规则的背后：美国对华实施首次反补贴调查剖析
关键词：反补贴调查，世贸组织规则，公平贸易
一、引言
WTO成员，都享有多边贸易体制规则所赋予的权利并承担相应的义务。但形式正义经常会掩盖实质问题：WTO成员所处的不同经济水平或被忽视或被人为的曲解。国际经贸关系中的实质正义需要走完很长一段路才能够实现。美国作为经济实力远远超过中国的WTO成员而中国作为一个潜在正在迅速崛起的巨大市场体，两者在相互的经贸往来中发生的任何摩擦会超越两国之间的界线，放大并扩散到整个WTO的许多成员。
西方市场经济国家原则上不把反补贴的贸易救济措施适用于中国的出口产品。2004年4月。加拿大成为第一个正式对中国提起反补贴的国家。2005年美国国会改变以往的原则，提议修订相关立法，矛头直指非市场经济国家的出口产品。2005年7月，《美国贸易权利执行法案》获得通过旨在将反补贴法扩大适用至中国等“非市场经济国家”。2006年11月1日，美国国际贸易委员会接受美国新篇章公司申请，开始对中国等的无镀层薄纸进行反补贴调查。这是近20年来美国对中国提起的首次反补贴调查。
二、回顾
国内外各类研究机构、学者对补贴与反补贴问题的研究已经取得了一定的成果，但多为综合性的研究结论。
美国学者威考克斯(Wmiam K.Wilcox)的“以关贸总协定为基础的保护主义和补贴的定义”(1998)指出补贴是一个世界性的难题，国内反补贴行动具有天然的合法性。美国学者拉尔夫.H.佛尔索姆(Ralph H.Folsom，2002)在《国际商业建议》一书中指出美国禁止其它国家对自己的和进行非法补贴。一旦发现哪个国家有补贴行为，就可以对这个国家施加反补贴税。美国学者约翰·H.杰克逊在“GATT/WTO法理与实践”(2002)里研究指出美国1974年通过立法建立了与征收受补贴产品关税有关的损害标准。
王贵国(2003)的《世界贸易组织法》设专章研究了WTO框架下的补贴与反补贴规则，并指出补贴的性决定了补贴问题很难得到解决。王建淼(2006)在“调整我国出口补贴政策应对反补贴摩擦”一文中，研究了调整中国出口产品补贴，应对国外反补贴调查的基本策略；建议中国应积极对相关的补贴给予调整，并使所作的调整足以消除所申诉的损害，争取以最小的代价、制约针对中国补贴行为所采取的反补贴措施。陈海峰(200旧)的“国际反补贴规则适用的问题分析”介绍和研究了中国在反补贴诉讼过程中，应要求对方提供充分、详细的起诉意见，同时通过积极磋商与对方达成妥协；如果对方已经采取了反补贴措施，就应密切关注反补贴措施的执行情况，积极参与调查程序，防止对方滥用反补贴措施。
由于中国遭遇的国外反补贴案件还很有限，因此相关研究还比较薄弱。目前，已经开始出现了数起对华反补贴案件，并且可以预见在中国解决了有关“非市场经济体”后，将会遭遇更多的反补贴案件。有必要对此问题进行前瞻性的研究。
本文拟在上述文献的基础上从规则层面剖析美国此次对华实施反补贴调查的法律依据及其不公平性，指出其实质是贸易保护主义，并提出相应的政策建议。
三、美国对华反补贴“于法有据”：世贸组织规则和美国内法
(一)WTO规则赋予WTO成员反补贴调查权
1.《SCM协议》允许WTO成员既可以采取补贴又可以采取反补贴措施
补贴是世界贸易组织最棘手的问题之一。作为一种降低国内生产商和出口商成本，提高市场竞争力的政府措施，这种造成贸易扭曲的补贴历来为出口国所用也为进口国所反对。经过漫长的马拉松式的艰苦谈判(蒙塔纳—茂雷，1993)，乌拉圭回合终于达成了《SCM协议》，明确规定补贴是一种促进出口限制进口的国际贸易手段。WTO成员可以在一定条件下维持或授予特定种类的补贴，但是出口补贴和进口替代补贴是为WTO规则所严厉禁止的。以《SCM协议》为核心的WTO补贴与反补贴规则授予WTO成员采取反补贴措施的贸易救济权利，以抵消接受了补贴的进口产品所增强的竞争力。
2.《SCM协议》规定WTO成员采取反补贴措施条件和内容
《SCM协议》规定，调查当局的调查结果显示存在补贴及损害事实，并且补贴与损害事实之间存在因果关系，此时调查当局可以对补贴进口产品采取反补贴措施。为WTO规则所确认的反补贴措施主要是指《SCM协议》规定的“临时措施”、“承诺”、“反补贴税”以及“反规避措施”。按照WTO规则的要求，临时措施是指征收临时反补贴税。在调查当局作出肯定性的初步裁决之后，出口成员方政府或企业为了避免征收反补贴税可以自愿承诺取消或限制补贴，或提高价格以消除损害影响。在调查最终结果表明存在补贴、损害及二者间存在因果关系时，是否征收反补贴税由调查当局自主决定。如果决定征收反补贴税，应当遵循最低征税原则。此外，反规避措施正是针对规避反补贴行为而采取的一种反补贴措施，是反补贴措施的延伸和扩展，是WTO所许可的一种用以消除价格歧视、保护国内产业合理利益的法律手段。《SCM协议》仅用一个条文作了概括性的规定(郑玲丽，2003)。目前中国的贸易救济法律体系中，对反规避问题仅有几项原则性的规定(王超，2006)。美国有反规避立法条款。
综上所述，美国对华实施反补贴调查在实体和程序方面都有以《SCM协议》为主干的WTO规则的支持，似乎勿庸置疑。不过，WTO成员可以根据实际情况放弃行使这种贸易救济的权利，或者选择不对某些类型的国家适用WTO规则赋予的反补贴之权利。
(二)美国内法授权美对华实施反补贴调查
1.美国反补贴法概述
WTO对于补贴和反补贴规则的设计乃是着眼于WTO成员国内贸易救济法和贸易救济的具体行政行为的统一与协调。至于WTO反补贴规则如何具体落实，尚待各个WTO成员的国内法。美国在此领域最早的立法是1897年通过的反补贴法。1995年美国对反补贴税法中有关补贴和反补贴措施的规定作了修改，增加了对“可忽略的进口”等问题的新规定，并通过日落条款来决定是否在5年之后撤回征收反补贴税的命令。2005年7月通过《美国贸易权利执行法案》将反补贴法适用到非市场经济体的进口产品。
2.美国反补贴法禁止输美产品接受补贴
根据美国各个涉及反补贴的国内法规则的精神，美国禁止其它国家对本国的工业和企业进行非法补贴，帮助它们在国际市场上获得不公平的竞争优势。一旦发现哪个国家有补贴行为，就可以对这个国家的产品施加反补贴税。
仅仅从贸易救济权利方面来看，作为与中国平等的WTO成员，美国完全可以依据WTO规则和国内立法的实体标准和程序规则，要求其国内主管机关应国内产业或其代表的申请或者在特殊情况下依职权主动实施反补贴调查。如果简单地认为，美国对华实施反补贴调查违反了WTO规则或者蓄意给中国输美产品设置障碍，显然不够理智，也容易人为扩大国际贸易与国际政治的联系。基于上述对WTO规则和美国内法的援引与分析，本文认为美国对华实施反补贴调查只要符合了WTO规则的实质精神就于法有据。但是，退一步讲，如果美国选择不对中国等所谓的非市场经济国家成员产品实施反补贴规则，也不会遭遇其它WTO成员反对的，美国在并无外部压力的情况下制定该规则，其背后的诱因值得探究。
四、美国对华实施反补贴调查有违公平贸易原则
美国对华实施反补贴调查在规则层面是无可挑剔的，但是仅仅符合了法律规则设定的要件并启动国内反补贴调查程序，并不必然地可以证成其公平性。本文认为美国对华实施反补贴调查不符合公平贸易的基本原则，理由如下：
(一)思维定势下贸易保护主义的再度膨胀
1.美国修改法案意在
美国对华实施反补贴立案调查本身是美国政府行使国内贸易救济权利的表现形式。这是为WTO规则所认可的。中国作为WTO成员在时机成熟之时也可以启动对美反补贴调查程序。但是透过该规则，看背后的一些动向，不难发现，美国对华的贸易保护主义确实在抬头。作为反补贴法适用到非市场体的授权性——2005年《美国贸易权利执行法案》的出台即是例证。
该法案之主要内容首先是授权美国反补贴法适用于来自非市场经济体的进口产品。中国对美贸易顺差有急剧拉大之势，人民币升值亦未能够缓解美国的忧虑，美国国内有关方面就另辟蹊径。这项法案出台的动机和隐藏的目的，显而易见是因美中贸易逆差、人民币升值以及中国新货币制度以及其它美中贸易的敏感领域而引发的。中国在WTO多边贸易体制下，享受到厂WTO成员应有的市场准入机会，从而在国际贸易额的统计数字上取得举世瞩目的成功。这引起了美国的高度紧张。美国选择了更具灵活性的单边行动。美国贸易保护主义的思维模式决定了美国的政策路线。
2.美国对华贸易设限又增新措施
美国一直视中国为非市场经济体，不认可中国任何为市场经济导向的企业，是故，美国对中国频繁启动反倾销措施、保障措施和特殊保障措施调查程序，对华输美产品实施不公平的损害评估和认定规则。在贸易保护主义成为美国产业界和政府主管部门的思维定势的前提下，美国越来越感觉到必须用尽一切可能的手段保护国内产业免遭所谓中国制造产品的“损害”。由于反倾销、保障措施和特殊保障措施的适用有其固有的局限，对中国产品的“杀伤力”远远达不到期望的结果，所以，美国一反常态，通过《美国贸易权利执行法案》将反补贴措施也适用到包括中国在内的所谓非市场经济体。姑且不论美国如此适用法律于一个中国家成员是否符合WTO倡导的公平贸易原则，单就美国出台该法案的针对性就可以看出美国对华实施反补贴调查乃是贸易保护主义的思维定势下的产物，其不公平性不言自明。
(二)美对华反补贴调查违背《SCM协议》的精神实质
1.美国漠视中国为发展中国家成员的经济现实
美国与中国的贸易逆差逐年增长(王晓晶，2006)。中国产品的低成本因素往往成为中国产品接受了补贴的嫌疑线索和引爆反补贴调查的导火索。不可否认的是，《SCM协议》的的确确赋予WTO成员对补贴措施提起反补贴调查的权利，但是同样不可否认的是，《SCM协议》特别规定了发展中国家成员所应当享受到的特殊的和有差别的待遇。它向所有WTO成员昭示了这样的理念：发展中国家成员是脆弱的有待扶持的发展中的经济体，是需要发达国家给予更多关照而不是压制的经济体。发达国家成员非但不可以动辄启动贸易救济措施给发展中国家成员的出口产品设置进口障碍，相反前者应该从资金和技术以及能力建设等各个方面为后者提供援助。美国政府显然没有做到也根本不愿意做到这一点。
补贴作为一种扭曲竞争的政府行为固然因其违背市场经济而应当受到谴责和受到管束，不过，应当看到的现实是，在100多个WTO成员当中发展中国家是最容易被多边贸易规则边缘化的群体。如果简单地认为只要在所有WTO成员面前统一实施一套“无情的”规则就可以实现WTO的宗旨，无异于痴人说梦。
2.美国反补贴调查有被滥用为贸易保护主义工具的可能
为使WTO规则内蕴的公平和实质正义真正得以昭彰，《SCM协议》要求成员方不应将反补贴措施当作贸易报复或贸易保护的手段，而只能用以弥补其他成员方的补贴行为给自己所带来的实际损害。它特别要求各成员“对于补贴进口威胁造成损害的情况，实施反补贴措施的考虑和决定应特别慎重”。这些强调反补贴措施补偿功能的法律规定，应当说是比较公平的。国际社会只有形成相对完备的市场竞争法治，才能真正保障国际竞争主体的契约自由、交易安全和利益实现。同时，只有用法律界定和规制国际市场主体的竞争行为及其利益取得与实现方式，才能确保国际市场竞争的良性运行与秩序状态。WTO正是运用包括《SCM协议》在内的法律规则架构起了保障国际市场主体权利和利益实现的机制，并以此形成健康稳定的国际市场竞争法治秩序。
美国不顾中国20多年来市场经济改革取得的巨大成就，坚持视中国为非市场经济国家。一方面，在对中国出口产品的反倾销调查中采取歧视性的“替代国”做法；另——方面，又同时对中国产品启动反补贴调查，已经构成了对中国产品的双重歧视。对华实施反补贴调查固然是美国政府享有的贸易救济之权利，但是美国无视WTO《SCM协议》所倡导的公平贸易之精神，滥用自己的权利，构成了国际贸易救济中最不公平的实践。
五、政策建议
(一)加强对反补贴调查问题的研究
中国人世后从遭遇第一起反补贴调查到美对华实施反补贴调查时间很短，这给中国政府和企业界敲响了警种。中国对反补贴调查及其对华出口贸易的影响，必须加强研究，不断深化认识，做到从容应对。目前中国对WTO成员反补贴调查的关注很不够，基础性的数据不完整，研究缺乏全面性、前瞻性。往往是实际工作中出现问题在前，主动的应对性研究在后，不能适应中国对外贸易迅速发展和对华反补贴案逐步增多的现实。中国需要密切关注主要贸易伙伴特别是美国等发达国家运用反补贴调查的动向，对它们的进口制度、体系等信息进行系统收集、分析，对可能产生的影响进行详细而的评估和分析。加强对相关案例的研究和积累，从案件发生的萌芽、正式发生、最后结束、事后引起的连锁影响等多方面跟踪分析，积累典型案例，从中汲取有益的经验和教训。
(二)多方协作建立健全反补贴调查的预警机制
预警机制的作用在于防患于未然。与费尽周折的磋商、应诉成功或遭受反补贴调查再进行补救相比，通过预警机制于无形中化解贸易摩擦显然是最佳选择。企业是出口的主体，数量众多，很多企业在国外设立了分支机构，信息来源广、反馈及时。政府作为公共服务机构，拥有独特的地位和丰富的资源，可以通过中国驻外机构以及使领馆的商贸机构、海关等组织收集各国反补贴调查的信息。行业协会可以利用身为民间服务机构的优势，加强与国外同行的联系，掌握国外同类商品的销售与价格信息。若能协调好各方的优势，建立起“三位一体”的预警机制，将使中国出口产品有效避免遭遇不必要的反补贴调查的困扰。
(三)中国需要积极应对美国反补贴调查
反补贴调查是一项艰苦细致的程序性事务，必须取得相关数据才可以据之判断是否存在补贴。中国政府主管部门应该积极配合美国方面的反补贴调查，而不是一味地回避或放弃自己在程序上所享有的权利。反补贴的技术性要求高，证据必须确凿，程序也很复杂。补贴作为一种政府行为在调查过程中要触及它国国内法和涉及大量的政府间的交涉，其间被调查对象国政府提供给该国生产商补贴的详细资料很难获得，同时还要考虑到自身国家整体利益的平衡。所以，美国立案对华实施反补贴调查并非意味着中国采用补贴已经成为既定的事实。中国主管部门应当迅速，组织一支集WTO规则人才、经贸人才和入才为一体的精干的应诉队伍，采取主动配合的姿态。中国完全可以通过积极配合的方式，实现无补贴事实的裁决结果。
(四)中国适时对美输华产品启动反补贴调查
中国作为WTO成员完全可以积极行使WTO规则赋予的权利，适时启动对美输华产品的反补贴调查。因为补贴作为一种增强本国企业竞争力的手段，在全世界范围内广泛存在，美国也不例外。中国目前尚未对任何国家的输华产品启动过反补贴调查程序。这一方面反映出中国生产商权利意识不足，另一方面与中国对实施反补贴调查经验欠缺不无关系。有些人甚至担心国内反补贴调查的行政行为会演变成为WTO成员之间的争端。其实，这种担心都是多余的。因为WTO其他发展中国家成员无不在积极行使WTO规则所赋予的贸易救济权利并在实践中不断摸索出在双边的和多边的贸易救济纠纷中如何捍卫自身合法权益的丰富经验。所以，中国在时机成熟之时完全可以应国内产业的申请或依据职权主动启动对美反补贴调查程序，从WTO规则的被动接受者转变为WTO规则的主动实施者。
