湿地退化的制度成因分析
一、前言
湿地是地球上重要的生态景观和人类最重要的生存环境之一，它不仅为人类的生产、生活提供多种资源，而且具有巨大的环境功能和环境效益，是人类社会可持续的重要支撑系统。然而，由于人类对湿地价值认识的不足，加之经济发展的压力，世界范围内的湿地遭受了过度开发和破坏，湿地退化和丧失严重。
当前对湿地退化机制的研究大多侧重于从的角度，研究湿地退化的自然生态过程及其机理，对湿地退化的社会经济成因，尤其是制度成因方面的分析则较为缺乏。制度，一般意义上是指社会中个人或团体共同遵循的一套行为规则。简单地说，我们可以将制度理解为约束人门行为的一系列规则。经济合作与发展组织（简称OECD）对若干国际环境问题案例的分析结果显示：导致经济发展不可持续性的一个重要的结构性原因，就在于对已经出现的环境问题反映出的制度失灵，即市场失灵或政府失灵同时存在，具体表现为成本和收益、稀缺和价格、权利和义务、行为和结果等一系列的脱节与背离。湿地退化除了认识上的原因外，更为根本的是没有一套严格的体制和制度来强制性地要求人们应该做什么或不做什么。湿地破坏行为的出现不能仅仅去批评人们行为的好坏，更重要的是要从制度规则上去找原因。
本文运用相关的制度理论，分别从市场失灵与政府失灵的角度对当前湿地破坏行为的制度成因进行分析与探讨，以期为制订适当的湿地保护制度提供有价值的。
二、市场失灵与湿地退化
（一）市场失灵的含义
在理想的市场经济条件下，市场机制可以实现资源的最优配置。但其有一定的前提条件，主要包括：所有资源的产权一般而言是清晰的；所有稀缺资源必须进入市场，由供求关系来决定其价格；完全竞争；人类行为没有明显的外部效应，公共产品数量不多；不存在短期行为、不确定性和不可逆决策。然而，在现实中这些前提条件通常难以同时满足，因而市场机制通常起不到最优配置资源的作用，这就是经济学中所谓的市场失灵（market failures）。市场失灵可以进一步被定义为市场存引导经济过程走向社会最优化方面的无能为力，其中一个主要方面就是无法把外部影响反映在成本和价格中，或者是减少了效用和利润，使那些并未直接参与市场活动的当事人不得不承受这些外部性的侵害。
（二）湿地保护中市场失灵的表现
按照制度理论，湿地功能与效益所表现出的经济属性，即效益外部性、公共物品性、产权的不完整等，在自由市场经济体制的资源配置方式下，均属于市场失灵的范围，必然造成湿地资源的过度利用或低效利用，进而造成湿地丧失或退化。市场失灵作为造成湿地退化的主要经济原因，其主要表现为以下几个方面。
（1）缺乏市场。
湿地的许多功能和效益，如湿地滞留沉积物和营养物，调节微气候，保护自然生态系统的生态过程，维持生物多样性等缺乏相应的市场，无法进行市场交易，被排除在市场配置资源的体系之外。另外，湿地中的一些有形的直接资源产品市场虽然存在，但价格偏低，只反映了劳动和资本成本，没有反映生产中资源耗费的机会成本，市场没有反映出湿地资源的真实价值。缺乏市场是湿地资源和环境的低效使用和管理不当的首要原因，其市场价格不能反映湿地资源使用的真实社会成本和效益，这种价格传达了关于湿地资源稀缺性的错误信息，同时对湿地资源的管理、有效利用和保护没有足够的刺激。
（2）外部性的存在。
湿地外部性的存在使湿地生态系统的许多功能与效益，如作为重要物种的栖息地、调节气候、净化污染物等被排除在市场之外，其他人不用通过市场交换（未加偿付）就能获益，即这些效益具有明显的正外部性。由于外部性的存在，湿地的市场价格不能如实反映其真实的价值，在开发利用过程中倾向于将湿地低效率配置。
（3）产权不完整。
建立明晰的产权是市场配置资源的根本前提，湿地效益的外部性特点及非排他性决定了湿地效益产权的不完整，使得市场机制不能自动将湿地资源配置到最有效的用途。湿地的许多效益常常超出特定湿地系统的空间范围，湿地所有者对湿地的功能边界控制能力有限，无法完整地拥有湿地带来的所有收益。如湿地支持珍稀濒危的生物多样性，所有的人都可以从该项服务中获得潜在的利益，它无法排除任何人。不管湿地所有者是否同意，特定区域的个人和社区都可共享湿地的许多功能与效益。要实现湿地产权的安全、专一、排他性的占有并实行其衍生和派生权利的交易费用将相当高昂，使得湿地得不到有效保护。
湿地所提供的许多功能和服务具有公共物品性质，如调节气候、净化水质、调蓄洪水、维持生物多样性等。由于公共资源的非排它性决定其消费具有共享性，一个人的消费不会影响或妨碍其他人的消费，即使他不愿意为湿地效益的消费付费，也不可能把他排除于湿地效益的消费之外，这种情形为消费者“搭便车”提供了可能。由于环境效益的非排他性在现实中导致市场无力将其外溢的收益内部化，无法将“搭便车”者排除于受益范围，表现出公共物品特有的强烈外部性，最终导致市场对公共物品的无效配置。这也是湿地价值被低估的原因之一，认为湿地的功能与效益是不用付费就可获得的，湿地具有较低的价值。
（5）湿地开发短期行为的存在。
湿地比森林、海洋生态系统更容易遭受人类活动的干扰与破坏，其中一个重要原因是社会过程中土地资源的稀缺和湿地利用方式较易转换。从经济上来看，土地与资本是当前社会经济发展中最为稀缺的资源，开发湿地既可通过销售湿地资源产品获得积累资本，又能获得宝贵的土地资源；同时，相对森林和海洋，开发湿地资源的成本更低，因为湿地生态系统大部分地势平坦，改造起来比较容易，且获得的土地适用性更高、更广，在收获了湿地生物资源后，排干湿地水分，即可获得肥力很高的农业耕地资源，或者对土地利用方式进行进一步改造，可作为渔业养殖，建筑、商业用地等。新的土地用途给相关利益者带来的短期直接经济利益较保持湿地的状态要大得多。因此，人们偏好于将湿地转为他用，获得短期内的直接经济利益。这也是为什么沿海经济发达地区和湖泊湿地遭受破坏最为严重的原因。同时，湿地效益产权的不完整，也使相关利益者更倾向于将湿地转化为其他的利用方式。
三、政府失灵与湿地退化
（一）政府失灵的含义
政府失灵（government failures）是指政府的行为不能纠正市场失灵，反而使资源配置更加缺乏效率和不公平，其中包括所有的结果劣于市场竞争条件下出现的结果的政府行为。政府失灵的主要表现是：政府的不恰当行为，或称为干预失灵；缺乏政府干预所导致的失灵或纠正市场失灵的失败。一般认为，政府失灵包括政策失灵和管理失灵。政策失灵是指那些造成环境与资源使用中私人成本扭曲（这些成本对个人而言是合理的，却损害了社会财产）的政策，包括税收、补贴、、收入和环境政策等。这些政策把原来可以正常工作的市场机制扭曲，或虽在其他方面获得成功却产生了外部环境不经济性。管理失灵是指导政策实施效果不佳的各级政府组织中存在的问题，例如部门之间协调不足，缺乏有效的手段和措施达到政策目标等。
（二）湿地保护中政府失灵的表现
湿地效益的公共资源特性使得对湿地的保护与管理很大程度上主要依靠政府。古典经济学家认为，公共物品关系到人们的公共福利，在人们需要公共福利，但又不能通过市场由提供时就需要发挥政府的作用。所以，向国人提供公共物品一开始就被经济学界定为政府的经济职能。针对湿地资源的公共物品特性，由私人来生产的可能性极小，所以应该由政府部门加强管理与供给。在我国湿地资源的保护与管理中，政府失灵主要表现为以下几个方面。
（1）政策失误。
一些与湿地保护无关的政府政策往往比直接的湿地政策对湿地生态系统的影响更大，例如对开垦新耕地的补贴及经营上的优惠政策就刺激了对湿地的围垦和开垦。这样，湿地破坏与退化不仅是市场失灵的结果，也是政府政策扭曲激励机制的结果。我国过去推行“以粮为纲”的政策，在农业上片面强调“以粮为纲”，引起了大面积毁林开荒、毁草开荒和围湖围海造田造地等现象，对自然生态环境造成严重的负面影响，追求农业高产导致化肥的使用越来越多，以及对化肥的补贴，使得化肥的大量使用引起了我国南方的一些湖泊及海岸湿地的富营养化问题日趋严重。再如我国的水资源政策中实行的农业灌溉用水实行补贴，使水价过低，很多情况下，水资源甚至是无偿使用的。水价没有反映出水资源的稀缺性和机会成本，造成水资源的浪费。
（2）湿地产权的分离。
我国对湿地资源的产权界定名义上是全民或集体所有，在具体操作中却存在着湿地资源所有权、管理权及使用权等的分离，存在着湿地资源的营理失效。作为一个整体的公众，尽管是湿地资源上的最终所有者，但不能被当做真正法律意义上的初始委托人，因为法律上并没有给予他们参与谈判和签约的权利，使他们无法在法律上约束代理人的行为。这样一来，作为代理人的政府成员也就无需向他们的初始委托人――公众做出有关湿地资源配置效率方面的任何承诺。在处理湿地资源时，他们也就很少受到约束了，往往将湿地资源作为公共财政中的软约束部分，在追求自己的利益最大化时，可以将其“透支”。一些政府官员在追求经济增长率等政绩硬指标时，可能会以牺牲湿地资源及其功能效益作为代价。一旦发生湿地资源管理不善事件，公众无法找到直接责任承担人，这样势必会造成机会主义行为盛行，使湿地资源配置低效率。
（3）湿地管理体制不完善。
我国湿地资源的开发利用与环境保护基本上是以行业和部门管理为主，所涉及的部门、行业、国家与地方、集体与个人之间存在利益冲突，营理牵涉面广，涉及部门多，常常造或管理上的混乱，不同地区与部门在湿地开发和保护管理方面存在各自为政、条块分割以及机构设置重复的现象，这些都不利于湿地资源的有效保护和管理。湿地管理体制中存在管理部门间的权限重叠部分过多，湿地资源的一些产权同时委托给平级的不同政府部门。如湿地类型之一的河流所具有的灌溉、水产、电力和航运等事项分别委托给水利、水产、水电、等部门管理，这些政府部门都拥有进行水面设施建设的权利，这就产生了河流水资源处置权设置重叠现象。随着利用强度的提高，这些部门资源利用活动的相互影响程度也会增强，相互侵权现象也将加剧。公众难以辨明因湿地管理不善导致湿地退化的直接责任部门，从而难以有效控制因湿地资源的不合理利用造成的湿地退化现象。
