三十年财政改革：经验总结与未来挑战
摘 要： 我国三十年财政改革的经验主要是：我国财政制度改革是体制改革的核心内容；财政改革的方式主要是渐进式的，是在解决一个个现实问题的基础之上逐步推进的；给各种经济主体以恰当的激励是财政改革成功的主要原因；财政管理体系的变化有利于财政改革的顺利进行；经济的稳定和需要发挥财政政策的调控作用；财政改革步伐的快慢与体制改革目标的选择有着密切的联系，不同改革领域的经验互相借鉴，互为促进；财政改革必须有全球视野。经过30年的改革，财政体制建设已经取得了辉煌的成就，适应社会主义市场经济需要的公共财政框架已经基本确立，现正处于进一步完善的阶段。受经济和体制的约束，财政改革仍面临一些挑战。
关键词： 财政改革，经济主体，渐进式，体制改革目标，财政管理体系，宏观调控
一、财政改革的经验
（一）我国财政制度改革是经济体制改革的核心内容
政府推动的每个步骤的改革，都是在财政的配合下进行的。改革开放初期，政府提高了农产品收购价格以鼓励农业的发展，是以增加财政支出为前提的；政府对国营实行企业基金制和利润留成制以支持的发展，是以财政对国营企业的财务管理体制的改革为前提的。改革开放中，为了提高地方政府的积极性，财政在中央和地方之间进行了“分灶吃饭”，中央与地方之间的财政关系逐渐趋于稳定。两步“利改税”促进了政府与国营企业的分配关系的规范化，国营企业有了更多的经营自主权。“税利分流”改革是在明确区分政府的社会管理者身份与财产所有者身份的基础之上进行的，促进了政府与国有企业分配关系的规范化。价格体制改革是市场化改革的重要步骤，从来都是在财政的支持下进行的。1978年，政策性补贴支出占财政支出的比重仅为0.99%；1980年，该比重上升到9.58%；在上世纪80年代，该比重一直维持在12%以上，政策性补贴给财政支出带来了巨大压力，但正因为如此，价格改革才得以顺利进行。从财政支持改革的角度来看，没有财政收入的快速增长，没有国家财政能力的增强，改革将举步维艰。
（二）财政改革的方式主要是渐进式的，是在解决一个个现实问题的基础之上逐步推进的
渐进式改革适应了改革初期知识准备不足条件下改革的需要。改革之初的财政制度是按照单一公有制经济的需要设置的。为了吸引外资，我国建立了以优惠为主要特征的涉外税制。随着非公有制的内资经济的发展，相应的税制也建立起来了。第二步利改税之后，国营大中型企业除了所得税负担之外，还有一户一率的利润调节税负担，相对而言，国有企业的税收负担超过了非国有企业，且远远重于外资企业。当改革进行到一定阶段，各经济主体对公平竞争的要求越发强烈的时候，先实现了外资所得税制的统一，接着实现了内资所得税制的统一，最后建立了统一的所得税制，对各种所有制经济一视同仁的税制已经形成。规范化财政转移支付制度的确立，主要借助了增量改革的方法。1994年税收返还基数的确定，尊重了地方既得利益，有利于改革的推进，减少了改革的震动。多种财政改革措施都是先试点后推广，并注意从试点中取得经验。利润留成制、利改税、税利分流、分税制等，莫不如此。财政改革影响面大，通过试点，其中的经验教训，减少了具体改革措施全面铺开后的震动。
（三）给各种经济主体以恰当的激励是财政改革成功的主要原因
判断财政改革成功的标准除了财政制度自身的建设之外，还包括财政对经济和社会发展的促进作用。改革开放以来，我国经济保持了30年的快速增长，与财政改革关系密切。在改革的初始阶段，财政改革以分权让利为中心，即财政给企业更多的财务自主权，中央财政给地方财政更多的自主权。分权让利打破了大一统的计划经济体制，企业和地方政府得到了更多的激励，增强了企业活力，激励了地方政府发展经济的积极性。当激励机制的天平过多地倾向地方的时候，财政制度又进行了相应的改革，建立了相对稳定的分税制财政体制，中央与地方财政关系的稳定时间越来越长，制度的稳定性越来越强，减少了各经济主体预期的不确定性，财政制度的激励越来越恰当。
改革之初，财政改革激励对象更多的是地方政府和。随着改革的深入，的，财政改革加大对个人的激励力度，财政改革重点逐渐地转移到改善民生上来。随着人民收入水平的提高，对公共服务的需求与日俱增。财政改革适应民意，财政支出结构逐步调整，与民生直接相关的、养老、医疗等方面的财政投入逐年增加。实现城乡之间和区域间的公共服务均等化问题已经成为进一步完善公共财政体制的主要内容。税制改革也更多地和民生改善联系起来。个人所得税的工资薪金费用减除标准多次提高，直接增加了百姓的可支配收入。
（四）财政管理体系的变化有利于财政改革的顺利进行
改革之前，国家财政直接管理国营企业财务。改革之后，国有企业逐步获得经营自主权，财政不再直接干预国有企业的微观财务管理事务，预算外资金不再包括国有企业的资金，国家财政管理与企业财务管理实现了分离，财政管理的重点是公共资金的筹集和使用。经过多次改革，预算外资金的规模逐渐缩小，财政资金管理方式更加规范化。通过部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度的建立、政府收支分类改革，财政资金的去向和效率更容易得到监督。
（五）经济的稳定和发展需要发挥财政政策的调控作用
在计划经济条件下，宏观经济稳定主要依靠国家计划。随着经济体制改革的深入，计划经济体制得以生存的微观经济基础发生了变化，政府对经济的调控必然是间接的。财政政策和货币政策成为最为主要的宏观经济政策。应对亚洲风暴，扩大内需，积极的财政政策功不可没。随着经济环境变化，财政政策适时调整，财政调控水平逐步提高。
（六）财政改革步伐的快慢与体制改革目标的选择有着密切的联系，不同改革领域的经验互相借鉴，互为促进
当改革还处于摸着石头过河阶段，财政改革同样缺乏明确的目标，虽然每一步改革都是与经济体制的要求一致，且推进了经济体制改革的进程，但就整体而言，财政改革的步子相对小一点。当社会主义市场经济体制改革目标明确之后，构建公共财政的目标也随之确立，财政改革的步伐明显加快，系统的财政改革也正是在市场经济体制目标确定之后的1994年开始的。财政改革汲取了其他改革的经验，反过来也促进了其他改革的进行。财政改革汲取了的承包制改革经验。上世纪80年代国有企业利润承包制度和财政包干制的实行，与农村承包制度的推行不无关系。财政包干制促进了地方财政竞争，但也带来了市场分割的问题。建立统一市场的内在改革要求，又促进了分税制的推行。
（七）财政改革必须有全球视野
财政改革是在开放的背景下进行的，必须适应经济全球化的需要。国门打开之后，改革者的视野更为开阔，没有来自意识形态的障碍，财政制度的可选择性更大了。任何国家或地区的财政制度，只要对经济和社会发展有利，我国都根据国情出发，注意比较和借鉴。市场经济国家税收是财政收入的主要形式。改革开放以来，税收的作用得到了重新审视，税收已经取代企业收入而成为财政收入的主要来源。只要是市场经济国家，不管实行的是联邦制，还是单一制，均实行财政联邦主义，即实行分税制财政体制。全球经济一体化，国际间资本竞争和人才竞争日趋激烈，这在财政上也有所表现。公共服务水平和税收水平对一国的竞争力有着直接的影响。一国所提供的公共服务水平的高低，除了考虑自身因素之外，还受到其他国家的影响。税制设计过程中也不可避免地要考虑到国际上和周边国家（地区）的税收水平。2008年，我国企业所得税制统一之后，选择了25%这一在国际上处于中低水平的税率。经济全球化背景下，各国财政政策之间的影响日趋扩大，各国财政政策的选择，不可能是独立的选择，这推动了国际财政政策的协调，国际财政协调机制也相应地确立起来。经济全球化还要求各国加强国际税收事务的合作，我国已与世界上86个国家签署了避免双重征税的协定。
二、财政改革所面临的挑战
经过30年的改革，财政体制建设已经取得了辉煌的成就，适应社会主义市场需要的公共财政框架已经基本确立，现正处于进一步完善的阶段。受经济和体制的约束，财政改革仍面临一些挑战。
（一）公共预算与国有资本预算的衔接问题
这涉及国有经济的定位问题。国有经济要走民营化道路，还是要走社会化道路？国有的红利如何分配？如何做到既不妨碍企业的效率，又能让全民共享国有经济的红利？国有资本的红利应该在公共预算中得到体现，这就涉及公共预算与国有资本预算的衔接问题。国有资本预算作为政府预算体系的一个组成部分，编制权应该与公共预算统一。
（二）政府预算透明度的提高问题
如何对政府预算的编制和执行进行有效监督？如何实现全口径预算管理，体现政府职能的所有收支在政府预算体系中得到充分的体现？不同的政治体制，决定了我国需要选择与国情相匹配的做法。当前我国所推行的政府收支分类改革，可以视为技术化的措施。但是，技术化能否从根本上解决这些问题，则有待于进一步的探索。
（三）政府部门利益冲突与财政改革的推进问题
政府部门职能交叉，甚至形成了部门利益，这对财政改革的推进可能带来不利影响。以税制改革为例，税制改革可以视为技术层面的设计问题，但从根本上说，税制改革措施的出台，必须经过立法程序，因此改革必然是公共选择的结果。内外资企业所得税制的统一过程，即使是多数人看好的税制要变成，也需要一个漫长的过程。
（四）财政改革与政治体制改革的协调问题
财政问题不仅仅是一个经济问题，从根本上说，要建立与市场经济完全适应的公共财政制度，必须实现财政的法治化和民主化，而这要求有与之相适应的政治体制。改革的路还很长，我们完全有理由相信，我国能够建立起与社会主义市场经济体制相适应的具有特色的政治体制。等到那一天，财政改革的任务也就最终完成。
