工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路（上）
一、主要国家和地区工业反哺农业阶段的划分标准及政策选择
一般而言，对一国工业化进程的划分有三阶段、四阶段、六阶段等观点，但国际上通行的是工业化前期、中期和后期“三阶段”论。关于一国工业化进程中工农业关系的演变，国内有的学者将其划分为以农补工、工农自补、以工补农三个阶段（注：李w ēi ＠①：《农业剩余与工业化资本资本积累》，云南人民出版社，1993年12月，第239～241页；冯海发：《经济发展与反哺农业》，《学习与探索》，1995年第6期，第8～9页；冯海发：《反哺农业的国际经验及其我国的选择》，《经济问题》，1996年第4期，第38～39页。），但国际上并无此种划分。工业与农业平等发展的自补阶段，只是一种理论概括，相当于生产者补贴等值（PSE ）为零的阶段，现实当中很难找到，即使有，也是短暂的。况且，在工业化过程中，很难找到哪个国家或地区既不反哺又不剥夺农业的中性政策案例。因此，根据工业化国家的实践和我们的研究，本文认为工业化进程中的工农业关系只宜划分为以农补工和以工补农两大阶段。以农补工出现在工业化前期，以工补农始于工业化中期，并延续到工业化后期。
（一）主要国家和地区工业反哺农业阶段的划分标准
工业反哺农业比较典型的国家和地区主要有美国、英国、法国、德国、日本、韩国和省。从工业化进程的先后来看，英国、法国、美国、德国和日本为先行工业化国家，而韩国和中国台湾省为新兴工业化国家和地区。其中，美国为资源富裕型国家的代表，其他则为资源短缺型国家和地区。它们进入工业化中期阶段后，便开始调整剥夺农业的政策。在工业化中期阶段，各国反哺农业以工补农的政策随着经济的不断发展，都在不断进行调整，由此可划分为转折期和大规模反哺期。到了工业化后期，工业反哺农业进入高级阶段，政策目标、手段、力度和范围都将发生质的变化。
转折期的始点就是刚跨入工业化中期阶段的时间。以钱纳里和赛尔昆等设计的标准国家模式为基准，按照从最不发达国家到最发达国家变化过程完成1/3时界定为进入工业化中期阶段，这时国民经济结构的“阈值”为：人均GNP 超过200美元（注：为1964年按汇率换算的美元。）；人口城市化率超过30.5％；国内生产总值产业结构：农业低于39％，工业超过21％，服务业超过32.9％；就业结构：农业低于52％，工业超过17.5％，服务业超过30％；初级产品出口占GDP 比重低于10.5％，制成品出口占GDP 比重超过5.1％。按照这一标准模式及内含的国民经济结构的定性特征，一些国家和地区大致在以下年代就已进入工业化中期阶段：美国1900年、德国1913年、日本1936年、韩国1970年、中国台湾1968年（注：马晓河、蓝海涛：《工业化中期阶段的农业发展政策研究》，《农业经济问题》，1999年第8期，第15～19页；台湾的判断见同名的课题研究报告。英国和法国为研究人员目前所作的判断。）。它们跨入工业化中期阶段后，政策就逐步由以农补工向以工补农转换，期间的一些经济结构值反映了工业化中期阶段的特征（见表1）。
表1工业化中期阶段主要国家和地区转折期的国民经济结构
注：美国、台湾地区的人均GNP 为1964年美元，韩国为1971年美元；a.美国1899年当年价格的人均GNP 为205美元，1900年又高于前者，故作此推断。这时的205美元相当于1964年的1640美元；b.根据李溦的资料，19世纪90年代末，美国工农业结构之比59∶41，故推测1900年应超过60∶40；c.按照1870年美国农业就业比重50％，1913年27.5％，进行内插推算而得；d.根据李溦的资料，推测1968年人均GNP300美元左右，再按GDP 指数折算成1964年的210美元；台湾其他数据为大概数，引自李溦的资料。
数据来源：张赛：《国际统计年鉴（1996年）》，中国统计出版社，1996年版；《主要资本主义国家经济统计资料集》（1840～1960）；马晓河、蓝海涛：《工业化中期阶段的农业发展政策研究》，《农业经济问题》，1999年第8期；麦迪森：《世界经济二百年回顾》，改革出版社，1997年；李溦：《农业剩余与工业化资本资本积累》，云南人民出版社，1993年12月；日本农林金库综合研究所：《日本的都市化发展及要因——以人口变化为中心》（日中共同研讨会报告），2005年2月。
大规模反哺期主要以各国的社会经济活动和反哺农业以工补农政策的突出变化为标志进行大致区分。这是因为国民经济在不断发展过程中，经济结构发生显著变化，多数国家的以工补农反哺农业政策也往往会做出明显调整。美国1929年发生经济大危机，于1933年出台了《1933年农业调整法案》；二战西欧经济复苏后，英国1947年颁布了第一个农业法，德国1953年制定《15～20年农业结构改革规划》，法国1954年进入农业机械化时期；战后日本经济的复苏和快速增长，促使政府1961年出台《农业基本法》；韩国1980年后较大幅度调整了农业政策（注：王为农：《先行工业化国家农业发展及其政策比较》，选自马晓河主持的“工业化中期阶段的农业发展政策研究”课题，第24、28页；黄汉权：《后期工业化国家农业发展及其政策比较》，选自马晓河主持的同一课题，第38、43、46页。以后的相关内容，除特别注明外，均参见马晓河主持的“工业化中期阶段的农业发展政策研究”课题的有关内容。），台湾地区1974年实行稻米保证价格制度（注：李溦：《农业剩余与工业化资本资本积累》，云南人民出版社，1993年12月，第260页。）等。因此，这些国家和地区进入大规模以工补农反哺农业期大致在这些标志性事件前后，它们分别为：美国1933年、英国1947年、德国1953年、法国1954年、日本1961年、韩国1980年、台湾1974年。这些国家和地区大规模反哺期的国民经济结构见表2.
表2工业化中期阶段主要国家和地区大规模反哺期的国民经济结构
注：*由于美国1929～1932年爆发经济大危机，国民经济受到重创，虽然1933年出台了农业调整法案，但国民经济结构尚未恢复到危机发生前的正常水平，故在此列出1929年的经济结构值；**人均GDP 是以货币购买力平价和商品国际平均价格为基础，按照盖里-凯米斯多边比较法得出的1990年美元。a.1950年数据；b.1949年数据；c.1955年数据；d.用1950～1960年内插法推算的1953年数据；e.按1950～1960年数据内插推算的1954年数值；f.1960年数据；g.1973年数据；h.1975年数据；i.1977年数据。
资料来源：《主要资本主义国家经济统计资料集》（1840～1960）；麦迪森：《世界经济二百年回顾》，改革出版社，1997年；冯海发：《经济发展与反哺农业》，《学习与探索》，1995年第6期；国家计委统计组：《国外统计资料（1949～1972）》，1973年；编辑组：《国外经济统计资料（1949～1976）》，中国财政经济出版社，1979年；范爱军：《台湾经济研究》，经济出版社，19955年11月版；李国鼎：《台湾经济高速发展的经验》，东南大学出版社，1993年6月版。
表2显示，在以工补农的大规模反哺期，主要国家和地区工业反哺农业政策发生了明显变化，此时国民经济结构具有以下特征：一是人均GDP 在欧美先行工业化国家，在5000～7000美元（购买力平价，下同）之间，而在亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家或地区则在3500～4500美元之间。二是农业GDP 的比重在欧美国家一般低于10％（法国例外），而在亚洲国家则低于15％。三是工农业的GD
P 比重一般在3∶1左右。四是农业就业比重在欧美先行工业化国家一般低于27％，而在亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家或地区则在30％以上。五是人口城市化率一般在50％以上。
亚洲工业化国家和地区与欧美相比，在人均GDP 、农业GDP 比重、农业就业比重、工农业GDP 比重等指标上存在明显差距。主要原因可能有三点：一是亚洲国家和地区的工业化道路是追随欧美模式的，政府对经济的控制力强，具有赶超意识，故在较落后条件下提前调整了工业反哺农业的政策；二是亚洲国家和地区的人均耕地等农业资源明显低于欧美国家，具有典型的小农经济特征。它们的农业劳动力转移时间晚于欧美，受先行工业化国家技术进步引发的资本替代劳动力的影响，农业剩余劳动力向外转移的速度较慢；三是西欧国家工业化起步早，后被美国赶超，又逢二战拖累，大规模反哺期延迟，导致农业GDP 比重低，非农业GDP 比例高（注：李w ēi ＠①：《农业剩余与工业化资本资本积累》，云南人民出版社，1993年12月，第260页。）。因此，在农业劳动力和农业GDP 比重较高，而人均GDP 较低的情形下，亚洲国家和地区大规模反哺农业期会比欧美国家的进程相对提前。
有关研究将生产者补贴等值大于零，界定为以工补农阶段；反之，则为以农补工阶段。1986年印度、泰国、韩国、巴西和澳大利亚的农业GDP 比重分别为32％、17％、12％、11％和3.9％，各国的生产者补贴等值相应为14％、11％、52％、15％和16％，都已跨入工业反哺农业阶段。但在同时，巴基斯坦、阿根廷、墨西哥的农业GDP 比重依次为24％、13％和9％，按一般经验似乎工业应该反哺农业了。但是，这些国家的生产者补贴等值都为负值，分别为-20％、-16％和-6％（注：冯海发：《经济发展与反哺农业》，《学习与探索》，1995年第6期，第5页。），表明它们还处于以农补工阶段。可见，农业GDP 结构类似的国家因国情不同却采取了相反的政策或者力度明显不同的政策。资源富裕的澳大利亚农业GDP 比重为资源短缺的韩国的1/3，但其生产者补贴等值却不到韩国的1/3.说明工业是否反哺农业以及反哺到何种程度，不仅与农业GDP 比重有关，而且与各国的农业资源禀赋和制度环境等因素密切相关。
由此可知，工业反哺农业转折点的国民经济结构特征并没有一个严格、统一、清晰，放之四海而皆准的客观国际标准。只能从工业化比较成功的主要国家和地区，出一些带有普遍性的经验值作。决定一国工业是否反哺农业、以何种方式反哺到何种程度，除了参考国民经济结构特征外，还取决于国家的社会经济环境、农业资源禀赋、政策路径依赖、决策层政策偏好、城乡利益集团的力量格局等因素。
（二）化中期阶段主要国家和地区工业反哺农业的政策选择
1.转折期
1900～1933年，美国的农业政策旨在促进农业生产力，提高农业生产率。例如，1914年美国会通过了《史密斯-利弗合作推广法》，规定联邦政府向接受该法的州提供资金；1916年又通过了《联邦农业信贷法》，决定由联邦政府提供部分资金，成立联邦土地银行，专门为农场主长期贷款；在一战期间首次对小麦、猪肉两种农产品实行最低保证价格。这一期间，为促进农业生产力的发展，联邦政府支持农业的政策重点，主要是建立农业科技推广体系，扩大低息农业生产信贷支持，增加农业和技术改造投资，实行对关键农产品的最低保证价格。
一战期间，英国谷物自给率低，把草地、牧场改为耕地，廉价提供农业机械，保证小麦、土豆最低价格。20世纪30年代，政府为了恢复一战后衰落的农业，主要采取重新补贴和保护农业政策；对英帝国自治领地和殖民地谷物进口之外的其他国家农产品进口，一律征收关税并规定进口限制；对大地主征收庄园税和限制租佃金额。二战期间，政府采取一系列支持谷物和农业生产的措施，以缓解食品短缺矛盾。
1913～1945年，德国主要推行“小土地所有制”，实行工农产品价格剪刀差政策。但在二战结束后到20世纪50年代初，为缓解食品短缺的压力，开始加大对农业的投入和支持，重点是增产以保证食品等农产品供应。
二战期间日本为稳定和扩大农业生产，实现粮食自给自足，主要制定自耕农创设计划，向农民发放低息贷款；收购未开垦土地；禁止提高地租，减免高额地租；禁止收回耕地，保护佃农耕作权；实行大米奖售制度等。二战后日本又着手改革农地制度，将征购的地主土地出售给佃农和自耕农，将实物地租改为货币地租；增加开垦和改良土地的投融资；政府一方面压低关键农产品价格并统购统销，另一方面又对其他重要农产品采取最低保证价格；在1950年后，改革全国税制，大幅度减轻农业税负；对统购农产品超产奖励。
从1968年到1977年韩国为增加农产品特别粮食供给，对大米、大麦、小麦、大豆和玉米先后都实行了高价收购政策，还普及水稻高产新品种。同时，为了改善居住条件、生活环境和生产条件，1970年开始推行大规模的“新农村运动”，政府投入大量资金，改善农村道路、房屋和自来水设施等；这一时期，政府还支持农协向农民提供信贷等服务；鼓励多种经营，因地制宜地建立蔬菜、水果和畜产基地；推广农业机械，对农民购买农机具给予补贴；投资农村基础设施，修建水库、防潮堤、扬水站和引水渠，兴修乡间公路，发展农村电气化。
1968～1974年地区逐步调整以农补工的政策，以促进农业发展。主要是降低化肥销售价格，废除肥料换谷制度；取消“田赋附征教育捐”；放宽农民贷款条件；改善农产品运销制度；加速农村公共投资；推广综合栽培技术；设立农业生产专业区；加强农业试验研究和推广；鼓励在农村设立工厂等。
2.大规模反哺期
美国经历大危机后，以1933年农业调整法为标志，开始以较大规模实施工业反哺农业的政策。主要实行农产品价格补贴和农业生产休耕补贴，提供农产品储存信贷和农业生产信贷，鼓励农产品出口，救济穷人，保护农业资源，有节制地保障农场主收入。
英国二战后大范围实施多种多样的反哺农业政策。加大农业基础设施投资和补贴力度；实行最低保证价格，提高进口关税；购买农机具可得到短期贷款，购买牲畜、土地和农场建筑等可获得中长期贷款；奖励小农场合并，补助退出农业的农场主，补贴鼓励性农业生产项目和改善生产条件的活动费用；设立专门机构推动农业科研、教育和推广工作；大力提高农业机械、作物育种、农用化学、灌溉排水和畜牧品种改良水平等。
德国二战后为推进农业化，一是实行土地整理，改善农业结构。依法强制整理土地，将零散土地连接成片；以低息贷款鼓励农户购买相邻地块，促进农户规模升级；资助农户迁往人烟稀少地区建立大规模新农场；鼓励农业劳动力改行或者提前退休。二是提供强有力的农业财政、税收和信贷支持。向农民购买化肥、燃料发放补贴，给予大农场生产投资补贴，政府按“保证价格”收购农民销不动的农产品；提供农业生产信贷支持；给予农林食品业税收优惠。三是增加农业投资。
日本1961年推出《农业基本法》后，政府支持农业的范围扩大、力度明显增强了，主要措施是两类：一类是价格支持政策，包括成本与收入补偿、最低保护价、价格稳定带、价格差额补贴和价格平准基金等制度；另一类是投入补贴，包括水利建设补贴、农地整治补贴、机械设备补贴、基础设施补贴、农贷利息补贴等。
韩国20世纪80年代后，工业化、城市化发展迅速，耕地面积锐减，粮价补贴高昂，国际社会要求开放农产品市场压力增大，这时政府明显调整了反哺农业的政策方式和力度。主要是完善价格支持手段，减少农产品补贴，逐步扩大进口；以关税保护农民利益，积极发展农村工业基地、土特产基地和乡村；向农渔业接班人及专业农民提供资金、技术和信息支持；整治土地，废除耕地所有上限，放宽土地买卖的商业性技术开发，引导农民种田；大力发展蔬菜、水果一条龙流通机构和粮食综合加工部门，加快农产品批发和直销市场建设；扶持农产品深加工；拨款支持农村建设现代化生活设施和农业生产基础设施。
台湾地区1974年后，以稻米政策为核心的反哺农业政策也出现了转折性变化。首先，1973～1976年农业政策目标为提高稻米自给率，增加农民收入。主要是设置粮食平准基金，按保证价收购稻米，向稻农提供无息贷款；继续实施农地重划，扩大土地经营规模；制订《农业发展条例》，颁布《农产品交易法》，修订《农会法》。其次，稻米政策从增产转向限产。先实施稻谷限量收购，后改为稻田收购；停办公教人员稻米配售制，并以配售饲料米方式处理过多存粮；补贴稻田转作，按保证价收购转作产品。再次，1976～1981年继续调整反哺农业政策。主要是限制农地资源转作它用，新建和扩建果菜、家畜市场，开发大都会区卫星新市镇，扩展大中型乡村邮电设施，修建渔港、建设渔村社区，新建乡镇简易自来水厂等。
3.反哺农业政策的共同特征
从上述国家或地区的实践经验看，先行工业化和新兴工业化国家或地区在转折期工业反哺农业具有以下共同特征：一是政策目标以增加农产品产量为中心，粮食安全地位重要。特别是资源短缺型国家高度关注粮食安全目标，目的在于确保快速工业化过程中所需的粮食等农产品供应。二是反哺力度不大、范围较小，形成点状支持。这一时期因国家和地区财力所限，抽取农业剩余和反哺农业并存，有“予”有“取”。尽管需要支持的农业生产领域很多，但有限的资金只能集中用于重点领域，增强主要环节的生产能力。三是政策手段的中心为生产领域支持，兼用
稳定价格和关税保护。主要国家和地区都努力提高农业生产能力，投资农业基础设施，给予生产资金支持和投入品补贴，鼓励使用农业机械，促进农业技术研究和推广。采取最低保证价格措施，稳定农业生产。有的国家调整土地资源配置，促进农业生产者和土地有效结合。农产品缺乏竞争力的资源短缺国家，往往利用关税保护等边境措施保护本国农业生产者。四是新兴工业化国家和地区比先行工业化国家提前启动某些农业支持政策。新兴工业化国家和地区进入工业化中期阶段是时间晚，但持续时间短。农业发展面临的国际竞争压力大，具有后发优势，因此转折期反哺农业政策的支持点较多、范围较宽，先行国家某些在大规模反哺期实施过渡期的政策已提前使用。例如韩国和台湾地区大量的农业基础设施和农村公共设施投资，都是在工业反哺农业的转折时期开始的，而一般先行工业化国家是在大规模补贴期、大规模反哺期才开始启动的。
到了大规模补贴期、大规模反哺期后，主要国家和地区的反哺农业政策主要特征为：一是政策目标以提高长效性的农业生产能力为主，兼顾增加农民收入和保护环境。各国和地区都调整了国家财政收入分配结构，大幅度增加农业和农村基础设施投资或投入补贴力度，整治土地，提高农业机械化水平，目的就是增强长效性的农业生产能力。而各种价格支持政策，一方面刺激农业生产，稳定农产品产量；另一方面又能增加农民收入。一些国家的休耕、转行、退出农业的补贴和保护农业资源政策，既增强了农业生产能力，又避免了农民收入下降和保护了环境。二是工业反哺农业的政策种类开始增多、力度加大、范围得到拓展，形成扇面支持特点。各国和地区的反哺政策已从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，各领域的支持政策名目繁多，支持的范围不断扩大，已形成由点到面的扇面形反哺格局。三是政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主，提升农业现代化水平。过渡期大规模反哺期的突出表现就是各国和地区政府大规模投资农业和农村基础实施，改善农业生产和农民生活条件。以农用生产资料补贴方式，降低农业生产成本，提高生产积极性。充分发挥低息贷款的资金威力，缓解农户自有资金短缺的矛盾。策略性地用好价格支持手段，达到刺激生产和稳定农民收入的双重目标。四是资源短缺型国家和地区努力提高土地经营规模，资源富裕型国家开始保护生产能力。像资源短缺型的英国、德国、日本和台湾地区，借城市化加速后农村人口下降的良机，都不约而同地下大力气整治土地，提高土地经营规模。相反，资源富裕型的美国为避免生产过剩，采取休耕补贴等措施，来保护土地生产力。
总之，在工业化中期阶段，尽管从分析角度可分为转折期和大规模反哺期，但在政策实际运行中，工业反哺农业的政策一般都是循序渐进、由点到面、逐步加大力度，只是在到了一定发展水平上才会明显加快反哺农业的步伐。总体上看，工业化中期阶段主要国家和地区反哺农业的政策目标是以生产性支持为主，增加农民收入为辅，其中资源短缺国家更加注重粮食安全目标。只有到了工业化后期的发达经济阶段，反哺农业的政策走向稳定与规范，政策目标转向了以增加农民收入和保护自然环境为主。因此，工业化中期阶段的目标决定了工业反哺农业从转折期步入大规模反哺期，政策手段只能以增强农业生产能力的生产环节支持为主，以增加农民收入、改善生活质量和保护环境的政策措施为辅。
