论被动型城市化中失地农民就业转移机制
内容摘要：在城市扩张过程中许多城郊被动地加入到城市化行列，但由于其特殊的地理位置及农民自身受程度的限制，农村非农化水平相对滞后于城市的。被动型城市化即政府主导型的城市化，对于城市化过程中产生的失地农民就业安置也应由政府主导。本文认为，失地农民的就业转移可遵循“123”转移机制，即一个“领导小组”、两个“中心”、三种“就业模式”，并由此形成一种良性互动机制，从而将失地农民的就业与培训纳入到城市与社会发展规划中。
关键词：被动型城市化 失地农民 就业机制
我国的农村城市化存在两种基本的途径：一是通过乡镇的发展，实现了化和城市化，这是农村自主型的城市化；二是随着城市经济的发展，农村被动地融入城市经济，这是被动型的城市化。当前，我国的城市经济发展很快，城市土地供需矛盾加剧，市区必须向郊区农村扩展，城郊被动城市化现象越来越普遍。两种不同形式的城市化都能增加大量的就业机会，但它们对当地农民就业却有着不同的影响结果。在被动型城市化过程中，郊区农业土地不断被征用，导致了大量失地农民的出现，但在土地征用过程中，农民并没有同时实现就业转移。国家虽然对被征用的土地给予了适当的补偿，但不可能给予所有农民终身生活保障。因此，失地农民就业转移成为郊区农村城市化进程必须解决的问题。
被动型城市化是在政府引导和规划下进行的，对于城市化过程中产生的失地农民的就业安置也应由政府主导。实施政府主导型的就业安置，对失地农民的就业做出相应的制度安排，将有利于和谐社会的建构。为研究被动性城市化过程中城郊失地农民的就业转移问题，笔者于2006年在陕西西安城郊进行了一次问卷调查与实地访谈，根据问卷调查反映的状况，分析了城郊失地农民再就业中存在的问题，并提出了解决失地农民就业转移的互动机制。
失地农民就业转移存在的问题
笔者的调查在西安城郊土地被征用或被租用的农户中进行，结果显示：被动性城市化过程中失地农民就业状况不容乐观。
特殊的地理位置和社会背景导致城郊失地农民就业意愿不强烈。位于城郊结合部位的农村，凭借优越的地理位置，依靠自建房屋出租就可以取得较高的收入，由此寄养了一群“食寓”群体。一方面，各村在城市向外扩张中，已经基本上与城市连成一体，而且便利或即将变得便利；另一方面，城市经济的快速发展，吸引了大量外来打工人员，这些打工者主要居住在房租低廉的城郊农民家里。根据对已征地及亟待征地农户的调查资料显示：在征地村民中90%的家庭将部分征地补偿款用于修建房屋。80%的家庭的主要收入来源于出租房屋，其中40%的家庭将出租房屋收入作为家庭收入的主要来源，即使是暂时房屋尚未出租村民也看到城市扩张即将带来的好处，导致村民就业意愿不够强烈。
农民自身的受教育程度及技能阻碍了再就业。农民自身的受教育程度难以适应企业用工需求，尤其是工业化程度较高企业的用工需求，是农民就业难的主要原因。一方面，45岁以下的劳动人口中，以受过初中及以下教育的群体为主，约占61%，教育程度相对偏低，就业面窄；另一方面，农村职业技能教育缺乏，60%的被调查者没有接受过任何职业技能培训，就业竞争力不强。对于不懂技术、不懂管理的失地农民而言，在市场化的激烈竞争中却无法立足，在产业层面上只能在一些劳动密集性企业、服务性行业从事一些低级的简单劳动。
失地农民就业意识与市场要求差距较大造成再就业困难。城郊农民借助其区位优势，生活水平提升得也比较快，因此对劳动报酬期望值高于自身的工作能力，从而造成了再就业困难。调查结果显示：45岁以下的劳动人口中，60%的男性要求月收入在1000元到2000元之间，并且不愿从事苦、脏、累的工种，这就与“能吃苦、报酬要求低”的外来务工人员形成鲜明对比。大量企业为了降低生产成本、方便管理，一般都倾向于选择吃苦耐劳、年轻力壮、对工资待遇要求不高的外来务工人员。强烈的地域和生活优越感，使城乡结合部的失地农民不愿屈身于一般性就业，从而错失了大量的就业机会。
失地农民就业转移的基本思路
被动型城市化过程中，最根本的是农民身份的改变以及由此转变农民的就业观念，从而实现农民非农化就业转移。在失地农民的就业转移过程中，政府必须采取部分行政措施，以增加他们的就业机会。具体思路为：
确立“就业、创业优先”的政策目标。对城郊失地农民的安置，要以提供长期可靠的生活保障为目的，以转变就业观念、提供就业和创业机会为重点。政府要统筹城乡就业，多渠道开发就业岗位，改善就业环境，鼓励引导各类企事业单位、社区吸纳失地农民就业，支持失地农民自谋职业和自主创业，鼓励和支持各种符合经济要求的就业和创业途径，为失地农民提供就业和创业的空间和条件。
加强对被征地农民的培训工作。要有针对性地制定适合失地农民特点的职业培训计划，通过订单式培训等多种方式提高失地农民的就业竞争能力和创业能力。积极为失地农民提供就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务，促进在劳动年龄段内有就业愿望的失地农民尽快实现就业。
失地农民能否顺利实现就业转移涉及到政府、劳动力市场的需求及失地农民自身条件等因素影响，因此，失地农民的就业转移是一项艰巨而紧迫的工程，需要有一套有效的机制保障。这个保障机制可概括为“123”机制，即一个领导小组、两个中心、三种就业模式。一个领导小组是指成立城郊失地农民培训与就业转移工程领导小组，该领导小组的主要职责是政策协调，负责制定推进工程实施的规定，协调和解决有关的宏观问题，把培训与就业工程的实施纳入到城市社会规划中。在领导小组的领导下，成立“两个中心”，即失地农民职业培训中心和就业指导中心，政府应给予两个中心政策和资金支持。具体的工作机制如图1所示。
就业服务中心是用工、失地农民及培训机构多项沟通的桥梁，负责就业、培训信息的收集、传送、接收及反馈。就业服务中心的职责为：第一，进行市场调查。积极与用工单位联系，了解企业的用人需求；调查了解失地农民的年龄结构、已受培训的情况以及进一步教育培训的愿望、就业意愿等；建立劳动力市场需求与供给的分析机制，并及时反馈给培训中心及失地农民。第二，定期举办失地农民专场招聘会，将用工信息带到劳动力资源相对丰富的地区。第三，成立创业服务机构，负责对失地农民创业咨询指导、管理与服务；同时，创业服务还可以与当地的培训与企业咨询机构行业相联系。
就业培训宗旨是通过培训提高失地农民自身的素质，帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其寻找各种就业机会，解决失地农民就业难题。就业培训中心的职能是：第一，根据就业服务中心提供用工需求和失地农民的就业意向，开发培训项目及课程；以市场需求为导向，针对失地农民的年龄、性别、文化、技能等类别的差异和市场对劳动力的需求层次来进行有的放矢的培训。第二，提供优良的师资队伍，面向社会公开招聘；建立失地农民就业培训中心讲师团资源库，吸收有关企业的生产技术人员、能工巧匠、普通学校和职业学校教师作为教师资源，并向承办教育培训项目的机构推荐和提供教师。第三，考核发证，对于参加培训的人员完成相关培训学习之后，组织他们参加，考试合格可以取得相应的学历教育的毕业证书，或取得从事相关工作的职业资格证书以及其他技能等级证书。
企业是失地农民就业转移的主要吸纳者，应充分发挥企业特别是征地单位对就业的促进作用。笔者认为应在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，及对这些岗位的就业者的技能要求；鼓励各类企业都要积极创造条件，为就业培训中心的学员提供实习的场地，或直接参与就业培训指导；鼓励企业在同等条件下优先聘用失地农民，对于吸纳失地农民较多的企业可给予一定的奖励。
