公共财政与和谐社会评价
关键词：和谐社会，公共财政，和谐指数，基准评价
中共十六届六中全会确立的构建社会主义和谐战略目标是的必然选择。要更好地推进和谐社会的建设，就需要对我国当前社会和谐状况有一个清晰、具体的描绘和把握，为此，有必要构建一套指标体系进行相应的量化分析，以便提供一个较为客观、易于把握的尺度和参照物。考虑到公共财政建立的完善与构建社会主义和谐社会具有内在的一致性，本文将从公共财政的角度构建和谐社会评价指标体系。并在此基础上，利用有关数据进行趋势分析和国际比较，从横向和纵向两个维度对我国现阶段的社会和谐程度做出相对客观的评价。
一、和谐社会评价相关回顾
关于和谐社会评价和指标体系的构造，国内已有不少的研究。现有和谐社会评价指标体系大致分为三类：一是基于胡锦涛主席“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六大特征进行分类设计，如国家统计局课题组的“和谐社会统计监测评价体系”、南京市的“和谐社区评价准则”。此外，还有李芳、欧阳建国、张德存等的研究。二是从“人与人的和谐”、“人与社会的和谐”、“人与自然的和谐”等方面人手建立评价指标体系，如盛明科等的研究。三是从经济社会发展角度构建的指标体系，包括北京市统计局的北京市和谐社会指标体系、江苏省苏州市政府的地区社会和谐指标体系、深圳市社科院的深圳市和谐指数、蒋剑辉和王嘉佳的浙江省社会和谐程度测量和评价，以及于斌、朱孔来和邵新贵等的研究。
二、和谐社会构建与公共财政的内在统一
(一)和谐社会与公共财政内涵的一致性
2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中深刻揭示了社会主义和谐社会的内涵和基本特征。他指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(简称《决定》)又进一步指出：我们要构建的社会主义和谐社会，是在特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。无论是胡锦涛的六大特征还是六中全会《决定》，都强调以人为本，满足人的基本权利和需求，保证大多数人能够分享改革与发展的成果。
公共财政就其本质而言通常具有以下四个特征，即公共性、公平性、公益性和法制性。公共性是指公共财政着力于解决公共问题、满足社会公共需要的特性。在市场经济条件下，市场作为配置资源的有效手段并非万能，垄断、外部性等现象经常导致市场失灵，这些都需要公共财政的介入。公平性指财政政策平等、不歧视，为社会成员和市场活动主体提供平等的服务。公益性指公共财政不直接从事市场活动，不以利润为追求目标，只以满足社会公共需要为己任。法制性指公共财政在解决公共问题，满足社会公共需要，服务公共目的的过程中应以法制为基础，实现规范管理。
公共财政的四大特征表明，公共财政在根本上强调的是满足社会公共需求。这与构建社会主义和谐社会“以人为本、共同享有”的本质内涵具有高度的内在统一性。
(二)和谐社会与公共财政目标的一致性
十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标是：形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。十六届六中全会进一步明确了我国构建社会主义和谐社会的目标任务。两次全会对构建和谐社会提出的目标任务可以概括为：(1)促进城乡协调发展；(2)促进区域协调发展；(3)实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系；(4)完善公共服务和社会管理；(5)完善社会保障制度；(6)加强环境治理；(7)激发社会活力和创造力。
公共财政强调公共服务均等化，并致力于推进城乡间、区域间的统筹协调发展，降低和消除地区、城乡、阶层等各类群体性差异，为社会公众提供平等的基本公共服务。这些都与和谐社会目标相吻合。而且，社会管理、社会保障、环境治理等也都属于公共服务的范畴，应当纳入公共财政。因此，从目标来看公共财政与和谐社会之间也具有相当的一致性。
(三)公共财政是和谐社会构建的物质基础和必要手段
公共财政具有“配置资源职能、收入分配职能、稳定经济职能”三大功能。从宏观总量层面看，作为配置社会资源的有效手段和工具，公共财政能够促进和维护经济的稳定较快发展，从而能够为和谐社会的构建提供有力的物质支持。从微观结构层面看，公共财政的资源配置职能主要侧重于结构调整、理顺收入分配关系，以缓解经济发展过程中出现的资源环境压力和各种经济社会矛盾。而这些恰恰是协调经济社会发展，促进社会和谐的关键所在。
三、公共财政框架下和谐社会评价指标体系设计
(一)指标体系设计的基本原则
和谐社会涵盖经济社会发展的方方面面，指标体系不必面面俱到，但应该反映和谐社会的内涵本质。坚持“以人为本”是构建和谐社会的核心所在。人的发展包括个人的发展和人类的发展两个层次，不论是个人的发展还是人类的发展都只能在人与人、人与社会、人与自然的和谐相处中才能实现，而人与人、人与社会、人与自然的和谐基本涵盖了和谐社会的主要内容。据此，构建和谐社会指标体系将从“人与人的和谐”、“人与社会的和谐”、“人与自然的和谐”的三个角度对指标进行归类。考虑到公共财政与构建和谐社会之间的内在一致性，指标选取将适当向财政方面侧重和倾斜。此外，在指标体系的设计中还具体遵循以下原则：(1)完备协调原则。指标体系作为一个有机整体，应该从各个不同角度反映出被评价系统的主要特征和状况；指标体系的各个组成部分；各个具体指标之间还应该相互协调。(2)层次性原则。根据社会主义和谐社会的本质特征，采取相应的标准将指标体系细分为不同的层次，以便对具体指标相应地进行梳理，使指标体系结构清晰，易于使用。(3)可操作性和现实性原则。具体指标的选取还应考虑到指标的量化及数据取得的难易程度、可靠性和相关性，并从中国国情出发，充分反映中国国情(如城乡二元结构)。(4)独立性和可比性原则。指标体系中的各指标应力求保持相对独立性，从不同角度对和谐社会进行测度；指标体系的整体要保持简洁和清晰，大部分指标具备横向和纵向可比性。
(二)指标体系的构建
本文的指标体系划分为3个大类，即“个人和谐发展”、“和谐发展的社会环境”、“和谐发展的自然生态环境”，每类指标又进行了细分。
1.个人和谐发展。人的和谐发展既是和谐社会构建的微观基础所在，更是构建社会主义和谐社会的终极目标所在。人的和谐发展又可以细分为“个人自身的发展”、“人与人之间和谐共处的物质基础”和“人与人之间融洽程度”三个方面。(1)个人自身的和谐发展，取决于个人身体素质、文化程度、职业选择等因素。这些条件在很大程度上取决于政府在这方面提供的公共服务。自身发展方面的基本公共服务，能保证个体获得相对公平的起点。这类指标具体又分为“”、“公共卫生”、“劳动就业”。(2)个体之间的和谐相处是建立在一定的物质基础上的。收入、财富、机会方面的差距往往会成为社会矛盾诱因。因此，此类指标应该关注平等、公平、共同发展等方面的内容，具体可细分为“收入差距”、“生活保障”和“财力情况”3小类。(3)诚信、友爱、互助等是人与人和谐共处的具体体现，也是政府(包括财政部门)推动个人和谐发展的最终成果。它应该包括全社会的诚信度、社会道德水准、公民间的团结互助等方面的内容。指标体系中将其细分为“诚信情况”、“道德水准”、“其他”3个小类。
2.和谐发展的社会环境。和谐发展的社会环境应该包括公平的市场环境、完善的民主法制环境、高效的政府管理体系、安定祥和的社会治安环境、健康向上的社会文化氛围。(1)市场作为资源配置的基础性手段能为微观主体提供一个公平竞争的平台，而机会的公平恰恰又是和谐社会的构成要素之一。衡量市场环境的指标又细分为“总体指标”、“商品市场”、“要素市场”、“市场”四个方面。(2)和谐社会是民主法治的社会。民主法治具体体现为民主权利保障制度、各项制度和司法体制机制的建立和完善。(3)政府管理体系的完备和行政效率的高低对于规范和完善市场经济体系，推动和谐发展至关重要。综合考虑数据收集和现阶段特殊情况等因素，将政府管理体系和行政效率细分为“政府体系概况”、“安全生产”两个方面。(4)安定的社会治安是安居乐业的前提，也是和谐社会的重要标志之一。社会治安环境方面的指标可以分为两类，一是“社会治安现状”，包括犯罪率、恶性事件发生次数(频率)等；二是“治安防控体系建设”，包括城乡警力安排、应急反应制度、流动人口管理等。(5)社会文化氛围涉及的主观意识成分较多，量化相对来说更为困难。这里主要收集了反映新闻出版、广播影视、文化资源配置(电影院、博物馆、图书馆)、事业等发展的量化指标，分为“总体状况”、“体育”、“广播影视”、“文化”四个部分。
3.和谐发展的自然生态环境。改革开放以来，我国高投入、高消耗、高排放的粗放增长模式始终没有得到根本性改变，由此带来的能源紧张、环境污染、生态环境恶化等问题日益凸显。这给经济的持续健康稳定发展带来隐患，也直接影响到社会主义和谐社会的构建。因此，和谐发展的自然生态环境应该成为和谐社会评价指标体系的重要组成部分。结合我国经济发展的现状，可以将其细分为“资源能源节约”、“污染治理防治”、“生态环境保护”3个部分。其中：(1)资源能源节约又可细分为“水资源”、“土地资源”和“能耗”3个子类；(2)污染治理防治分为“治理投入”和“污染排放”两部分；(3)生态环境保护可细分为“环境”和“生态”两个子类。由于污染治理防治方面的投人事实上起到的也是生态环境保护的作用，因此，选取的指标主要反映生态环境状况。
经过上述分类与遴选，最终构建成一套分为4个层次，包括72个具体指标的和谐社会评价指标体系，指标体系中包含的具体指标见表1。
(三)指标权重的确定
常用的权重确定方法包括专家打分法、简单平均法，以及层次分析法等，但每种方法都不可避免地加入主观判断的因素，且使权重确定面临成本问题：(1)简单平均法。其最直接易行，但很可能使应赋予更大权重的指标权重过低，而应赋予较小权重的指标则权重过高，影响最终的评价。(2)专家打分法。邀请多位专家参与，能提高权重的可信度，但会增加执行难度和执行成本。当指标过多时，即便是专家给出的权重也难免有所偏颇。(3)层次分析法。适用于指标过多的情况，相比专家打分法更加清晰、有条理和可信。但也需要征求专家意见，对指标两两进行比较，利用标度表量化，构造判断矩阵。不论是专家的意见，还是将重要程度量化的标度表，都是主观判断的结果。整体处理过程的复杂程度要大于专家打分法，权重确定的成本是最高的。
在权重赋予的过程中，本文最终结合层次分析法、专家打分法和简单平均法的相关做法，首先，借鉴层次分析法，实行分层逐级赋权。由于指标体系包含72个指标，在同一层次上一并赋权难免偏颇。按照选取时设定的4个层级分层逐级赋权有利于克服无法有效判断的弊端。在确定各层次内部各单元的权重时本文结合使用了简单平均法和专家打分法两种方法。指标体系的权重、各指标的方向(“+”或“-”代表“越大越好”或“越小越好”)见表1。
四、和谐社会评价实证分析：2000—2004年
所有数据均为公开数据，期限是2000—2004年，主要来源：(1)国务院研究中心世界数据库，简称“国研世经库”；(2)经济信息网世界经济年鉴，简称“中经世经年鉴”；(3)《中国统计年鉴》、《中国统计摘要》、《中国财政年鉴》、《中国年鉴》、《中国卫生年鉴》等国内各类年鉴；(4)北京师范大学李晓西等的研究、发改委价格司等的研究成果。在数据收集整理基础上，从纵向和横向两个角度进行分析。
采用的评价方法是基准评估法，具体如下：(1)对于越大越好的指标，以基准作为100分，以实际值与基准值之间的比值再乘以100即为该指标的得分。例如比值为0.8，则得分为80；对于越小越好的指标，以基准的倒数作为100，并以指标值倒数与基准值倒数的比值作为评分依据。(2)在得出各指标相对于基准的评分后，根据事先赋予的权重，可以出各指标的加权平均评分(各指标权重和为100%)，也即和谐社会基准评价结果。
(一)比较及评价
1.和谐指数的计算。在历史比较中，以2000年为基准，构造并计算了社会和谐指数，具体如下：(1)根据各指标在各层中所占权重，逐层计算各级指数；(2)逐层汇总，形成和谐总指数，对和谐程度进行整体度量；(3)利用计算过程中得出的分层指数可以对和谐总指数的组成因素进行相对独立的分析。对各年的指数值进行比较，可以分析各年间的差异和大致的变动趋势。
2.我国近5年社会和谐度的特点简析。以2000年为基准，我国2001—2004年社会和谐指数计算及分析结果如表2。
从表2可以看出：(1)2001到2004年，我国社会和谐度不断提高，和谐总指数逐年增加，从2001年的0.97增长至2004年的2.09。(2)二级和三级指数内部存在较大差异。二级指数之中，个人和谐发展指数和社会环境和谐发展指数是逐年增加的，而生态环境和谐发展指数是逐年递减的。(3)自然生态环境下的三级指数——资源能源节约和生态环境保护两项指数呈逐年下降趋势。
(二)国际比较及评价
1.相关指标的国际参照及相关说明。本文以美国、澳大利亚、荷兰、韩国、乌克兰5个国家作为不同的基准，分别代表发达国家、中等发达国家、新兴市场国家和转轨国家。同纵向比较相比，国际比较中数据收集整理方面存在以下障碍：(1)指标体系中如城镇基尼系数、基尼系数反映了我国二元经济结构的特征，在国外没有相应的指标；(2)有类似指标，但数据指标的口径不一致；(3)数据指标年代较早，而且有的国家数据也缺失。
针对上述数据方面的障碍，笔者最终采取以下变通方式：(1)原则上使用各国2000年的数据作为参照。如仍有缺失，则使用最近年份的数据替代。如果某基准国家没有某个指标的任何数据，则选取相近国家作为替代；(2)对于数据指标口径不一致的情况，将原有指标体系中的相应指标替换为类似指标；(3)对于中国特色指标，参照历史数据，自行设定评价基准，以尽可能保持原有指标体系的完整性。四种基准分别代表“很好”、“好”、“较好”、“一般”4个层次，其中“好”对应于荷兰和澳大利亚两个国家基准，“很好”、“较好”、“一般”则分别对应于美国、韩国和乌克兰。为了便于表述，将其分别标识为Bench1，Bench2，Bench3，Bench4和Bench5。
2.国际比较及评价结果。2000—2004年5年，我国相对于一流发达国家、中等发达国家、新兴市场国家及转轨国家的和谐社会评分结果如表3。
从上述表3的评价结果来看，大致可以得出以下判断：(1)我国目前的经济社会和谐程度还远谈不上很好，相比美国及OECD的其他发达国家还有较大差距，Bench1下的评分在45～50之间，Bench2和Bench3下的评分也基本处于50～65之间；(2)我国现阶段的和谐程度也已经达到了相当水平，与新兴市场国家之间的差距已不大，Bench4下的评分已高达75左右，与转轨国家相比基本处于一个档次。(3)从趋势来看，2000—2004年我国经济社会的和谐程度一直在不断改善，各基准下的评分都有较为明显的提高，尤其是2002年以来改善尤为明显。这也是中共十六大以来中央着力改变经济增长方式，促进经济社会和谐发展的直接结果。
五、结论
根据前面所作的近几年的历史比较和以不同发达程度国家为基准所作的国际比较，对于我国近年来经济社会和谐状态及其变化趋势，本文可以得出以下三点结论：
1.我国现阶段社会和谐程度总体形势是令人乐观的。从走势来看，2001—2004年和谐总指数逐年增加，社会和谐度不断提高；从纵向比较来看，与转轨经济体相对发达的国家相比，我国现阶段的和谐程度处于大致相当的水平，与新兴市场国家相比我国的差距也不大。
2.从评价体系各个子系统得出的评价结果来看，个人和谐发展指数和社会环境和谐发展指数表现较好，而自然生态环境和谐发展指数表现较差，且呈逐年恶化趋势。这说明我国当前转变经济增长方式依然任重而道远。
3.与发达国家相比，我国在社会和谐方面还存在着明显差距。我国尚处于经济起飞的初期，经济实力与发达国家差距很大，在居民生活水平、享受的基本公共服务、国家可支配财力等方面都无法与发达国家相提并论。而这些恰恰是构建和谐社会的物质基础。
