开放经济下的中国食品安全管制：理论与管制政策体系
这些年不断发生食品安全事件，出口食品屡屡遭到国外限制。2005年中国曝光十大食品事件，涉及知名的食品安全问题。中国食品安全问题已经引起了政府的高度重视。全国质量技术监督部门把2006年确定为“食品安全年”，以强调对食品安全的管制。近期，美国亦连续发生“毒菠菜”、 “问题生菜”等食品安全问题，再次敲起了关注食品安全的警钟。随着世界开放程度的加大，食品进出口贸易将不断扩大，这意味着食品安全问题将成为世界性的问题。鉴于此，为了确保开放条件下对食品安全管制的有效性，中国必须构建食品安全管制的政策体系。
一、信息不对称与食品安全管制
（一）信息不对称导致资源配置的低效率
根据经济学原理，完全竞争市场是最具经济效率的市场。在完全竞争市场中，假定企业和消费者有关于资源和产品的完全信息。对于企业来说，完全的信息则反映关于各种资源的边际生产力的知识、关于把这些资源有效组合的适当技术的知识以及对企业产品需求的知识。对于消费者来说，完全的信息反映关于产品价格和质量的知识。但是，在某些市场上，往往出现信息不对称问题。信息不对称是指交易双方占有的交易信息不均衡，一方比另一方占有较多的信息，处于信息优势地位，而另一方则占有较少的信息。处于信息劣势地位。
经济学研究表明，在市场交易过程中，不同程度地存在信息不对称问题。例如，在产品市场上，交易双方一般由生产者、销售者和消费者组成。其中，生产者一般只生产少数几种产品，能够充分掌握自己所生产产品的过程、质量和成本等方面的真实信息，对于销售者和消费者而言，明显处于信息优势地位。销售者虽然不可能像生产者那样占有第一手的完全的产品信息，但经过多年的销售活动，对自己所经营产品的质量、可靠性、性能价格比等相当的了解。这对消费者而言，就形成了较大的信息优势。由此，在产品市场上，消费者完全处于信息劣势地位。信息不对称将导致“逆向选择”等问题。使市场不能有效配置资源。进一步分析发现，信息不对称现象导致不知情，得到错误信息的生产者和消费者很可能会对产品的价值作出不恰当的判断。因此，他们不愿意出售或购买产品和服务，市场也就不能达到产出的社会效率水平。并且，对消费者而言，由于难以观察产品质量，其结果可能导致市场的崩溃。这是因为，产品质量的不可观察性导致所有不同质量的产品的售价都相同。若购买者预期价格与质量之间存在递增关系，则设定最高价总是符合销售者的利益。显然，销售者的定价违背购买者的预期。可见，在消费者没有掌握关于产品和服务质量信息的情况下。市场无法按照“质高者价高”的原则来刺激生产者把更多的资源用于生产高质量产品。信息不对称导致低质量产品过度供给或市场完全终止交易。这时，市场则无从发挥对资源进行有效配置的作用。
（二）信息不对称与食品安全管制需求
随着经济的。消费者逐渐从关注食品的可获得性到关心食品质量，包括：食品的味道、营养成分和安全性。由于食品消费直接关系到消费者的卫生健康，显然。安全性是食品质量特征最重要的构成要素。
食品安全管制的理论基础是信息不对称理论。在信息不对称的食品市场中。市场均衡依靠食品安全信息在消费者之间传递的成本以及消费者使用食品安全信息的能力。而消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困难。在产品市场上，尼尔逊（1970）按消费者获取产品质量信息的途径，将所有产品分为搜寻品、经验品和信用品。
搜寻品是消费者在购买前就能了解到的产品质量信息，例如：食品的色、光泽、大小、肥瘦、品牌、商标、包装、价格和产地等。在食品市场中，这类信息是完备的。在提供消费者购买的食品质量特征方面，市场一般能够发挥作用，竞争的食品市场可以达到有效率的均衡。政府需要做的仅仅是对食品广告、商标等的管制，以防止假冒食品出现。
经验品是消费者在消费之后才能了解到的产品质量信息。例如：食品的新鲜程度、口感和味道等。这类市场中，消费者在购买前对信息无从了解，但购买后消费者能认识到产品的质量。通过消费者重复购买某种产品.企业可以构建立自己产品的声誉。在信誉机制作用下，消费者逐渐地了解产品质量，企业就可以为高质量的产品定高价。可见，这种不拥有事前购买完全信息的市场与拥有完全信息的市场将会获得同样的结果。
信用品是消费者在消费后也无法了解的关于产品质量的部分信息。例如，农药兽药残留指标、重金属含量指标、菌类总数、是否含有抗生素和激素、各种营养元素是否达标等。由于消费者受自身专业水平的限制和食品检测成本的制约，即使在食用这类食品后，也没有能力对食品的这类信息进行判断。由于一些毒素会推迟诱致疾病的发生，食用这些食品后对身体健康的影响，一般在若干年甚至几十年后才能知晓。这一特点使消费者不能把疾病与所消费的受到污染的食品联系起来。另外，由于消费者很难直接观察到高质量食品的生产成本比低质量食品要高，无法区别高质量与低质量食品。会出现低质量食品将驱逐高质量食品的“逆向选择”现象。
综上所述，经验品、尤其是信用品存在严重的信息不对称现象，均可导致市场的混乱。给消费者带来损失。因此，就必须实行政府管制。食品安全管制正是通过一系列强制性的管制政策和手段。强化对食品生产、销售者个人利益最大化的制度约束，使之形成正确的价值取向和价值判断，做出符合社会总体利益的行为。
二、食品安全管制政策体系的构建
发达国家对食品安全均存在较严格的管制.并且呈逐渐增强管制的趋势。在食品交易中。由于对食品安全了解的信息不对称使消费者的利益受到损失。鉴于此，管制机构应通过构建管制政策体系以达到确保食品安全的目的。
（一）建立食品安全管制的法规体系
法律法规是对食品安全管制的依据。美国1906年通过颁布《食品与药品法》和《肉类检查法》对食品安全进行管制。1938年，美国政府又颁布了《食品、药品和化妆品法》。为有效执行法规.美国政府还专门设立了“食品与药品管理局” （FDA）。通过《食品、药品和化妆品法》指导FDA确保在州际间进行贸易的过程中食品不会受到污染，并保证食品生产的卫生条件以及不能贴错食品商标等。并且，为确保食品安全管制的有效性，面对现实中出现的问题。各种法规也在不断地完善。例如。美国1906年的《肉类检查法》要求对所有州际间以及国外的肉类贸易进行检查，而1967年、1968年和1970年分别通过了肉类、禽类和蛋类检查法规。在原有法规的基础上，进一步要求美国农业部（USDA）通过食品安全和检查服务来检查屠宰场所、肉类和禽类加工工厂、蛋类的包装和加工工厂。由于感官很难对食品安全有全面精确了解，尤其是对微生物或化学污染的检测。只有通过法规要求USDA利用屠宰设施对每一个流向市场的动物畜体进行检查。1994年9月，克林顿时期提议制定《病菌减少法》，规定对肉类和禽类的微生物检查。在现有的法规框架下，FDA与USDA共同提出新的食品安全管制，强制要求使用质量控制体系.即“危害分析和关键控制点管理”（Hazard Analysis Critical Control Points，HACCP）。这是一套通过对整个食品链，包括原辅材料的生产、食品加工、流通甚至消费的每一个环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整系统。
我国政府一直比较重视食品安全问题，建国以来颁布了系列法规。例如，1953年，卫生部颁发了《清凉饮食物管理暂行办法》，这是新中国建立后第一个食品卫生管制方面的法规；1982年，全国人大颁布了《食品卫生法（试行）》，有力地促进了中国在食品管制方面的法制建设；1995年，全国人大又颁布了《食品法》，使中国的食品管制法律制度比较完备。此外，有关政府部门还颁发了《产品质量法》、 《保健食品管理法》和《食品广告管理办法》等。为确保管制法规的有效执行，中国政府于2003年组建国家食品药品监督管理局，负责对食品（药品）安全进行管制。但是，由于种种原因，中国目前食品安全状况仍不容乐观。农药、兽药残留超标问题时有发生：添加剂的误用滥用问题仍很严重；食品中毒事件时有发生等。鉴于此，中国政府对食品安全管制的法律法规也正在逐步完善中。例如，为了实行从“农田到餐桌”的食品安全管制，中国政府于2006年4月审议通过了《农产品质量安全法》，并于2006年11月起施行。这就是针对中国虽已制定了《食品卫生法》和《产品质量法》等，但《食品卫生法》不调整种植业、养殖业等农业生产活动； 《产品质量法》只适用于经过加工、制作的产品，不适用于未经加工、制作的农业初级产品。为了从源头上保障农产品质量安全，维护公众的身体健康，有必要制定专门的农产品质量安全法。
为确保食品安全管制的有效性，对于粮食和蔬菜的种植以及鱼类、海产品、畜类、禽类等的屠宰和加工过程，均应通过设定质量标准进行管制。食品标准是确保食品安全得到控制的基础。
1961年召开的第十一届粮农组织大会和1963年召开的第十六届世界卫生大会均通过了创建食品法典委员会（CAC）的决议。现在食品法典己成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易惟一的和最重要的基本参照标准。从目前情况看，由于各个国家基础不一。应选择适合各自国情的食品标准，力争使国内食品标准与CAC标准接轨。
的食品标准和发达国家及国际组织相比接轨程度不够，从而导致标准的可信度在国际上不高。具体表现在： （1）标准水平偏低。与国际食品标准体系相比，中国现有的食品标准水平明显偏低.许多指标低于国际标准，如污染物限量、农药残留限量、铅的限量、食品添加剂等限量就超出国际安全标准。 （2）某些标准违反科学原则。如仅仅出于民俗的考虑，就允许在面粉中添加过氧化苯甲酸达到增白的效果，以满足某些消费者的颜色偏好。从食品安全的角度看，该标准无任何可取之处。因为该行为不仅增加了生产者的成本，而且还造成了污染，却对食品的营养无益处。（3）标准不规范。目前中国食品标准的制定比较混乱。例如，如今在中国食品市场上。不少食品包装上会出现 “绿色”、“无公害”、“有机”或“质量安全”等标志，一般消费者不一定能区别这些标志的不同之处。事实上，过多的标准不利于对某种产品的全程监控。中国在食品标准的制定上与国际标准还存在一定的差异。鉴于此，中国应尽快完善食品安全标准体系。从趋势看，中国在当前食品安全标准体系建设中应选择适合中国国情的食品标准。通过参照遵循这些标准，将国内食品标准尽快与CAC标准接轨。这样做既提高了对食品安全进行管制的有效性。又避免了由于重复性工作造成的资源浪费。
为确保食品标准的有效性，在标准制定过程中需要注意几方面问题： （1）标准制定的科学性。诸如农药残留限量标准、兽药残留限量标准、添加剂限量标准、污染物限量标准、有害微生物与生物激素限量标准等重要的食品安全限量标准的制定，应进行危险性和暴露性评估，以科学的数据为基础。发布的标准须经过多个实验室的全程验证后才能公布并付诸实施。（2）标准制定的动态性。由于食品生产或加工方式的改变等原因，原有的食品标准不能满足公众对食品安全的要求，为适应新的情况，必须及时制定新的标准或对过时的标准进行修订。
（三）对食品市场的准入管制
对食品市场的准入管制包括两方面：一是应对是否拥有生产和加工食品的资质进行审查，从源头上确保企业生产安全可靠的食品。审查内容包括企业在食品生产的原材料选择、生产设备、生产环境、产品标准、产品检验能力和从业人员健康状况等方面，是否具备保证产品质量的生产条件，对不符合食品安全生产标准的企业坚决加以制止。二是对企业生产和加工过程是否符合标准进行监督，一旦发现食品生产加工企业没有按照标准进行生产。则应立刻令其停止生产，甚至退出市场。例如，在中国的保健食品市场上，由于一直没有很好地执行准入管制.致使保健品市场处于一种“鱼目混珠”的局面。曾有资料反映，一位消费者就因为服用广州野马生物保健品公司生产的“天天素清脂胶囊”致死。据了解，该产品生产批号是假冒的，但依旧在不少商店公开出售。鉴于治理保健食品市场混乱的秩序，我国2005年7月开始正式实施《保健食品注册管理办法》 （以下简称《办法》）。此次颁布的《办法》对保健食品的准入原则设定了一个高门槛，保健食品必须设定“5年一审”的退出机制，以及严格核定申报和审批制度等。可见，对食品生产和加工企业进行准人管制可以从源头上杜绝质量不合格的食品流向市场。
需要提出的是，由于世界贸易趋于一体化，食品在国家之间的贸易不断增加。为保护国家的食品安全，各国在不同程度上都有相应的对进口食品的管制。例如，在“9.11”事件后，美国国会在2002年6月通过了《2002年公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，拨款5亿美元授权FDA制定实施该法案的具体规则。该法规规定，FDA将给每个登记申请者分配一个专用登记号码，外国机构对美国出口的食品。在到达美国港口前24小时，必须事先向FDA通报，否则将被拒绝入境，并在入境港口予以扣留。按照FDA的说法，此举是为了能快速应对可能发生的或实际发生的恐怖主义在食品供应方面的袭击。显然，要确保食品安全，对进口食品实施严格的准人管制是必不可少的条件。
（四）对食品安全信息的管制
鉴于食品市场存在严重的信息不对称性现象，政府通过制定有效的信息制度让消费者以较低的成本获得关于食品安全的有效信息.这无疑能在一定程度上缓解食品市场上的信息不对称问题。
1.食品包装标识的管制
许多消费者购买食品时，是以食品包装标识所介绍的内容作为重要信息源的。这就要求对食品包装标识实行管制，促使食品包装标识内容真实，充分反映食品特性。根据中国的有关法规.定型包装食品和食品添加剂，必须在包装标识或者产品说明书上根据不同产品分别按照规定标出品名、产地、厂名、生产日期、批号或者代号、规格、配方或者主要成分、保质期限、食用或者使用方法等。食品、食品添加剂的产品说明书.不得有夸大或者虚假的宣传内容。同时规定，食品包装标识必须清楚，容易辨识。食品的安全标签也可作为与食品安全相联系的信息。
2.食品广告管制
广告是企业向消费者传递信息的一种最为普遍的方式。在电视、广播广告中，对于垄断竞争的食品市场而言，是企业追求利润最大化的战略之一。食品具有搜寻品和经验品的特点。对于搜寻品，广告主要提供关于价格、质量等信息：而经验品的广告主要是劝说，鼓励消费者立即购买，并在以后根据使用产品的经验做出质量判断。由于大多数广告涉及经验品。所以很可能是，劝说往往比仅仅提供信息的广告更多。显然，如果广告仅仅是提供关于食品安全的准确信息，则政府没有必要对广告进行管制。但是。不少食品生产企业在利益的驱动下，为劝说消费者购买其生产经营的食品，往往会掩盖其食品的安全隐患。
为使广告真实地反映食品安全信息，各国政府对广告都有严格的管制。例如，美国最早的广告法案是1911年通过的《普令太因克广告法案》，根据该法案规定，对做虚假广告者治以轻罪，并处以罚金。随后美国在相关的法规中，都对广告活动作了明确规定，把各种形式的虚假广告列为禁止和制裁之列。1994年中国正式颁布了《广告法》，另外还通过颁布一系列法规对广告行为进行管制，很大程度上确保了食品广告的真实性、合法性、科学性和准确性。
3.及时向消费者发布关于食品安全的信息
由于缺乏专业知识和技术手段，消费者获取食品安全信息的成本巨大。鉴于此，政府应承担食品安全信息的收集、管理和发布等工作，保证消费者的知情权。
政府通过在全社会定期或不定期公布食品安全监测信息。使消费者及时准确地获得食品安全的信息。这样可缓解食品市场上的信息不对称现象。鉴于食品安全的信息不对称问题，政府应建立一个信息披露体系，通过多种媒体向消费者通报食品市场所销售的食品状况。在对伪劣食品信息披露的同时，公布优秀食品生产经营者名录，推荐优质产品。通过向消费者提供足够的信息，使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可，逐步形成优胜劣汰的机制。可以说，建立统一协调的食品安全信息监测、通报和发布的运行体系是保证食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。
4.建立食品安全信息可追溯系统
欧盟为应对疯牛病（BSE）问题于1997年开始逐步建立食品安全信息可追溯系统。按照欧盟《食品法》的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通各个阶段必须确立食品信息可追溯系统。可追溯作为食品安全风险控制管理的有效手段越来越受到各国的关注，继欧盟以后.加拿大和美国等国家也建立了比较完善的信息跟踪系统。日本、新西兰等国都在大力推广这一系统。我国也不应该例外。
5.加强食品安全信息的国际合作
食品安全问题是一个全球性的问题，没有良好的国际合作，食品安全信息无法在各国之间传播.进行食品安全控制就非常困难。当发生突发性风险时，美国通过国际组织（如世界卫生组织、联合国粮农组织、国际兽医局和世界贸易组织）构成的全球信息共享机制，使其他国家和地区也能立即获知信息。欧盟的《食品安全白皮书》要求，通过规定，在发生食品安全事故时，扩大与第三方国家的信息沟通。
（五）加强对食品安全的监测
严格按照食品标准生产和加工食品是生产高质量食品的基本保障。但在现实中，部分食品标准实施状况较差。为确保安全标准的实施，必须加强对食品安全生产和加工过程的监测。危害分析和关键控制点管理（HACCP）属于强制性的监测体系.即政府强迫企业接受业绩标准和相应的激励。根据HACCP体系，对食品供应的原辅材料的生产、食品加工、流通等每一个环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证。通过HACCP体系的关键点监测，可以预防食品安全事件的发生。美国建立了较完善的食品安全监测体系。例如，在美国的加利福尼亚州，西红柿在运往包装工厂之前，必须由加利福尼亚西红柿生产监督委员会对西红柿的生产进行抽样检查并评级。设立检查评级制度旨在减少不确定性，并激励企业提供安全营养的食品。为了确保食品标准的实施，生产监督委员会将对生产企业没有通过检查的产品进行罚款。检查和罚款制度极大地影响着生产企业的行为。较大的罚款额度提高了不按食品标准进行生产的企业的财务风险，这无疑可促进食品标准的落实。通过对食品安全的全方位监测，确保质量标准的有效实施。
与发达国家相比，中国对食品安全的监测，还没有形成较为完善的监测体系，并且对食品安全主要集中在对最终产品的监测上，对食品的不安全因素很难起到预防作用。鉴于此，中国法律法规应明确界定HACCP在中国食品安全管制中的地位和作用。强制推行和实施这一有效的食品安全管制措施，及时发现在食品生产和加工过程中的质量问题，对没有按照食品标准进行生产或加工的企业进行严厉的处罚，引导企业生产高质量食品。
综上所述，为保证食品标准得以实施，政府必须建立完整的食品安全监测体系。不仅如此，一个高效的食品安全监测体系还应该做到政府监测、中介组织监测和企业监测相结合。发达国家食品安全监测体系发展的一个重要趋势就是充分发挥食品生产和加工企业自主进行监测的积极性。
