工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路（下）
二、我国已经进入了反哺农业阶段，但距离全面、大规模的工业反哺农业阶段还有一定差距
改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，我国经济保持持续快速增长，社会经济结构发生了很大的变化，并于1997年前后进入工业化中期阶段（注：马晓河、蓝海涛：《工业化中期阶段的农业发展政策研究》，《农业经济问题》，1999年第8期；王岳平：《工业结构调整与升级：理论、实证和政策》，中国计划出版社，2001年。）。根据国际经验，在这个阶段，随着工业化的进一步推进，工农关系将发生转折性变化，经济发展也将进入工业反哺农业阶段。通过对2003年我国人均GDP 、农业GDP 比重、产业结构、就业结构、城市化率、恩格尔系数、农业税占财政收入比重等主要指标的测算，并与国际上可比的参照指标进行比较，表明我国经济发展已经进入了工业反哺农业阶段（见表3）。
表3改革开放以来我国经济结构变化及国际比较
注：n.a 为无数据；a.括号外数据系按汇率而得，括号内数据引自世界银行按购买力平价方法计算的结果（1998年/1999年世界发展报告，世界银行）；b.括号外数据系按官方汇率计算而得，括号内数据为2002年数据，引自世界银行按购买力平价方法计算的结果（2004年世界发展报告，世界银行）；c.转折期是指经济发展进入工业反哺农业的阶段转折时期；d.1964年美元；e.农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税。
资料来源：《中国统计年鉴》，2004年。
从表3可以看出，2003年我国的人均GDP 、农业GDP 比重、工农业GDP 之比、产值结构、就业结构、城市化率、初级产品和工业制成品出口占GDP 比重等基本指标，都已经超过工业反哺农业阶段转折期的国际参照值。但是，进一步把上述指标与大规模反哺期的国际参照值进行比较后，将会发现，已有人均GDP （注：如果按照世界银行购买力平价方法衡量我国的人均GDP 水平，那么该项指标也处于达到国际参照值。）、农业GDP 比重、工农业GDP 之比、初级产品和工业制成品出口占GDP 比重（注：尽管大规模反哺期的国际参照值缺乏这两项指标，但由于我国工业制成品出口比重已经达到较高水平，因此，有理由判断2003年我国此两项指标已经达到大规模反哺期的国际参照值。）等多数部分指标（产值结构、工农业GDP 之比（注：如果按照世界银行购买力平价方法衡量我国的人均GDP 水平，那么该项指标也处于达到国际参照值。））达到大规模反哺期的国际参照值，而就业结构、城市化率等少数指标就业结构、城市化率等指标与参照值相比还有一定的差距。这说明我国经济发展还没有完全进入达到全面、大规模反哺期。或者说，我国经济发展正处于从“工业反哺农业”起步阶段向全面、大规模的“工业反哺农业”阶段迈进的转折时期。
当前，我国进入工业反哺农业阶段，经济发展和结构变化具有以下表现特征：
1.人均GDP 已经超过1000美元，进入中等收入国家行列
按现价和官方汇率计算，2003年我国人均GDP 达到1090美元，相当于中等收入国家的水平，许多东部沿海省市已经超过3000美元，个别省市还超过了5000美元。按照国际货币基金组织的购买力平价方法计算，2002年我国人均GDP 已经达到4390美元。这表明我国已从经济总量规模上具备了工业反哺农业的能力。
2.国家财政收入保持快速增长，财政能力不断增强
进入20世纪90年代以来，除个别年度（1991年）外，国家财政收入保持两位数的年均增长幅度，高于GDP 增长速度，从而使国家财政实力不断增强。2003年我国财政总收入达到2.17万亿元，比上年增加2800亿元。2004年财政总收入上升到2.6万亿元，比2003年增加5500亿元。值得注意的是，到2003年农业各税在全国各项税收中所占比重已经降到4.4％以下，2004年此比重更低。这表明在上对我国工业化曾做出重大贡献的农业税，对目前的工业化和国民经济的作用可以忽略不计。
3.农业在GDP 中的份额逐年下降，二三产业在GDP 的比重已占主导地位
20世纪90年代以来，农业在GDP 中的份额呈现加速下降的趋势。1991年～2003年的12年间，农业在GDP 中的份额下降了9.9个百分点，而相同时间间隔的1978年～1990年，农业在GDP 中的份额只下降了1个百分点。目前，我国农业在GDP 中的比重只有14.6％，二三产业在GDP 中的比重高达到85.4％，占绝大主导地位。农业份额的加速下降，是我国经济进入经济增长以工补农阶段的主要象征之一。
4.非农产业就业持续增长，农业就业比重发生了转折性变化
1997年，我国农业部门就业的劳动力占全社会总就业的比重首次下降到50％以下，2003年为49.1％，表明了我国就业结构开始发生了转折性变化，它标志着非农产业取代了农业成为就业的主体地位。
5.城镇化进程不断加快推进，城镇人口比重大幅度提高
分阶段看，1978年～1997年，我国城镇人口比重从17.9％提高到31.9％，年均提高0.7个百分点；1998年～2003年，城镇人口比重从33.4％提高到40.5％，年均提高1.4个百分点，增长幅度是前者的1倍，说明我国城镇化已经进入快速成长时期，城市经济水平和城镇人口比重出现较大幅度提高，以城镇化和城市经济带动农业、经济发展的阶段已经到来。
6.恩格尔系数大幅度下降，城乡居民消费结构进一步升级
1991年～2003年，城镇居民的恩格尔系数从53.8％下降到37.1％，下降了13.3个百分点；农村居民的恩格尔系数从57.6％下降到45.6％，下降了12个百分点。恩格尔系数大幅度下降，反映了城乡居民生活质量不断上升的提高，消费结构明显逐步的升级，这为制造业和服务业的进一步发展提供了更大的需求空间，也为农业劳动力转移和农业现代化创造了条件。
7.工业制成品出口比重大幅度提高，工业竞争力不断增强
1978年～2003年，工业制成品出口比重由49.9％提高到92％，而初级产品出口比重则由50.1％下降到8％。工业制成品出口份额的上升表明我国工业竞争力得到提高，工业化的继续推进对初级产品出口的依赖已经大大减少，说明农业对工业化的外汇贡献已微不足道。
综上所述，我们可以得出这样的判断：现阶段我国经济发展已经跨过工业反哺农业的阶段转折时期，正在逐步进入大规模反哺期，但距离全面的、大规模的工业反哺农业阶段时期还有一定差距。从总量指标和结构指标特征看，我国总体上已经具备了工业反哺农业的条件和能力。因此，在这个时期从农业少取、多予是一种大趋势。
三、若干政策建议
随着我国经济发展进入工业反哺农业阶段，国民经济和社会发展的相关政策措施也应进行相应调整。实际上，从近年国家对农业实行“两免、三补”，增加对农业和农村公共品的财政投入等做法来看，我国的政策已经出现了工业反哺农业的趋向。为了从政策层面更好地处理国民经济与“三农”的关系，试提出以下几点思路和建议供。
1.进一步提高认识，从思想上高度重视农业这个弱势产业和农民这个弱势群体
从国际经验看，国民经济由农业哺育工业阶段进入工业反哺农业阶段后，既是社会经济结构快速转型时期，也是一个容易忽视“三农”问题、导致各种矛盾凸显的时期。在这个特殊时期，如果不能处理好“三农”问题，工农差距、城乡差距扩大的趋势得不到有效遏制，导致农民在工业化进程中被“边缘化”，不仅会妨碍社会经济结构的转型，甚至会影响到社会的稳定。我国是世界上最大的二元结构经济体，工农差距、城乡差距所导致的不稳定隐患要比其他国家大得多。农民是社会稳定的重要力量，农业是稳民心、安天下的战略产业，我们必须从思想认识上高度重视农民群体和农业发展，从落实发展观、构筑和谐社会的要求出发，真正把“三农”问题作为各级党委和政府工作的重中之重，从宏观政策上全面落实对农业多予、少取的政策，努力改善农民的生产和生活环境，使他们和城镇居民一样拥有平等的生存权和发展权，真正成为工业化、城市化的积极参与者和成果享有者。
2.适度调整国民收入分配结构，加大财政对农业投入的力度
反哺农业是一种政府行为。实现工业反哺农业，必然要求增加国家财政对农业、的投入。为此，应该积极合理地调整国民收入分配结构，加大对“三农”的投入力度，建立国家对农业投入的稳定增长机制。不过，需要提醒的是，由于我国刚跨越了工业反哺农业的转折时期，正在向大规模反哺农业时期过渡，现阶段国民收入分配结构的调整应该是一种渐进式调整，即工业反哺农业需要量力而行，逐步增加，实现可持续性增长。切忌忽视经济发展阶段，超越政府财政承受能力，对三农实施过度补贴。从国际经验看，发达国家在工业反哺农业阶段，对农业的补贴也不是一步到位，而是经历一个从少到多、由点到面逐步增加的过程。
3.循序渐进，有重点地实施对农业的补贴
国际经验表明，不同国家因资源禀赋差异，在经济发展进入工业反哺农业阶段后的不同时期，对农业补贴目标是不一样的。以资源短缺型国家为例，在经济发展刚刚进入工业反哺农业阶段，农业补贴的主要目标是增强农业生产力，即通过有重点、有选择的补贴，支持农业产业发展，为迅速增长的工业提供食品和原料，促进经济结构快速转换，保证工业化的顺利进行；而在工业化中后期或工业化基本完成时期，农业补贴的目标为产业目标和收入目标并重，即通过全面、大规模的补贴，促进农业产业发展，缩小城乡收入差距，实现工农和城乡协调发展。
我国是一个资源短缺型国家，目前的经济发展水平决定了现阶段农业补贴的目标主要是以保障粮食（农业）安全为主，并以安全目标带动农民收入目标。补贴的力度只能是有重点的逐步增加补贴，即对重点品种（小麦、玉米、稻谷、大豆）、重点地区（粮食主产区）和重点人群（种粮农民）进行补贴。在此基础上，如果财力允许，还可进一步加大对农村公共品的财政支出，给农民提供更多的公共服务产品，特别是提高对落后地区和弱势人群基本公共品的供给水平（水电路、、卫生、社保），满足他们最基本的生存和发展需要。当工业化进入后期阶段，随着国家经济实力的进一步加强和农村人口的大幅度减少，农业补贴的目标即可转为农业发展和农民收入多重目标，补贴的力度可以做强，范围可以做大，面可以做广。
4.加强制度建设，为工业反哺农业和国民经济结构调整提供制度保障
工业反哺农业不仅仅是增加财政投入，还包括改革和消除所有歧视农民和不利于农业发展的政策，建立公平合理的制度，平等地对待农民，确实保护农民的合法权益。现阶段要落实好工业反哺农业，必须重点抓好以下制度建设。
（1）改革户籍管理制度。要按照公平的原则，以降低农民进城门槛、加强农民工权益保护为重点，改革户籍制度及与之相联系的上学、就业、住房、医疗和社会保障等一系列福利体制，使城乡居民都能够享受同样的权利和福利，促进劳动力等要素在城乡之间的合理自由流动，加快工业化、城市化进程，用以城带乡解决三农问题。
（2）深化农村体制改革。要调整现行城市偏向的金融制度和资金供给政策，建立与工业反哺农业阶段相配套的金融制度和政策安排，改善农村金融服务普遍供给不足的状况，缓解农民贷款难问题。主要思路：一是降低农村金融市场的准入条件，积极引导商业银行进入农村开展金融服务；二是进一步深化和完善农村信用社改革，积极探索适合当地发展的农村信用社改革新模式；三是积极稳妥地支持民间金融、特别是非正规金融的发展，形成正规金融和非正规金融相结合的有序竞争格局。
（3）完善农村土地征收征用制度。低价强制征收征用用农民耕地是我国工业化阶段工业抽取农业资源的一种形式，它虽然大大降低了工业化和城市化的成本，但也对农民的权益造成了极大的侵害。当前，工业反哺农业体现在“少取”方面，就是要少用低价强制征收征用农民耕地，多用合理的土地价格补偿农民。若不这样，就不会有真正的工业反哺农业。为此，必须加快改革土地征收征用制度，保护失地农民的合法权益。第一，要明确界定政府的土地征收征用权和征收征用范围，并严格区分公益性和经营性用地；第二，提高公益性用地的补偿标准，搞好“以土地换保障”工作，同时还要建立经营性用地的市场定价机制；第三，引入听证制度，强化社会监督机制，提高土地征收征用市场的公开性和透明性；第四，完善土地占用审批管理制度，废除土地占用审批权与土地占用费收益挂钩的做法，打破批地越多、预算外收益越多的机制。
（4）改革城乡社会保障制度。根据工业化进程，分两步走改革城乡社会保障制度：一是目前按照低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，使农村社会保障从“无”到“有”。二是到工业化中后期，可逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度，实现从“有”到城乡一体化过渡。
5.因地制宜，合理划分各级政府在工业反哺农业中的职责
工业反哺农业不仅仅是中央政府的责任，地方政府也有义不容辞的义务。要根据财权、事权相匹配和外部性大小的原则，合理界定中央、省、市、县各级政府的职责，发挥各级政府在工业反哺农业中的作用。当然，不同地区的经济发展条件和水平不同，其反哺农业的职责也应有所区别。对于少数经济发达的东部沿海省市，不仅要明确省市政府承担省市财政反哺农业的义务（相对于中央政府而言，地方政府是“反哺”政策的直接受益者），而且还要强化它们通过横向转移支付补贴落后地区反哺农业的责任。理由是：东部沿海省市大都处于下游地区，是中西部地区劳动力转移的接收地，是中西部地区义务教育外溢和中上游地区生态环境建设的受益者，应该对中西部地区义务教育和生态环境建设承担一定的责任。对于经济落后、财政比较困难的地区，要通过垂直转移支付，加大中央财政对地方财政的支持力度，有效地支持这些地区的政府履行好反哺农业的职责。
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[1]李溦：《农业剩余与工业化资本资本积累》，云南人民出版社，1993年12月。
[2]冯海发：《经济发展与反哺农业》，《学习与探索》，1995年第6期。
[3]冯海发：《反哺农业的国际经验及其我国的选择》，《经济问题》，1996年第4期。
[4]马晓河、蓝海涛：《工业化中期阶段的农业发展政策研究》，《农业经济问题》，1999年第8期。
[5]麦迪森：《世界经济二百年回顾》，改革出版社，1997年。
[6]《日本的都市化发展及要因——以人口变化为中心》（日中共同研讨会报告），2005年2月。
[7]王为农：《先行工业化国家农业发展及其政策比较》，选自马晓河主持的“工业化中期阶段的农业发展政策研究”课题。
[8]黄汉权：《后期工业化国家农业发展及其政策比较》，选自马晓河主持的“工业化中期阶段的农业发展政策研究”课题。
[9]王岳平：《工业结构调整与升级：理论、实证和政策》，中国计划出版社，2001年。
[10]霍利斯·钱纳里等：《发展的格局1950～1970》，中国财经出版社，1989年4月。
[11]H.钱纳里等：《工业化和经济增长的比较研究》，上海三联出版社，1996年6月。
