靠优惠措施吸引外资的局限性
一说到利用和吸引外资 , 人们很地就会想到各种优惠措施和待遇。的确 , 给予外资的优惠政策是多方面的 , 其适用范围和优惠程度也是相当广泛和极其特殊的。这些优惠待遇对中国吸引外资曾经超过并仍将起到积极的作用 , 促进了中国的高速。但 是 , 优惠待遇在一国的投资环境中并不属于决定性的因素 , 作为一种鼓励制度 , 其作用是极其有限的。
一、优惠待遇在一国的投资环境中只能起到部分激励作用 , 并非决定因素
一个外国投资者是否决定前往某国投资要考虑很多因素。
首先是该国的政局、政策和法律。若政局不稳 , 将意味着投资有全都丧失的可能 ；政策多变 , 将使投资者无所适从 ；法律不健全 , 投资者的权益将得不到保护。因此 , 这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。
其次 , 投资环境还包括资本输入国是否具备办所必需的条件，如原料、市场与劳动力等。其中最重要的是市场 , 产品是否有销路 , 这是一切投资者最关心的问题。
此外 , 投资环境还包括资本输入国是否具备办好企业的必要条件。如资本输入国的办事效率、动力、、运输、银行、通讯、保险等。
如果投资的前提 , 办企业的必备条件和办好企业的必要条件均已具备 , 这就表明投资能够赚取利润。 只有在确信投资能赚取利润的条件下、外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的 问题 , 也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠的多少等优惠待遇的问题。否则 , 优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。
例如 , 乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家 , 但它对外资的吸引力并不大 ；美国尽管对外资企业不实行税收优惠 , 但过去它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。
因此 , 优惠待遇只是构成投资环境的一个因素 , 只能起到部分激励的作用 , 并非决定性因素。所以 , 我国最重要的应是致力于投资环境的改善 , 而不可本末倒置 , 过于看重各种优惠待遇的实施。
中国自实行改革开放的政策以来 , 政局稳定 , 这就解除了外商对投资安全的担忧 , 我国还建立了较完备的涉外投资法律体系 , 并不断地加以完善 , 为外商投资提供了可靠的法律保障 ；经过建国以来几十年的经济建设 , 已形成较完整的国民经济体系 , 为外商投资提供了较好的经济基础 ；尤其是从 1992 年起 , 中国经济连续 3 年以超过 10% 的速度增长 , 无论是日用消费品还是耐用消费品的市场都迅速扩大 , 这给以市场寻求型投资为特点的跨国公司进军中国提供了无与伦比的市场容量。可见 , 外国投资者看好中国的投资市场是出于多方面的综合考虑。
二、我国在实施优惠政策方面往往还面临其他国家和地区的竞争 , 甚至 , 有的优惠政策还取决于资本输出国的投资政策 , 这就使我国所实施的优惠政策大打折扣
发展中国家的投资环境 , 无论在软件 ( 政策、法制 ), 还是硬件 ( 经济发展水平、基础设施 ) 方面 , 都与发达国家相差甚远。为了与发达国家及其他发展中国家竞争 , 许多发展中国家竞相推出了对外资的种种鼓励、优惠政策 , 尤其是与我国毗邻的东南亚各国 , 它们在产业结构、企业规模 、地理位置等许多涉及投资环境的因素中都与我国极为相似 。因此 , 它们所实施的优惠政策 , 就给我国造成了竞争 , 从而大大抵消了我国优惠政策的实际效用。这种优惠政策的竞争还来自于国内的其他地区和省份。 由于各地在制定利用外资的优惠政策方面具有一定的灵活性 , 就使他们为了本地区的局部利益纷纷出台各种优惠措施 , 这也大大 削弱了国家为吸引外资所实施的种种优惠政策的实际效果。
我国所实施的优惠政策 , 在当今经济联系日益密切的世界经济中 , 并不能如我所愿单方面地起作用 , 更重要的是还有赖于其他国家的配合和合作。尤其是作为优惠制度核心内容的税收优惠更是如此。
任何一个在别的国家投资的投资者 , 都会因其在他国有收入来源 , 即存在着跨国收入 , 而面临双重征税的问题。跨国收入之所以发生双重征税 , 又是因为各国间存在着不同的税收管辖权。税收管辖权有居民税收管辖权和收入来源管辖权。前者指 , 凡属本国居民 , 对其所得 , 不论来源于本国还是其他国家 , 都要征税 ；后者则指 , 凡来源于本国的所得 , 不论所得者是否为本国居民 , 对该所得都要征税。由于各国都有权决定采用何种税收管辖权 , 当两种不同的税收管辖权为两国同时行使时 , 就必然发生对同一笔跨国收入交叉征税而形成双重征税。
例如 , 甲国的公司到乙国投资 , 在乙国一年获得利润 100 万元 , 乙国行使收入来源管辖权按乙国税法对该利润征税 , 而甲国则行使居民税收管辖权按甲国税法也对该利润征税 , 这样 , 对 100 万元利润 , 就出现了双重征税。
显然 , 这种双重征税 , 违背了税负公平的原则 , 加重了跨国纳税人的纳税负担 , 抵消了资本输入国税收优惠政策剌激外国投资的作用。发展中国家的税率纵使再低 , 优惠再多 , 外国投资者在这些国家投资也不比在本国投资能得到更多的税收实惠。为克服双重征税给国 际投资者所带来的不利影响 , 国际上普遍采取外国税收抵免法和税收饶让制两种措施来避免双重征税。
抵免制是指纳税人居住国对纳税人的国外收入 , 允许在本国应纳税额中相抵扣减已向收入来源国缴纳的税款。例如 , 一位美国投资者来华投资办企业 , 第一年所得利润为 100 万美元 , 按照中国 税法 , 该投资者应免征所得税 ；美国政府对其所得应征的税额为 ：10O X 46% = 46 万美元。该投资者最后应缴纳的税款为 46 万美元。假设该投资者第 3 年的所得仍然是 100 万美元 , 中国政府应减半向其征收所得税 , 该投资者应向中国政府缴纳的 税款为 10O X 33/2% = 16.5 万美元 , 该投资者回到美国后应向美国政府缴纳的税额为 100 万 X 46% - 16.5 万 = 29.5 万美元 ,该投资者最终缴纳的税款总共仍为 46 万美元。
正因为税收抵免的结果使广大家的税收优惠政策受到阻碍 , 所以国际上又出现了另一种制度税收饶让制。这种制度是指居住国政府应收入来源国政府的要求 , 对其居民的境外所得因享受来源国给予的税收减免而未实际缴纳的税款视同已纳税款而在居住国应纳税款中给予抵免。
仍以上述例子说明情况 , 若该投资者在中国全部免征所得税 , 回到美国 , 其所缴的税款应为 ：46 万 - 33 万 = 13 万。即不管中国政府征收与否 , 都要在美国应征的税款中扣减掉中国政府应征收的税额。
可见该制度的核心内容是资本输入国对外资免税时 ,资本输出国也给予免征 , 即投资者可不向双方政府纳税。对资本输入国是因为享受优惠而不纳税 , 对于资本输出国是因为饶让而不纳税。 这样投资者就可以实实在在地享受到东道国给予的税收优惠。税收优惠也能真正发挥作用。这种制度能有效地避免税收抵免结果的发生。
但是 , 它的实施却要取决于资本输出国是否接受这一制度 , 即便承认 , 也往往附加条件、范围的限制。这就使发展中国家税收优惠的有效实施必然要受到资本输出国税收饶让制度的制约。也就是说 , 资本输入国的涉外税收优惠只有取得资本输出国税法的配合才能起到作用。
从实践中看 , 发达国家一般不愿自动在本国税法中规定税收饶让办法 , 而多是通过双边税收协定来规定。若双边税收协定仅采用抵免制来避免双重征税 , 仍不能使投资者享受到税收优惠的实际好外。因此 , 对发展中国家而言 , 在实行对外税收优惠时 , 不应只满足于资本输出国同意税收抵免 , 而应力争在双边税收协定中订入税收饶让条款。
通过上述分析可以看出 , 单纯由我国税法赋予外商投资各种税收优惠并不当然使外商投资者因此享受到实际利益 , 税收优惠的实施还有赖于资本输出国的配合和合作。
三、国际资本的流向也说明了投资优惠待遇作用的局限性
二战以后 , 国际资本流向一个显著特点是流入税率较高 , 优惠较少的发达国家。在 60 年代 , 发达国家与发展中国家之间国际资本流入额的比例大体上是 2 ：1, 在 70 年代上升为 3:1 。 80 年代 , 差距更大 , 1985 年 , 发达国家在全世界对外直接投资总额中占 69.9%, 发展中国家只占 30.1% 。发达国家的外国资本流入额已远远超过了发展中国家。
我们再将两类国家的税率及税收优惠作比较 , 所得税是税收中的主要税种 , 我们选择所得税税率进行分析 , 在主要发达国家 , 大多数的所得税税率都在 50% 左右。例如加拿大为 58% 、原西德为 56% 、 奥地利为 55% 、日本为 54% 、 英国为 52% 、澳大利亚、美国为 46% 。
而多数发展中国家的税率则极低 , 例如 , 乌拉圭为 25% 、南斯拉夫、菲律宾为 35% 、埃及 39.5% 、马来西亚、 新加坡、哥伦比亚、洪都拉斯、象牙海岸均为 40% 。发展中国家的所得税税率显然低于发达国家。
但从引资情况看 , 仅美国、英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚 6 国 1970 年至 1980 年的外国资本流入额就达 1288.135 亿美元 , 而 31 个发展中国家这一时期外国资本的流入额却只有 525.991 亿美元 , 不到 6 国的一半。由此国际资本的流向与各国所得税率的高低并无直接关系。
我们再看税收减免 , 各发展中国家尽管免税期长短不 , 但几乎都实行这一优惠。免税期长达 25 年的有象牙海岸 , 20 年的有巴西 ,15 年的有埃及 ,10 年的有沙特阿拉伯、摩洛哥和苏丹 ,5 年的则有马来西亚、印度、泰国、危地马拉等国家。而在发达国家 , 实行这一优惠政策的并不普遍。除爱尔兰免征 15 年出口利润税 , 意大利的北部、中部地区免征地方税10 年以外 , 其他国家基本上没有免税期。 他们的税收优惠大都是鼓励本国资本向海外投资。在减税方面 , 一般发展中国家都减征 50%,；减征最多的达到 80% 。而发达国家除意大利、德国对特殊地区减税外 , 几乎不实行减税。可见 , 在免税和减税方面 , 发展中国家也都远远超过发达国家 , 但这些并未改变几十年来国际资本的流向。
从以上比较分析可以看出 , 左右外国资本流向的 , 税收优惠绝不是决定因素 , 或者说税收优惠对吸引外国资本只能起到次要作用。就我国的实际情况而言 , 给予税收优惠的特区、沿海地区等 , 投资环境的总体状况都是较为理想的。
长期以来由于对税收优惠的作用缺乏正确的认识 , 我国的许多地方在引进外资的工作中常把税收优惠当作一种灵丹妙药 , 动辄就以税收优惠相许诺 , 这不仅达不到吸引外资的目的 , 还造成国家税收大量流失 , 导致国家利益受损 , 造成不公平的市场竞争 , 加剧了我国产业结构和区域经济结构的不平衡。
并且 , 过度的优惠政策和各地出台的五花八门的优惠措施 , 还扰乱了我国引进外商直接投资的政策和 , 使外商无所适从 , 对我国投资环境的稳定性产生怀疑 , 丧失在我国投资的信心 , 不利于国家招商引资战略的实施。
事实上 , 税收优惠、地皮价格的优惠和劳动力成本低等因素只对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力 , 大型的跨国公司具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平 , 其投资往往推行长期战略回报 , 注重整体利益和综合经营 , 对一般的投资优惠或投资剌激常常兴趣不大 , 而更多地关心基本的投资环境以及投资条件的稳定性。对西方国家跨国公司对外投资的调查表明 , 投资刺激总是居于稳定、法制条件、基础设施和雇员素质等其他因素之后 , 取消投资剌激或根本没有投资刺激对外国的中小资本来中国投资有所影晌 , 而对大型的外国跨国公司来中国投资则影响不大 , 相反还有利于优化外商在华投资的资本构成。
