为,政府在缩小区域经济差距,促进欠发达地区的经济过程中起重要作用｡我国实施的西部开发战略,通过中央政府的财政转移支付和投资重点的倾斜等政策,有力地促进了西部地区经济社会的发展｡
关键词:政府作用;欠发达地区;西部开发
一、引言
地区经济发展的差距由各地区的资本､劳动力等要素,投入､开放和市场化程度,产业结构､人力资本､化和城市化水平等多方面综合作用而造成,其中政府的发展战略和区域发展政策,是经济发展差距形成和扩大的重要因素｡地区间的经济差异长期存在会影响资源的配置效率和市场的自发扩展,不利于提高整体经济的效率和保持增长的持续性,同时,地区间经济增长的不协调会对社会秩序产生负面影响｡
我国地区经济差距长期存在,改革开放以来,地区差距经历了一个先缩小后持续扩大的历程｡很多经济学家也对我国地区差距问题进行了多方面研究｡多数研究认为,我国的地区差距在20世纪80年代有所缩小,20世纪90年代以来呈现持续扩大的趋势｡但2000年以来,的宏观经济增长格局发生了很大的变化,在区域政策方面,西部大开发战略和振兴东北老工业基地等政策相继实施,使得我国内陆地区经济发展逐步加快,虽然总的地区差距仍然在扩大,但扩大的速度已经逐渐减缓,特别是2004年出现了地区差距减小的迹象,西部地区的GDP增长速度超过了全国的平均速度,显现了政府在促进欠发达地区经济发展方面的重要作用｡
二、区域经济学中的政府干预思想
按照新古典的增长理论,由于资本报酬递减的作用,人均收入低的地区增长速度更快,从而收敛于发达地区的人均收入水平｡事实上,这种情况并不普遍,普遍的情况是差距的扩大｡缪尔达尔认为,新古典主义主张的生产要素自由流动､市场机制自发调节可以使区域经济得到均衡发展的观点不符合发展中国家的现实情况｡他认为,“市场的力量通常倾向于增加而不是减少区际不平等”,为防止积累性因果循环造成的贫富差距无限扩大,不应消极地等待发达地区产生“扩散效应”来消除这种差别,而应由政府采取一定的特殊措施来刺激欠发达地区的发展,尤其是不发达地区的政府应制定相应的政策来发展自己的经济,缩小这种差别｡
在区域经济发展过程中,中央政府与地方政府的作用是不一样的｡中央政府干预区域经济是为了促进区域经济协调发展,处理好区域经济关系｡其作用主要表现在:(1)制定的区域发展规划和政策与法规,促进与支持区域合作;(2)培育和完善统一的要素市场,规范地方政府竞争行为;(3)为欠发达地区提供资金支持,创造区域发展机会,改善其基础设施;(4)促进区域均等化方面最基本也是最主要的目标,是使各地区居民享有平等的公共服务水准｡
地方政府干预经济主要是为了促进本地区的经济发展,作用表现在这些方面:(1)制定发挥本地区经济优势,提高发展竞争力的经济社会发展战略;(2)创造稳定､良好的经济环境,引进外资,促进资本形成;(3)制定良好的地方政策,开发､提高欠发达地区的人力资源水平;(4)为区域发展提供资金支持,以主导产业为主建立区域竞争优势｡
三、我国政府干预区域经济发展的实践——西部开发战略
新中国成立初期,我国西部地区几乎没有工业,为了缩小沿海与内地的差距,改善全国产业结构布局,国家曾采取了均衡发展的战略,投资重点向西部地区倾斜｡在“一五”计划和“三线”建设时期,国家更是先后在西部地区投资建设了一大批大中型工业企业,形成了西部地区国有企业､军工企业､能源和原材料工业为主的工业体系,缩小了西部地区与东部地区的差距｡改革开放后,国家实施倾向东部沿海地区的外向型发展战略,给予东部地区诸多特殊政策,使得这一地区获得了率先发展的机会｡东部地区依靠各种优惠政策和率先改革的优越条件加速增长,这种改革和发展的区域梯度性导致了地区间经济发展水平和人均收入水平的不平衡｡在2000年国家着手制定第十个五年计划时,中央政府提出实施西部地区大开发战略,通过中央政府的财政转移支付和投资重点的倾斜,加快西部地区基础设施建设､生态环境保护和建设,鼓励利用该地区的资源发展优势产业,并加强对这一地区教育的投资,进一步扩大对外开放｡
自2000年实施西部开发战略六年来,在国家的大力支持下,西部大开发开局良好,取得了积极进展和明显成效｡经济增长速度同全国的差距逐渐缩小;地方财政收入水平比西部大开发之前翻了一番;对内对外经济贸易合作水平显著提高;城乡居民收入和人民生活水平不断改善｡
西部开发战略以西部发展的瓶颈——基础设施和生态环境建设为突破口,力争在西部开发头十年取得突破性进展｡目前,西部地区基础设施建设迈出实质性步伐,生态环境保护和建设得到显著加强｡西气东输工程提前一年全线贯通并投入商业运营,西电东送工程形成年送电能力2 500万千瓦,六年新增公路通车里程24.7万公里｡截至2005年底,西部地区累计退耕还林8 468万亩,配套荒山荒地造林和封山育林11 579万亩,退牧还草工程安排治理严重退化草原2.9亿亩｡
在实施西部开发战略中,坚持以人为本,提高人民群众生活水平是一项重要任务｡中央政府加大转移支付力度,加强和改善了西部地区公共服务｡在文化卫生方面,扎实完成西部地区普及九年义务教育的任务,支持对富余劳动力的技能培训,建立和完善贫困地区义务教育经费保障机制｡继续完善农村新型合作医疗制度和贫困家庭医疗救助制度｡基本完成“油路到乡”和“公路到村”公路建设任务,建设了一批改善市民生活的城市市政设施项目｡
四、继续推进西部开发战略实施的思考
中央政府要为西部开发制定优惠政策,以此调动资源,引导资金和人才向西部流动｡包括财政转移和税收优惠政策,促进西部市场和资本市场发展的金融政策,鼓励东部和外商投资者向西部地区投资的内外资优惠政策｡另外,中央政府还要加大转移支付力度,支持西部基础设施和生态环境的建设和保护｡对“十五”期间的政策要进行一定的调整,原因如下:
第一,生产性基础设施建设的阶段性及配套完善的需要｡基础设施包含生产性基础设施和社会性基础设施,“十五”时期国家对西部地区的基础设施建设主要集中在､通信､水利､能源等生产性基础设施领域,重大项目有青藏铁路､西气东输､西电东送､水利枢纽､交通干线等36项重点工程,截至2006年8月,总体上关系西部全局的大规模的生产性基础设施建设已基本结束,应该转入新的投资领域,搞好各项基础设施的配套和进一步完善,使之发挥出综合效益｡
第二,进一步改善西部生活条件和发展环境的需要｡社会性基础设施主要包括各类教育､医疗卫生､及文化娱乐､社区服务等设施,加强这类基础设施的建设,就是要更加重视西部地区社会事业的发展,尤其是西部地区的基础教育和医疗卫生事业的发展｡这既是改善西部地区人民生活条件的最基本的要求,也是进一步完善西部地区投资和发展环境的配套措施｡一般来说,社会性基础设施建设的单个项目规模要比生产性基础设施小,但从整个西部地区的发展需要看,总的建设规模也相当可观;由于西部地方政府财力较弱,长期欠账较多,没有中央政府的财力支持,社会性基础设施长期落后的局面将难以改观｡
第三,促进公共服务水平的均等化是政府政策的基本目标｡国家西部开发政策在“十一五”时期要达到的一个阶段性目标,应当是通过加强西部社会性基础设施建设和社会事业的发展,基本实现公共服务水平的均等化｡根据市场国家的经验,政府在促进区域均等化方面最基本也是最主要的目标,是使各地区居民享有平等的公共服务水准,如同等的接受教育机会,同等的医疗保健服务,财政转移支付则是达到这一目标的主要政策工具｡
西部地区各级地方政府的职责应该是制定发挥本地区经济优势,提高发展竞争力的经济社会发展战略;转变政府职能,创设高效､廉洁､规范的行政管理和服务体系;以培育和发展统一､开放､竞争､有序的市场为目标,完善法规,保护投资者的合法权益;在重点地区和重点行业大力发展高新技术产业,实现局部地区的跨越式发展;完善城市基础设施建设和城市环境的改善,创造良好的投资环境｡
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[2] 王必达.后发优势与区域发展[M].上海:复旦大学出版社,2004.
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