论出口退税的资金来源问题
【摘要】文章针对我国现行出口退税制度，结合我国国情和外国经验，就出口退税的资金来源作了阐述，对造成资金来源困难的成因和部分解决思路进行了分析。
【关键词】出口退税；增值税制度；分享比例
据国家统计局最新资料显示，2005年度1至12月全国累计出口金额已达7，620.0亿美元。较前一年的5，933.3亿，同比增长28.4%。我国近年来外贸出口连续数年均保持着这样的高增幅。一方面，这固然说明我国当前出口贸易形势旺盛，局面良好。但同时，这样大幅度的出口增量却暗藏着一个不容忽视的问题：出口退税能否及时、如数、稳定到位。
全国累计应退未退税额于2001年、2002年、2003年底曾分别达到了1400亿、2000亿、2019亿元人民币。这曾经是潜在和隐藏的财政赤字，一度被认为是可能造成财政风险的重要原因。
一、出口退税的涵义
出口退税是指当商品出口时，将该商品在国内负担的间接税予以退还的制度。有关出口退税的思想，早在资本主义早期便已产生。法国重农主义学派代表布阿吉尔贝尔，英国的亚当·斯密、大卫·李嘉图等都对此有过各自阐述和见解。总的看法是：由于流转税最终是由消费者负担的，因此只有对出口商品退税、免于征税才是合理的。从经济学和税赋公平的角度看，出口退税制度确实有其存在的必然性与合理性：一是退税制度所退之税主要是消费税和增值税，他们的间接税转嫁性质要求出口退税；二是只有去除本国出口商品的税收负担，才能真正增强其在国际市场上的竞争力。
出口退税的调控作用主要通过退税率、退税计划、退税负担、退税管理等方面来发挥。其中，退税率主要实现对出口产品的调控，退税计划、退税负担、退税管理主要实现地区之间的调控。目前出口退税的税种范围只限于增值税和消费税。出口货物的退税率是指实际退税额退税计税依据之间的比例，是出口退税的中间环节。它的高低直接影响出口能够享受的退税权利的程度。由于国家对出口贸易的调节主要是通过调整退税率来实现的，出口退税率便成为我国出口退税制度下变动最频繁的政策内容。我国现行的退税率政策是：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般出口品适当降低，取消国家限制出口的产品和一些资源型产品的退税政策。对不同类型和性质的出口货物设定不同退税率，将对优化经济结构和外贸出口结构产生较大的促进作用。
二、我国出口退税政策的沿革
上，我国的出口退税政策或类似措施就历经过多次变化和调整。自1985年4月1日退税政策正式确立以来，长时间坚持的是“征多少、退多少，未征不退和彻底退税”的原则。1998年，为了抵制东南亚危机及周边国家货币相继贬值对我国的影响 ，连续3次提高了出口退税率 ，使综合退税率达到15.5%，几乎接近征税水平。这使企业出口的积极性大大提高，外贸出口大幅增加，与此同时，给中央财政造成的压力也越来越大。一方面由于出口退税额快速增加使中央财政不堪重负，另一方面由于西方国家对我国货币施加了强大的升值压力。我国政府对出口退税政策做了进一步修改，2003年10月14日，由财政部、国家税务总局发出《关于调整出口退税率的通知》，规定自2004年1月1日起，我国实行新的出口退税政策：“对出口退税进行结构性调整，降低出口退税率3%，按15%、13%、11%、8%、5%五档退还，另外由中央财政全额负担的出口退税改为以2003年底为基数，增加部分由中央和地方按75%和25%共同分担”。2005年8月1日，国务院再次发出通知：从2006年1月1日起，对出口退税超基数部分中央与地方分担比例从75﹕25调整为92.5﹕7.5，同时规范地方出口退税分担办法，实行中央统一退库。这就是我国现行出口退税制度。
无疑，出口退税制度有着良好的经济效率。自我国实行该项制度以来，出口增长的业绩明显。
2004年出口退税机制改革施行已经两年有余，其效果还是相当明显的。据统计显示，2004、2005年我国出口仍高速增长，当时预期中的退税制改革可能会议影响出口的问题并未出现。与此同时，截至2004年11月20日，全国累计办理04年出口退税货物退（免）税1669亿元人民币，2004年之前的退税老帐已全部还清。已办理退税申报的企业基本可以如期拿到退税款。此外，从外贸方式看，2004年出口退税机制改革后，加工贸易特有的退税政策受到了各地政府的青睐，各地纷纷出台了对加工贸易出口的奖励政策。海关统计显示，2004年仅浙江省加工贸易出口额112亿.美3元，占出口总值的比重为19.3%，绝对值虽然只比退税新政实施前增加了1.8个百分点，但同比增速比一般贸易高17.4个百分点，达到54.1，7%。增幅相当惊人。
三、国务院2005年再次调整出口退税政策的背景
应该说2004年退税新政比较好地解决了长期大量的历史遗留欠退税问题，实现了短期政策调整目标。无论是地方政府还是外贸企业都给予了肯定的评价。但在有效化解了以往退税不及时的难题的同时，也产生了一些新的矛盾。国务院2005年8月再次对出口退税政策作出的调整，是有其充分和深刻的背景的：
（一）经济发达地区的退税财政支出压力明显增加，各地退税负担不平衡
大部分地方对超基数的25%部分采取了由各级政府逐级分担的办法，甚至将基数分解到每一户出口企业。由于跨度较大、有些本来财政收入就少的地区其财力立刻就会捉襟见肘，不堪重负。其新增收入绝大部分被出口退税所抵消，“收不抵退”的现象并不罕见。“老账刚还，又欠新账”。地方政府往往因此陷入两难局面：一方面，地方政府希望外贸出口快速增长，拉动当地经济，扩大就业；但同时，地方政府又担心出口增长过快，退税压力过大，财政负担过重，影响地方财政收支状况与其他产业发展。
（二）压力之下造成市场分割，形成新形式的地方保护主义
按照我国当前的税制，出口地和货源地不统一就产生了收入与退税分离的问题。这种出口商与原材料及零配件供应商不在一地的情况，会导致地区间的财富转移。由此造成新的扭曲就是：没有征税的出口企业所在地政府必须承担出口退税，而收取出口产品上游生产环节增值税的地方政府不必分担出口退税。因此出现个别地方限制外购产品出口、限制引进出口型外资项目等新形式的地方保护主义也就不足为奇了。这种隐性的地区间财政转移支付显然是不公平的。
（三）出口骗税现象严重，税款大量流失
出口退税与国内征税环节无法实现有效衔接。部门之间行为缺乏协调与监督突出表现为征税机关和退税机关分离的问题，“征归征，退归退，征退不见面”的信息不对称局面是不可回避的尴尬事实。一方面 ， 由于出口企业在货物出口前最后一个环节已负增值税额并不一定是由出口企业所在地的税务机关征收，但退税却由当地税务机关执行，两地税务部门在税收利益上的矛盾由此产生。由于这种部门利益的不一致性，使得征税机关对于可以用来作为退税凭证的增值税专用发票管理的责任心不强，因为大量的虚开发票不仅不会对其部门利益带来任何损失，而且还会给部门内的某些人员带来好处。
同时也应该看到，此次微调之后，在一定程度上又回到了2004年之前的旧出口退税制度。可想而知，旧的出口退税制度下的某些弊端也会因此重新露头。只要财政收入以增值税为主且增值税为中央、地方分享税种，受益者和成本承担者的分
离问题，就不可能消除。效率也不会高。
四、针对以上种种造成出口退税资金来源困难的原因应采取的措施
理论上，出口货物已缴纳的增值税和消费税税款应作为出口退税的资金来源，国家无需另行安排资金。但在实际执行中，由于退税款项被统一纳入中央财政年度预算，因此很容易出现当年应退税款与实退税款间数目上形成巨大差距的情况，从而造成全国累计应退未退税额数量相当可观的现象。在现行出口退税管理体制下，出口退税规模是严格受预算安排控制的，而出口退税的预算安排，又是根据国家发展计划安排的外贸出口增长规模，加上其他一些因素(如调高出口退税率等)，通过测算而得出的。因此，出口退税规模安排的是否合适，主要取决于计划安排的外贸出口增长规模是否合适，如果这一规模在安排上过于保守，就会出现退税缺口(欠退税)，反之，就会出现退税盈余。但是，要对于国际市场的走势作出准确的判断是极其困难的。因此，外贸出口规模的安排总是不准确的。
从国际上实行增值税的国家来看，对出口产品都是实行零税率，但是没有哪个国家对出口退税实行严格的预算指标管理的，都是据实退税。在实行税式支出的国家中，有的国家在税式支出中列有出口退税项目和金额，但这只是一个数，并不进行严格的预算控制，而是实际发生多少，税务部门就退多少。
上述分析表明，预算管理的出口退税指标是造成出口欠退税问题的直接原因。但是，是否可以像国外那样不用预算管理的出口退税指标，这需要看出口退税指标是否有存在的条件和必要。1994年，我国实行新税制，将增值税定为中央与地方共享税，具体为：进口环节增值税为中央税，国内生产销售发生的增值税75%归中央，25%归地方。这一分配体制在实际运行时，对国内生产销售发生的增值税，按税收发生地，国税机关每征收一笔税款即按上述比例75%划入中央金库，25%划入当地的地方金库。现行增值税分配体制的主要特点是，增值税收入的取得主要取决于地区实现税收的多寡，也就是说在一个地区的辖区内，增值税收入实现的越多，这个地区得到的财政收入也就越多。所以，这个体制的主要特点就是“坐地分成”。在当时，这一体制的运行确实起到了调动地方政府关心收入、增加收入的积极性，为解决当时财政收短缺问题起到了积极作用。但是随着时间的推移和市场经济体制的不断发展，这一体制与市场经济体制的不适应之处也日益显现出来。出口货物退税退的主要是增值税，而增值税是中央地方共享税，所以出口退税由中央和地方共同负担是合理的，为减轻中央财政的压力，也是必要的。
对于这次退税政策调整后仍存在的地方问题，从长期和根本上来看，应将增值税改为中央税种，借鉴德国等西方发达市场国家的做法 将增值税作为中央收入。相应由中央财政承担全部出口退税支出，扣除出口退税后再将剩余的部分按照地方分享比例转移支付给地方。这样可以彻底消除受益者和成本承担者分离问题，从源头上防止地方保护措施和市场分割的产生。由于出口退税是增值税的减项，因此，中央政府应将出口退税先从国内增值税收入中扣除 保证每年不产生新欠退税。然后按照一定的规则与比例，与地方各级政府分享增值税净收入。地方之间出口退税分担额的横向不均衡反映了现行增值税分享体制的缺陷。只有改变增值税分享体制，将增值税转变为中央税，由中央负担全部出口退税才能彻底解决中央与地方和地方之间的分担问题。当然，如果将增值税改为中央税种，某些财力薄弱的地方政府，会因收入流量降低而产生周转困难，这就要求中央财政相应强化对这些地方政府的财政转移支付支持。
或者，比照所得税分享体制的改革，对增值税的分享比例进行调整，中央仍然全额负担出口退税。比如以上一年底各地方实际得到的增值税为基数，将增值税的分享比例由现有的中央与地方75：25调整为80：20。这样，中央全额负担出口退税将有充足的资金保障。同时，也避免引发地方保护主义。
在一国出口品上所征的增值税等间接税是可以退还的，相反个人所得税与公司所得税是不可以退的，那么在一国税制结构中，间接税比例大的话，将有利于本国的出口。原因是：在国际税收实践中广为采用的目的地原则下，一国对出口商品给予退税， 该商品在进入进口国后按照进口国税制在进口环节征税。所以进口商品的成本一般包括出口国的直接税和进口国的间接税。假定出口国和进口国的税负水平总体相当，如果出口国采取的是以直接税为主体的税制体系，而进口国采取的是以间接税为主体的税制体系，则出口国出口到进口国的商品最终包含的出口国直接税和进口国间接税之和，必然大于进口国同类商品所含的直接税和间接税之和;反之，如果出口国采取的是以间接税为主体的税制体系，而进口国采取的是以直接税为主体的税制体系，则出口国出口到进口国的商品所含的直接税和间接税之和，必然小于进口国同类商品所含的直接税和间接税之和。假定两个其他条件相同的出口国，以间接税为主体的国家出口商品的竞争力要高于以直接税为主体的国家出口商品的竞争力。当前我国的税制体系中，流转税占主体，所以，不必设计零税率，也可保持我国产品在国际市场的竞争力。另外，我国税制结构中，增值税占大头，决定了我国出口退税的变动对整个经济的影响非常大。西方国家或者以所得税为主体(如美国)；或者流转税、所得税并重(如欧盟)，所以出口退税对经济的影响远没有我国大。
此外，只有一国实行消费型增值税，征税范围包括大多数劳务费，而且免税项目极其有限的情况下，才有可能最大限度消除增值税的重复征税。而我国实行的是生产型增值税，征税范围还比较窄，加上有较多的优惠项目，未能完全解决重复征税问题，我国增值税额的实际税负水平不容易确定，从而给出口退税率的设计带来麻烦。当然，但由于涉及各地的切身利益，牵一发而动全身，改革中会有阻力，所以只能作为长期目标。
逐步取消出口退税计划指标管理。取消指标管理是出口退税改革的必然方向，也是客观要求。在目前财力不足的情况下，应逐步缩小退税计划指标的范围和规模。关键要做到向社会公开退税指标的依据、分配指标、使用情况等信息。在指标不足时，要及时追加以确保如期退税。另外，中央是以2003年出口实退数作为以后个年的出口退税基数。在外贸出口快速增长的形势下，此基数并没有作出更改。因此，在考虑负担成本和各地财政能力的前提相应地对基数作出调整也是有必要的。
五、对现有的出口退税机制作个别的微调或继续不断完善现行制度
在上述税制改革阻力较大，无法顺利实施的情况下。对现有的出口退税机制作个别的微调或继续不断完善现行制度也是可行的。
（一）调整中央地方分成比例
实行进口环节增值税增量分享以上一年为基数，从下一年开始对进口环节增值税增量实行中央与地方按75﹕25比例分成，已体现收入与支出相匹配的原则。因进口环节增值税全额归中央收入。一旦发生内销，缴交的进口环节增值税就必须作为增值税进项予以抵扣，长此以往，加工贸易企业众多的省市出口退税负担日益沉重。若能实行进口环节增值税增量分享，地方分成部分将用于解决出口退税超基数负担部分所需资金。特别是解决地方加工贸易出口企业的退税没有相应资金来源问题。将进口增值税也纳入共享范围。对国税局下达收入任务时也要改虚收为实收(即扣除出口退税等虚收因素之后的数额)。
（二）继续适当调低出口退税率
尽管采取降低出口退税率的办法，从长远看，对维护政府形象，对经济和财政均无益处。但从2004年出口情况看，虽然出口退税率下调了，出口产品价格也未大幅提高 但外贸出口尤其是一般贸易出口仍大幅度增长。这说明我国的部分出口产品在国际市场具有价格优势，出口退税率还有一定的下调空间。企业遇国家调低出口退税率后，可以通过切实加强企业管理，提高产品的科技含量，降低出口成本，提高出口竞争力。这样，可使我国产品提高卖价、减少或防御外国政府对我国出口产品反倾销，不仅有利于进一步减轻中央和地方的财政压力，也有利于优化出口商品结构，提高地方出口积极性，促进地方经济发展。
（三）引导和鼓励外贸代理制，改革和理顺外贸管理体制
具体做法是对国内企业全部放开外贸经营权。使所有企业都能直接进入国际市场。同时，地方政府应积极引导外贸企业实行代理制，从而使出口产品的生产地与出口地相统一。既有利于税务部门的监管，又能有效防止地方政府为了避免为外省货源“买单”而采取的种种限制措施，培育统一、完整的市场体系。
（四）加强打击骗税力度
当前我国增值税的征收与出口退税是由不同的机构进行管理的，管理水平还不高，骗取出口退税事件时有发生，在很长一段时间内，我国应坚持先审核、后退税。今后应将出口退税纳入税的日常管理，做到征、免、抵、退税的一体化。这样一来，在征、退业务中不仅可以用纳税、退税申报表中的项目和单证的流转将以上环节联系起来，而且可以将现有的计算机征管系统和出口退税审核系统相连接，从而能够相互查询征税、退税数据和其他相关信息，双方可以将自己掌握的情况及时和另一方的信息对照，及时发现异常，减少骗税行为。那时可考虑实行先退税，后审核。
（五）完善税收征管制度，避免政策随意性波动
从国际经验来看，先进的出口退税管理都是建立在、完善、严密的税收征管制度上的。法国、德国、意大利等都有比较健全、规范的增值税管理制度，对增值税减免都有极其严格的规定，增值税收入基本都能按规定缴纳入库。即可确保出口产品的退税率与法定征税率基本一致，也能保证本国产品不含税出口。同时又能保证本国财政对出口退税资金的承受能力。但在我国的税收征管过程中，普遍存在政策性减免例外，造成增值税名义税率与实际税率不尽一致，部分出口品少征多得的现象。因此，必须要加强税收征管，使出口货物应征税款足额入库，保证名义税率和实际税率相吻合。杜绝包税、少征多退等现象。堵塞税收流失的漏洞。
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