法制建设是社会保障的保障——访中国人民大学教授龙翼飞

1998年12月14日，中共中央在人民大会堂举行了当年的第二次法制讲座。中共中央局常委江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉建行、李岚清以及中央国家机关有关部门的负责人参加了当天的讲座。法制讲座的主讲人是人民大学法学院教授龙翼飞。他讲座的题目是《社会保障与法制建设》。记者围绕此次课题的主要内容和讲座前后的背景，对龙教授进行了专访。

　　记者：当前，我国社会开始从农业化向化的过程迈进，结构面临着战略性调整。显而易见的是，中大量的剩余劳动力纷纷涌入城市，“三资”、乡镇企业、私营企业的大量增加使经济成份呈现出多样化的态势，这些新产生的多种经济成份极大地推动了社会生产力的，但从目前来看，恰恰是这些新生的经济成份和创造大量社会财富的主体人员却不能有效的解决自身的社会保障问题。这种矛盾的产生，除了经济体制发生了转变，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度已不适应社会主义市场经济体制的建立和发展的客观需求，成为制约因素外，可不可以说还有其它的原因，如国家不太重视社会保障，社会和政府负有责任，政府应该作为而不作为、不能为、不想为呢？

　　龙翼飞：有这种因素，但不完全是。我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零、百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。

　　那么在当前这种经济成份量多样化的状态下如何进行社会保障？有些问题不是政府不作为，而是对社会型态和经济结构战略调整时期出现的有些问题和行为认识不清，工作比较滞后，缺乏前瞻性。在“战略调整”期内，出现失业、下岗等现象是不可避免的，这些现象有的也是同我们所推行的“高就业、低工资”政策以及决策中重复建设、盲目冒进，还有机构庞大、人浮于事等社会运行机制有一定关系。目前，我国城镇有548万人登记失业700多万下岗职工，3300多万的离退休人员，农村还有5000多万的贫困人口，此外每年还有几百万的新增劳动力。社会保障工作面临着严峻的挑战，急需进行改革。

　　记者：形势如此严峻，工作又很繁杂。一方面，政府希望在资本的有机构成上最大限度地提高劳动生产力，一方面，社会成员和劳动者又需要政府极大地满足对其的社会保障。就您学者眼光和法学专家的角度来看，如何更好地解决这样一种急待解决的矛盾，或者说是问题呢？

　　龙翼飞：根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进的过程。简言之就是“五个转变”，即要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变；由“企业自保”向“社会互济”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“规范”转变。但当前最重要的是要健全社会保障方面的法制建设。

　　应该指出，我国的社会保障法制化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。

　　记者：依照您的观点，社会保障最首要的就是加强法制建设，那么，我们现在的社会保障体系在法制上都有哪些不健全的地方？

　　龙翼飞：（一）是社会保障的立法不健全。目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。

　　（二）现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会制定社会保障的基本法律。但是，自1979年以来，全国人大审议和通过了330多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。

　　（三）社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。

　　记者：您谈了很多当前社会保障法制不健全的问题和现象，但是，要建立和健全社会保障的法律制度，涉及的问题有许许多多，那么，哪些才是应当着重解决的问题呢？

　　龙翼飞：这也是我们课题组着重研究的课题，也是我这次讲座的一个重要方面。我们把这些问题归纳成５条建议，向中央提出。第一条就是提高认识，把社会保障立法作为建立我国社会主义市场法律体系的重要组成部分，放在突出的位置上，抓紧制定社会保障的基本法制。由全国人大尽快制定颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，同时，由国务院尽快制定和颁布与该法配套的一系列条例，以保证社会保障工作有法可依。社会保障制度是法律体系当中的基础之一，也是一种“基本法”。

　　记者：社会保障到底是什么属性，社会上各说不一，您一再强调社会保障是“基础”之一，那么是不是在立法上更要强调它的独立性和完整性呢？

　　龙翼飞：不是的。我们所提建议的另一条就是强调社会保障制度立法的内容应当与其他法律部门的立法相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，其中很大数量是由于地方政府的长官决定而被挪用、挤占的。由于没有相应的法律规范，所以，至今无法追究行为人的法律责任。现行的《刑法》并没有相应的罪名对这一行为加以制裁。所以，建议全国人大制定和通过关于制裁这种犯罪行为的补充规定。

　　记者：有资料表明，一些省、市的保险基金不能达到收支平衡，特别是一些地方的保险费不能及时征缴，而且这种势头还在不断地加大，这势必会产生一种风险，如何规避这种风险，以保证收缴和支付有序地运行？

　　龙翼飞：只能是用法律的手段来解决社会保险基金的支付风险问题。确保发放是硬件，征收是软件，导致社会保险基金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时地足额地征缴。当前部分地区出现的收支不平衡现象应引起高度的关注。我们认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。这不是危言耸听！1998年，国家为了保证下岗职工的基本生活费和养老金的发放，已经从中央财政拿出了100多亿借给地方政府，地方政府也相应地拿出了一定数额的资金。这种情况要是继续下去，国家和地方的财政都是很难支撑的。
社会保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于风险。银行对个人储蓄的支付风险，涉及的是百姓的闲钱；而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重地影响着社会的稳定。所以，我们建议，应通过立法解决社会保险的收缴问题，对欠缴、拒缴社会保险的要追究其相应的法律责任。

　　为保证社会保险基金的保值增值，我们还向中央建议，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制。如，在规范金融秩序的的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。让“钱生钱”可以立法先行，措施跟上。国外流行一种说法，社会保障是“富人俱乐部”，但我们有我们的社会制度，既要把风险降到最小，又要把利益取到最大。

　　记者：我们注意到您近年间一直致力于社会保障制度的研究，并在健全社会保障的司法机制上有很多见解。这次您都提出了哪些建议？

　　龙翼飞：我们建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭。现在法国和德国都有社会保障法院，我们在条件成熟时也可以借鉴。目前国内的海南省已经在法院建立起了社会保障法庭。充分运用司法机制可以在保证社会保障法律实施方面具有强制性和震慑作用。