私有林补贴制度设计的必要性分析
摘要:林权改革促进私有林,但林业生产的低平均利润率和私有林的准公共产品性质是私有林发展的两个基本制约因素｡解决私有林发展所面临问题的公共政策需求包括明晰产权､支持､补贴制度和组织服务等｡私有林补贴制度是政府对私有林主无偿转移财政资金的一系列政策组合和制度安排,有利于提高林业生产的平均利润率,有利于补偿私有林生产过程中外溢的生态收益,在克服私有林发展基本制约因素方面具有明显的优越性,是私有林发展的主要制度需求｡
关键词:私有林;补贴制度;平均利润率;准公共产品
１ 我国私有林发展面临的基本制约因素
根据对私有林发展面临的矛盾和潜在问题的分析,私有林发展所面临的制约因素主要源自于林业的低平均利润率和私有林的准公共产品性质,其中,私有林的准公共产品性质还一定程度上决定了私有林生产的低平均利润率｡
1.1 林业生产的低平均利润率
林业生产是再生产和再生产相结合的生产,并且自然再生产发挥更主要的作用,经济再生产的作用有限,这决定了其社会平均利润率相对低于其他部门,主要表现如下:
(1)林业生产的长期性,既影响市场调节与激励作用,也影响资金周转速度｡林木的培育周期少则十几年,多则几十年,其长期性与瞬息万变的市场经济很难适应｡生产的长期性,也降低了林业的资金周转速度,一方面增加了资金的使用成本,另一方面对林业投资者提出了更高的要求,缺乏资金实力的投资者难以对林业进行有效的资本投入｡(2)林木生产的自然力作用｡经济再生产与自然再生产结合的林业生产中,自然力起重要作用,林木净生长率远低于投资利息率,这就很难把资源优化到林业部门,更不可能优化到公益型林业[1]｡(3)林业生产风险大｡培育林木是林业的主要任务之一,林木是长在广阔的山野之上,自然诸因素无不给树木造成损失,加之病虫鼠害､森林火灾等,特别是林木生长周期又长,使林业累加风险率也大｡(4)林业经营信息的不对称｡林业生产大多处于不便､信息闭塞之地,加之分散的林农对产品的市场价格､供求数量及趋势､产品质量､森林灾害发生等情况掌握有限｡另外,林业生产者对森林多种功能的作用认识不足｡林业生产的长期性,使生产者难以把握长期的价格趋势､供求变化态势｡信息的不对称性使林业投资利润率低于社会平均利润率｡
1.2 私有林的准公共产品性质
1.2.1 私有林是准公共产品
对公共产品性质的分析至今主要有两种思路,一是以萨缪尔森､马斯格雷夫､萨瓦斯等为代表的从产品本身的特点,通过排他性和竞争性两个维度把物品分为纯公共物品､准公共物品和纯私人品三大类｡其中,准公共物品并不严格满足非竞争性和非排他性｡二是从消费者主体选择的角度,主要代表是巴泽尔,他认为个人在具体的约束条件下,根据产权界定的边际效益与边际成本的比较,选择将产品当做私人产品或放弃其产权使其成为公共品,或者部分界定产权使之成为混合产品｡
可见,准公共物品所提供的利益的一部分由于有明显的排他性和竞争性,个人将其界定为私人产品的边际效益高于边际成本,从而具有私人产品的特征;但其利益的另一部分排他性和竞争性不严格,个人将其界定为私人产品的边际效益低于边际成本,具有公共物品特征｡
当前的私有林几乎都是商品林,私有林主可以通过砍伐林木或采摘水果等取得经济效益,私有林生产的木材或水果等林产品具有排他性和竞争性,是典型的私人产品｡然而,如同木材一样,生态效益包括净化空气､防风固沙､调节气候､涵养水源､森林景观等也是私有林的产品,就像北京市1999年采用替代法对全市森林生态价值进行测算,当年森林生态价值为2 119.88亿元人民币,是林木产出价值的13.3倍｡可见,生态功能是私有林的重要产品,这些生态功能的排他性和竞争性不严格,私有林主将其界定为私人产品的边际成本远高于边际收益,具有公共物品的性质｡因此,以商品林为主要组成部分的私有林是准公共物品｡
1.2.2 市场机制的失效
私有林在营林过程中,生产有形林产品的同时也生产生态功能｡有形林产品同时具有竞争性和排他性,可以进入市场通过市场价格机制的作用转换为经济效益｡但生态功能不同于一般产品:一是不具有实物性,无法通过直接的交换关系实现其价值;二是它的消费过程无法界定,人们随时随地可以享用森林的生态效益,而不必立刻为这种享用付费;三是消费主体的不确定性,邻近的水电公司､居民,下游城市群都有可能成为森林生态效益的享用者｡这些特性使私有林生态功能未能在市场机制下给私有林主带来经济效益｡
据资料显示[2],福建森林每公顷每年可创造的效益总值为10 014元,而经营者可获得的经济效益仅为869元,其中生态功能效益9 145元外溢给社会,无法透过市场机制补偿给森林经营者｡可见,如果森林经营资金来自于私有资金,市场机制的失效使经营林业的私有收益远小于社会收益,从而导致私有林供给量小于社会效用最大化的需求量｡
根据公共经济理论,为了使私有林生产达到帕累托有效,必须使私有林的生态效益内部化,即私有林为社会生产的生态功能必须得到补偿｡生态功能的非排他性和非竞争性要求公共财政补贴取代市场机制作为私有林生态效益的补偿渠道｡
1.2.3 采伐限额制度无偿占有私有林的生态效益
私有林的生态功能这一公共物品是由私人经营商品林过程中附带提供的,难以得到市场补偿｡当私有用材林长成成熟林后,私有林的经济收益与生态功能将对立起来:私有林主砍伐林木获得经济收益,私有林的生态功能将消失;政府通过采伐额限制发挥私有林的生态功能,私有林主却不能即时得到林木经济收益｡众所周知,私有林主经营林业是为了得到林木的经济收益,林木的收益权是属于私有林主的｡而至于私有林生态功能,由于私有林主界定其私有产权的边际成本太高,往往被忽略,甚至被当成理所当然的公共物品｡事实上,私有林的生态功能仍属于私有林主所有,当私有林主没有对其有要求权时,可以充当公共物品使用,而当私有林生态功能与私有林经济收益对立起来时,私有林主有权选择其中的一个,政府若想通过采伐限额制度使用私有林生态功能,就需要通过补偿等手段向私有林主购买｡
２ 补贴制度在我国林业中的应用
20世纪末期,随着我国工业化步入中期阶段,环境问题不断被提上议事日程,开始了对林业扶持的时代｡财政补贴在我国林业发展中的应用主要出现在最近数十年间,总体上包括森林生态效益补偿､林业补助和林业补偿三种形态｡
森林生态效益补偿是以公共物品理论为依据,森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益,要求受益者给森林所有者补偿｡政府往往通过补贴拨款充当这一角色｡我国森林生态效益补偿的实践主要体现在天然林保护工程和退耕还林工程,货币是主要补偿方式｡
林木补偿是根据公平负担说等理论,各级政府为了改善生态环境,向社会提供生态安全公共服务,限制､剥夺营林主体林木所有权行使所造成损失的一种经济补偿措施(一般是以货币为主要方式)[3]｡
至于对私有林的补贴,除了部分和林业都较为发达的地区之外仍鲜有例子,一来由于我国私有林起步晚,二来是我国工业反哺农林的时期才刚出现｡补贴制度在我国林业发展中的应用,私有林补贴制度是政府为了鼓励私有资金投入林业(商品林)发展对私有营林主体无偿转移财政资金的一系列政策组合和制度安排,除了直接补贴外,还包括贴息贷款､税收优惠､政府服务活动等促进私有林发展的各种制度安排｡
３ 私有林补贴制度的优越性
3.1 私有林发展的公共政策需求
针对集体林权改革后初期阶段私有林发展所面临的问题,国内学者认为我国私有林进一步发展产生了对明晰私有林产权､保险支持､运用补贴制度､组织机构服务等公共政策的需求｡其实,金融保险的支持还是要来源于财政补贴,因为在市场经济中,金融保险机构的行为属于市场行为,不提供公共服务｡只有政府财政进行补偿的前提下,金融保险机构才会相应为私有林发展提供支持,即金融保险支持实质上是私有林补贴制度的间接方式｡组织机构的服务可以为私有林健康发展创造良好的市场环境和政策环境,但明显难以解决私有林发展所面临的根本制约因素｡产权明晰在理论和实践上都支持私有林的发展,并且理论上也论证了产权明晰有利于克服公共物品的外部性｡但私有林的特殊性决定了产权明晰在克服林业生产低平均利润率和私有林准公共品性质两个基本制约因素是有限的,而私有林补贴制度却有一定的优势｡
3.2 产权明晰的有限性
林业生产的长期性､力作用､高风险､不对称经营信息等方面决定了林业生产的低平均利润率｡通过产权明晰,有利于使私有林经营者的收益权和所有权､使用权等相匹配,提高了私有林主的经营积极性,但不管是小规模还是大规模私有林经营,仍改变不了林业经营长期性和不对称经营信息,改变不了林业生产的自然力作用和高风险｡
对于准公共产品,以科斯为代表的新制度经济学认为外部性可以通过明确界定和保护产权,并通过市场的自愿交易来解决,当交易谈判涉及的当事人较少,市场交易费用小于政府干预的成本时,市场机制比政府干预效率更高[4]｡然而,被认为是外部性显著的林业部门,对其生态效益进行产权明晰和市场交易由于成本太高几乎不可能｡森林生态功能的形式从净化空气到涵养水源多种多样;生态功能的价值不易计量,加上供求关系的森林生态市场还没形成,价格难以计量;由于森林的地理和生态功能边界不明显,对排他性使用的技术要求较高,当前的技术手段仍无法解决;受益方人数众多,包括本区域的居民､水域下游的居民､水利部门､部门和国土部门等;受益方各自受益程度不同,受益的形式复杂多样,以致谈判耗时费力[5]｡此时,若政府没有干预或甚至通过采伐限额进行负面干预,营林主体创造的社会总收益大于个别收益,根据利润最大化原则,以个别成本和个别收益相均衡进行的资源配置必然使森林资源社会总供给小于社会总需求,资源配置效率难以达到帕累托最优｡因此,对营林主体,尤其是规模经营的私有林主,应采用新古典经济学派的财政补贴方法解决外部性问题达到资源配置最优化｡
3.3 私有林补贴制度的作用
3.3.1 有利于提高林业生产的平均利润率
政府通过私有林补贴制度的设立,提供直接补贴,减免税收,为其提供苗种和技术服务,建设林业公共基础设施,降低生产成本和管理成本;提供市场信息和信贷支持,降低经营不确定性产生的信息成本和交换成本｡
通过金融保险支持等间接的补贴方式,可以有效缩短林业投入资金的收益回收期,降低了资金的使用成本,提高资金周转速度,并且有助于一般投资者对林业进行有效的资本投入,减少资金缺乏的瓶颈制约｡直接的现金补贴或者间接补贴都可以弥补林木因自然生产力作用引起的净生长率低于工业投资利息率的部分,弥补因为天然林参与市场所引起的人工林收益下降的部分,吸引社会资金优化到林业部门｡财政资金对林业基础设施建设的投入,对林业保险的投入,都能够在实际上和预期上降低林业的经营风险,提高林业的预期报酬率｡财政资金在科技､市场信息方面的投入有利于降低林业生产的经营信息不对称性,降低信息搜集成本,提高林业生产的科技贡献率,进而提高林业生产的收益率｡
可见,通过私有林补贴制度的设立,能够克服林业生产的长期性､高风险､自然力作用､经营信息不对称､天然林参与市场竞争等所引起的林业低平均利润率｡并且,通过私有林补贴制度的设立,还可以降低联户合作经营的交易成本,促进联户经营方式的发展,克服林农家庭的分散经营,也克服了和大户垄断经营｡
3.3.2 有利于克服私有林的准公共品性质
财政补贴的功能已引证了对于具有外部效益的经济活动,政府应给予一定的财政补贴,使微观经济主体从中得到的自身效益接近于社会效益,促进资源配置优化发展｡私有林补贴制度克服私有林的准公共品性质可通过下图分析:
在私有林生产存在外部经济性的情况下,私有林主生产的边际成本是MC,私人边际收益曲线是MR,社会边际收益曲线是SMR,在政府不进行任何干预的前提下,私有林主将在G点进行私有林经营,因为私有林主的私人边际收益曲线和私人边际成本曲线均衡于E点｡然而,社会福利最大化要求真正的均衡点应是E0,满足社会福利最大化的私有林经营点应该为G0点｡可见,缺乏政府干预的私有林经营达不到社会福利最大化｡通过私有林补贴制度的设立,直接现金补贴､信贷优惠､税收优惠等都可以提高私人的边际收益,私人收益曲线MR上移到MR′,财政资金对基础设施的投入,对市场信息､科技服务的投入,对金融保险的投入,都有利于降低私有林的经营成本,使私人的边际成本曲线下移到相交于新的均衡点E′,这时私有林主将在G0点经营私有林,满足社会福利最大化｡
尤其在实行采伐限额制度之下,私有林主的外部收益严重受到政府侵犯,在产权明晰有限性的前提下,通过补偿型补贴制度的设立,即政府限制私有林主采伐应给予相应的补偿,可以弥补私有林主经营私有林的外部效益损失,提高私有林的经营积极性｡
基于私有林发展的两个基本制约因素是林业生产的低平均利润率和私有林的准公共产品性质,而私有林补贴制度在提高林业生产的平均利润率和补偿私有林生产过程中外溢的生态收益方面具有明显的优越性｡因此,在私有林进一步发展过程中,私有林补贴制度是其主要制度需求｡
参考:
[1] 隋舵,黄清.林业扶持的依据[J].学术交流,2001,(9):66-69.
[2] 葛亲红.福建省生态公益林效益评价及补贴标准初探[J].华东森林经理,2005,(2):13.
[3] 姚顺波,郑少锋.林业补助与林木补偿制度研究——兼评森林生态效益研究的误区[J].开发研究,2005,(1):35-37.
[4] 陈钦,黄和亮.试论林业外部性及其补偿措施[J].林业经济问题,1999,(8):20.
[5] 聂华.论林业经济的外部性[J].北京林业大学学报,1995,(4):89-90.
