竞争领域国有资产保值增值的制度设计
内容摘要：由于存在市场要求的政企分离与国有制内在的政企合一之间的矛盾；国有资产的整体性和不可分割性与委托代理机制所要求的最终的矛盾，在竞争领域内，国有与市场经济是难以统一的。笔者认为可以通过优先股的组织形式把国有资产注入民营企业，彻底割断国有资产运行中的行政干预，使企业能够完全按照市场经济的要求运作和成长。这既坚持了我国经济体制改革的社会主义方向，又能使国有资产保值增值，实现公有制与市场经济的有机结合，同时也能彻底解决民营企业的国民待遇问题，促进民营经济的快速发展和经理人才市场的形成。
关键词：优先股 政企彻底分离 国有资产增值 发展民营企业
我国国有经济的改革已有20多年了，取得了一些成就，但却面临着越来越严峻复杂的问题。在完全竞争领域，国有企业与市场经济之间有诸多矛盾，要坚持社会主义公有制主体地位不动摇，要在完全竞争领域内保证国有资产的保值增值，必须寻找国有经济与市场经济结合的有效方式。本文就此谈谈笔者的一些粗浅认识。
完全竞争领域国有企业与市场经济之间的矛盾
（一）市场经济要求的政企分离与国有制内在的政企合一之间的矛盾
市场经济作为资源配置的方式，要求企业必须是政企分开的，在产权制度上具有纯粹的经济性质。这是因为市场经济作为一种交易经济，交易的本质是当事人所有权的彼此让渡，只有单纯的经济性质的权利，才能够通过等价交换的方式实现其运动。一切超经济性质的权利本身并不是法权，而是特权，这种权利是不能进入市场交易的。因为这种特权首先接受超经济规则的约束，对非经济目标负责，而不是只接受市场约束，它不首先对市场负责。这种特权进入市场就是用行政责任替代市场竞争责任，这必然意味着对市场公平竞争的根本否定，市场秩序也将彻底崩溃。
国有制作为一种企业制度是具有明确规定的，那就是企业的生产资料属于国家所有，要求国家不管理不监督其生产资料所有权属于自己的国有制企业，实行严格的政企分开，使国有制企业成为一种只具有纯粹经济性质权利的完整的市场主体，这不仅是不可能的，而且也是不应该的，甚至是对国家所有权的侵权。因此，政企在一定程度上合一是国家作为所有者实现其权利的基本方式。但这与市场经济要求政企彻底分离就产生了一种尖锐的矛盾。这种矛盾不断演化的结果无非有三：要么拍卖原有的国有企业，完全改变国有企业的性质；要么使国有企业的管理出现权利真空，大大降低国有企业的运营效率；要么政企分而不离。
从我国国有企业政企分离改革的实践来看，这种矛盾也从不同的侧面不同程度的反映出来。从建国到70年代末，中央政府和国有企业是政企合一关系的主体。80年代初期，中央政府既实行了经济性分权，也实行了行政性分权。行政性分权是在不改变行政运作机制的条件下，将中央政府掌握的一部分管理权下放到下级行政机关手里。经济性分权是指将政府手里的一部分直接指挥企业生产经营决策的权利和责任转移给企业。尽管改革实践证明行政性分权比经济性分权更为有效，但是行政性分权并没有解决政企分离问题，只是由集权型政企合一体制转变为分权化的政企合一体制。从此，政企合一关系的主体转变为中央政府、地方政府和国有企业三个主体。在政府方面是中央政府和地方政府两个主体。地方政府在获得国有企业经营者任免权和收益分配权后，是否将企业自主权全部下放给企业、是否愿意将自己属下的国有企业分离为独立的经济主体，取决于地方政府及其对发展和改制取向的选择，而不是取决于企业。
在国有企业成为独立的经济主体之前，地方政府的行为对当地的政企分离产生着支配性的影响。从地方政府分离其属下的国有企业的动机来看，分权化政企合一体制使地方政府拥有了经营决策权和剩余索取权同时，也承担了对隶属企业的补偿责任。当地方政府从所属企业中得到的收益小于企业的连年亏损时，地方政府就会有政企分离的动机。地方政府对政企合一的改革必须要先支付变革成本，才能从变革中获得收益，因此，支付变革成本的能力决定着分散政企合一体制转换的进程。从地方政府在中央政府与国有企业之间的作用来看，根据制度经济学制度变迁理论，中央政府作为制度供给者，缺乏制度创新的反馈信息和实践经验，因而依赖于地方政府的经验积累和信息传递；地方政府为赢得政绩，具有引入市场经济制度搞活本地经济、捕捉潜在制度收益的动机；国有企业是制度需求者，为了获得经济自由和竞争机会渴望能扩大其自主决策能力的市场经济制度，但是又难以成为中央政府的谈判对手和搭便车心理的广泛存在使集体行动难以形成，所以欢迎地方政府作为他们廉价的集体行动组织，地方政府成为连接中央政府制度供给和国有企业制度需求的纽带，造成了地方政府和国有企业在制度层面上的粘性关系。此外，在行政性分权和经济性分权，企业逐渐建立了所谓的“法人治理结构”后，一方面原有的计划经济约束放宽，另一方面，新的市场经济约束机制尚未建立，国有企业经营者对于资产的控制权过大，在制度变迁过程中的新旧制度衔接时段上出现了“约束真空”，在国有企业内部发生了委托代理关系中的一般难题和特殊病症。
（二）国有资产的整体性和不可分割性与委托代理机制之间的矛盾
1.矛盾的根源。从国有资产所有者的阶级属性上看，生产资料归全社会的劳动人民所有，所有者和劳动者（包括经营者在内）具有同一性。从国有资产的所有权结构看，国有资产具有公有性、整体性和统一性。从国有资产权利享有的平等性和行使方式的整体性看，全体劳动人民在国有资产归属权上都处于同样平等的地位；国有企业的财产根据整体的意志和整体的利益，由整体的法定代表（在现阶段是社会主义国家）行使产权权能，获取产权利益。从国有资产存在形式的不可分割性来看，虽然国有企业中每个成员都能得到一份平等的权利，但它不把每个人应得的权利分解给个人，不搞财产权利的分散化或者量化到个人，个人不得也无从将自己的份额转让给别人，否则就会导致和促使所有权的不平等。
“联合成为一体而不互相分离的产权，是典型的社会主义全民所有制的本质特征。”市场经济是通过事先的、在规则面前的机会平等和交易过程中的行为公平来激发市场主体的内在动力，而充分彰显市场主体的个性。市场经济的所有行为无不以契约为形式，以平等的契约实现彼此的联系。契约作为实现交易者之间经济联系的主要手段和形式，前提是双方具有平等的权利、责任和义务。没有个人权利和责任的制度界定，市场经济也就不复存在。而这一切都又必须以个人财产权利的明确界定为前提条件。
在发达的资本主义国家，无论财产所有者距离其使用者多么遥远，无论委托代理层次是多是少，只要财产的最终所有权可以明确界定到个人或家庭，这些明确拥有资产所有权的个人或家庭就会从自己的利益出发，根据这些资产的使用情况，“用手投票”或“用脚投票”，从而产生一种强大的激励约束作用。国有资产的整体性和不可分割性是无法明确界定个人财产权利的，因而也就无法有效运用委托代理机制。因为在这种条件下，真正的委托行为是无从产生的，无论这种委托代理链条有多么长或多么短，参与这个链条运行的人都是代理人，谁也没有条件充当真正的委托人。没有最终的明确的委托人从自身利益出发进行“用手投票”或“用脚投票”所产生的对代理人的强大的激励约束作用，代理人就不存在被替代的威胁，这种代理就具有垄断性。这种具有垄断性的和不可替代性的代理就窒息了原有委托—代理机制的活力。
2.矛盾的外部表现。在我国国有企业股份制改革的实践中，这种矛盾在不同侧面和不同程度上得以反映出来，表现为我国国有企业的经营者作为利益主体和责任主体的错位，导致权责失衡，激励机制具有企业内部显性激励不全面和企业外部隐性激励不完善的特点，约束机制具有事前预防监督低效和事后纠正惩罚缺失的特点。
尽管国家是国有资产的所有者，但是事实上国家即中央政府本身不可能对所有国有资产进行直接有效的管理，而必须通过地方政府直接监管国有资产，这便构成了我国国有企业的第一层委托代理关系。中央政府以升迁和政绩作为对地方政府的激励，而地方政府部门对国有资产保值增值不承担明确的责任，即没有约束。所以国有企业的第一层委托代理关系因有激励但无约束而失效。同时政府依赖行政层级管理经济和企业，在各级政府的内部由于众多的管理部门分工严格，多级的委托代理层层相嵌，在他们之间不可避免地存在着信息不对称、利益不一致和权利不匹配，信息的收集、传递、处理、反馈过程和决策的形成、贯彻、实施过程不可避免地存在着失真、扭曲、拥挤、延误与机会主义行为，因此政府协调、监督、控制和驱动企业的行政管理成本都极高。
国有企业的第二层委托-代理关系是地方政府、部门和国有企业之间的关系。国有企业的控制权完全掌握在上级主管部门手里，即控制权是行政权力的一部分，企业控制权的授命、监督、约束是靠干部管理体制保证的，社会成员所拥有的公有财产的控制权大小决定了其收益多少，进而决定了激励程度。这种激励具体表现为国有企业经营者具有行政级别，以及优秀的国有企业领导人被提拔为更高一级的行政领导等，反映出我国国有企业内在激励机制的非经济性和不健全。
3.矛盾的内部表现。经过改制的国有企业同样也存在着内部人控制问题。由委托-代理带来的内部人控制问题造成的后果就是代理成本迅速上升，它包括委托人的监督成本、代理人的担保成本和剩余损失。剩余损失，指委托人因代理人代行决策而产生的一种价值损失，即代理人决策和委托人在假定具有代理人相同信息和采纳情况下自行效用最大化决策之间的差异，在合同最优但又不完全被遵守、执行时的机会成本。同时，导致内部人问题出现的直接原因是国有企业的约束机制事前预防监督效率低，而且缺乏事后纠正惩罚制度，即是一种负激励缺失。根据美国心家、行为家斯金纳（B．F．Skinner）基于人们的心理，将激励分为正激励和负激励两个方面。其中负激励，指对人们的某种行为给予否定、禁止和惩罚，使之弱化和消失，朝着有利于个体需要满足和组织目标实现的方向发展。根据Tversky和DanielKahneman的研究，在可以的情况下，人们对损失的价值估计高出得到相同东西的价值的两倍，因此有时负激励可能会更为有效和持久。当传统的正激励不能有效发挥作用时，可以施以罚款、批评甚至解除合同等负激励。现实中投资失误、经营失败的国有企业经营者仍然可以转调到行政部门或其他国有企业担任领导职务的事实，有力地证明了我国国有企业对经营者负激励的严重缺乏，没有“油锅合同”。“油锅合同”指如果经营者偷懒，将被解雇（即“下油锅”），情节严重的还将被追究刑事或民事责任。面对这样的合同，代理人将不敢存有偷懒而不被发现的侥幸心理，从而选择努力工作。
在确立委托代理关系之前，政府不能选择好真正具有管理水平和诚实守信的国有企业经营者。即使假定政府在选择经营者的过程中总是倾向于选择真正具有管理水平和诚实守信的经营者，而这两方面的信息都是经营者的内部信息，政府无法直接了解和完全把握，从而使一些经营者总是倾向于夸大自己的专业管理水平和诚信品质，而隐藏自己的不足和道德缺陷，从而产生一般性的逆向选择问题。然而事实上，政府对国有企业经营者的选拔具有标准模糊性和决策垄断性。政府对国有企业经营者的选拔不单纯依据管理水平和诚信勤勉，其中掺杂了许多非经济因素。国有企业的职工是国有资产所有者的一部分，拥有选择经营者的权利。当政府的选拔决策与职工意见不一致时，职工的意见是不起作用的，政府自己说了算。这一方面反映出国有企业的委托-代理关系的垄断性、不可替代性，缺乏市场经济要求的双向选择，另一方面说明了政府对国有企业经营者选拔的垄断性是我国的经理人竞争市场还没有形成的一个重要因素。
根据Homstrom提出的“代理人市场-声誉模型”，经理的职业“声誉”是显示其人力资本的一种信号，经理人员的懒惰将意味着断送其职业生涯和市场价值，因而代理人对职业声誉的忠实或忧虑这一“隐性激励”可以作为“显性激励”契约的替代物。由国有企业经营者选拔垄断性导致的国内经理人竞争市场的尚未形成，不仅使政府缺乏科学选拔国有企业经营者的信息来源，而且使国有企业委托-代理关系中激励机制缺乏经理人声誉这种隐性激励，从而使我国国有企业经营者的激励机制，具有内部显性激励不全面和外部隐性激励不完善的特点，进而导致我国国有企业经营者的过度“在职消费”、侵吞国有资产等各种短视和不法行为，普遍出现了“59岁现象”较为严重的局面。
通常认为，解决道德风险问题的途径有分配企业利润和控制权给经营者。如果我们把国有资产的部分股权赠予或低价转让给国有企业的经营者，那么一方面会加剧国有企业内部收入分配差距拉大，激化收入分配矛盾，另一方面与国有资产保值增值相悖。因为赠予或低价转让少量的国有资产给国企经营者达不到激励的程度和目的；而赠予、转让到足够激励的程度，有限的国有资产是分不起的。国有资产的最终所有者是国家和全体劳动人民，任何政府、部门没有赠予和转让国有资产的权利。然而，即使我们同意用股票、股票期权激励国有企业经营者来避免道德风险，如果不考虑企业经营管理成本的提高，这一方面会给淘汰曾经称职、但现在已经不再称职的国有企业经营者制造障碍，因为管理层拿到股权进入决策层时，他们通常不会投开除自己的一票；另一方面国有企业经营者会利用信息不对称独享隐蔽的获利，而没有动力公开这份获利，与其他股东共享。退一步讲，如果缺乏对国有企业经营者进行有效的监督考核机制，从而不能对其工作业绩进行准确的评估，任何赠予与转让不仅达不到应有的激励作用，还会产生更大的不公平感，形成更广泛更深远的负面影响。
优先股的制度设计
通过优先股的组织形式，促进国有资产在竞争领域内保值增值，就是把国有资产通过优先股的形式注入民营企业，使国有资产和私人资产在民营企业得以有机结合，彻底割断国有资产运行中的行政干预，使企业能够完全按照市场的要求来运行和成长。优先股，又称特别股，是指对公司财产、利润享有更优越或更特殊权利的股份。一般来说，优先股获得以下三项特别权利：优先获得股息权，优先股在普通股之前优先分得股息；股息固定，优先股股息不随公司经营业绩的好坏而起伏变化。优先股对公司经营管理无表决权；优先股通常享有优先分配公司剩余资产权。当公司因破产或解散而被清算时，优先股将比普通股优先以票面值参加分配公司的剩余资产。
根据《中华人民共和国公司法》第一百九十五条第㈡款和第㈢款之规定：“公司财产能够清偿公司债务的，分别支付清算费用、职工工资和劳动保险费用，缴纳所欠税款，清偿公司债务。”“公司财产按前款规定清偿后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。”根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款和第三款之规定：“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：㈠破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；㈡破产企业所欠税款;㈢破产债权。”“破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”为了防止国有资产流失，我们界定：对国有资产实行优先股的竞争领域企业在资产负债率（等于负债／资产×100%）达到（1－国有资产／企业总资产）比例时，企业即进入破产清算程序。这样界定可以保证破产企业对国有资产有资可偿，防止企业陷入资不抵债的境地从而造成国有资产流失。调整对国有资产实行优先股的竞争领域企业的破产清偿顺序，即在破产财产支付清算费用、职工工资和劳动保险费用、缴纳所欠税款、清偿公司债务以前，最先优先清偿以国有资产为内核的优先股。同时，建立相对独立的以政资职能彻底分离为目标的竞争领域国有资产管理机构。国有资产所有者机构由全国人民代表大会这个人民最高权力机构来授权设立，这样既能符合程序，又能从制度上维护国有制所有者的权益。国有资产由于管理不善而遭受损失，应由国有资产管理机构独自承担责任。为明确国有资产的管理责任和调动中央、地方的积极性，必须明确中央政府和地方政府分别管辖国有资产的对象和范围。
国有资产注入民营企业的行为应当纯粹是一种市场行为，是双向选择的结果，一方面符合条件的民营企业（可在资本数量与盈利水平上设置一定的条件）都有权申请优先股，另一方面，国有资产管理委员会不经企业许可，不能单方面抽回资金，以保证企业经营的平稳运行。国有资产管理委员会和民营企业都是符合规范的市场主体，都有自主选择的权利，都应承担相应的市场责任，都应按市场规则行事。
优先股设计的重要意义
（一）确保公有制性质，防止国有资产流失
对国有资产实行优先股既可以避免国有企业产权重组中普遍存在的价格远低于评估价值的问题，又可以有效抑制国有资产流失问题，可以明确责任和化解投资风险。国有企业由于国有资产专用性较强而处于不平等的谈判地位，买方利用国有资产专用性这种“套牢”机制，出于提取准租金的目的有充分地的激励隐瞒真相的倾向，尽量压低资产价格，最后使国有资产成交价格低于评估价格。资产专用性是企业资产的基本特征，所以，主要是由资产专用性决定的国有资产重组价格低于评估价格的问题是一种纯粹的市场行为和竞争结果，是国有资产转让过程中不可避免的。对国有资产实行优先股时，国家仍然拥有对国有资产的所有权，不涉及转让国有资产问题，从而不会发生国有资产转让价格低于评估价格的问题。国有资产流失是一种违反交易规则的非市场行为，如腐败、欺诈、渎职等导致的国有资产转让价格低于市场上能提供的最高价格，它与上述由资产专用性导致的国有资产转让成交价格低于评估价值是两个性质的问题。对国有资产实行优先股同样由于不涉及国有资产交易问题而抑制国有资产流失问题的发生。
国有资产通过优先股的组织形式注入民营企业，既可以大大缩短国有资产的运行环节，提高其运行的透明度和监督效率，大幅度减少监督成本，又可以促进国有资产保值增值，从而实现社会主义公有制与市场经济的有效结合。因为优先股对公司经营管理无表决权，就彻底割断了国有资产运行中行政干预的根源，也就消除了国有资产在企业运行中所产生的所有问题，把国有资产完全纳入纯粹经济关系运行的轨道，使国有资产能够完全按照市场经济的要求运行。从制度上根除了现有国有经济运行中责任和权利严重失衡、利益主体和责任主体错位的弊端。由于优先股的股息是固定的，数量是明确的，透明度很高，不仅大大减少了监督成本、提高了监督效率，而且使一切寻租和腐败行为产生的成本大大提高，风险大大增加。更为重要的是，由于优先股并不影响经营者的剩余索取权，而且还能增加经营者支配资产的数量，所以会有进一步增强经营者积极性的作用。
对国有资产实行优先股保证了国有资产的公有制性质和国有资产所有者职能到位。邓小平同志指出，社会主义的根本原则是“一个公有制占主体，一个共同富裕”。国有企业改革的核心是“任务导向”，而不是简单的“效率导向”。根据“任务导向”原则，对国有资产实行优先股是在不改变国家所有的前提下，通过国家持有优先股形式实现产权结构多元化，在各类所有者中形成一定的制衡，以增大“所有者总体”的积极性，实现多方利益主体的“共赢”。同时，把国有资产优先股申请和使用方式上的设计与下岗职工安置紧密结合起来，有利于社会稳定和顺利转型，使改制的外部性最小化。对国有资产实行优先股能够杜绝凭证私有化造成的控制权和监督分散化以至国有资产失窃的后果出现，也杜绝了由银行借款给一小部分个人、由这些人购买国家资产、以低价控制巨额国有资产，最终导致这一小撮人成为富翁、贫富差距拉大、政府失去支付养老金和社会保障能力这种败局发生。
(二)与市场经济相结合，促进非公有制经济发展
对国有资产实行优先股能够实现企业经营权同出资者最终所有权相分离。企业法人所有权是有实际内容的，企业的全部财产由他人资本（债权）和自有资本组成。自有资本又分为资本金、准备金和剩余金。其中资本金是股东出资部分，以优先股形式注入企业的国有资本是企业资本金的一部分。这样企业的全部资本都归企业法人所有，实现了企业经营权同企业法人所有权的统一，同时国家仍然是国有资本优先股的所有者，实现企业经营权同出资者最终所有权相分离。从我国的现有情况来看，政府作为国有企业的所有者，除了从内部直接管理和控制企业外，又是行政首长，负有管理经济、制定和执行行政法规的使命和权力。政府一方面可以从所有权带来的企业利润中获得收益，另一方面可以从政府利用手中的权利向企业寻租而得到资金（如收费、摊派、向企业索取贿赂等）造成国有企业经营者和职工积极性下降。转让国有资产只是所有权的转让，它不能触动政府寻租的权力基础，并不利于国有资产的增值，使国有企业无论在改制前还是改制后都要忍受政府的寻租行为。所以，通过转让国有资产解决政企不分只能解决表层问题。而解决政府寻租问题的关键是政府机构改革和职能改革。对国有资产实行优先股，在国有资产以优先股形式植入竞争性企业后，多元股东的制衡机制有利于实现彻底的政企分开，能够有效矫正“所有者虚位”和“委托人行政化”问题，使企业成为一般性的独立的市场竞争主体，也为我国政府机构改革和职能转变奠定一个良好的制度基础。
对国有资产实行优先股可以彻底解决民营企业的国民待遇问题，充实民营经济资金，促进民营经济发展，同时有利于我国经理人才市场的培育和发展。改革开放以来，我国非公有制企业得到快速发展，特别是确立社会主义市场经济体制的目标后，非公有制企业在国民经济中的重要地位迅速提高。但是民营企业由于多方面的原因长期难以通过资本市场和国有商业银行融资。对国有资产实行优先股，在不断完善民营企业信贷风险评估指标体系的基础上，能够把国有资产优化配置到符合条件的民营企业去，缓解其融资难题，有利于提高民营企业的国民待遇和竞争力。国有资产以优先股形式植入非公有制经济占主体地位的企业，这些非公有资本是能够真正承担市场风险和责任的股东，由他们去选择企业的经营者就会十分重视和慎重把握自己手中“昂贵的投票权”，从而取代原来地方政府以行政方式选拔国有企业代理人的“廉价投票权”，促进我国经理人质量不断提高，培育公平竞争、运转有序的经理人市场。
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