制度与体制的影响

摘 要 目前每年吸收大量外来直接投资，除了中国拥有吸引外资的各种有利条件外，中国自身制度与体制方面的影响不容忽视。这种影响主要表现在国有的破产机制，地方的保护倾向以及潜在的政策收益方面。随着中国改革开放的不断深入，这种现象应该引起我们的高度重视。
　　 关键词 制度 体制 政策

　　 中国为什么能吸收巨额的外来资本，尤其是外来直接投资？答案似乎是相当明显的，因为中国是一个快速崛起中的中国家，其市场需求规模迅速膨胀；中国几乎具有无限供给弹性的熟练劳动力，可以有效降低生产成本；政府制定了吸引外资的优惠政策；中国企业对国外先进生产技术和管理经验有着强烈的渴望等等。而且，权威的经验统计也证明，外资流入量每增长1％，中国GDP将增长0.5％。但这是外资大量进入中国市场的全部诱因吗？笔者认为，在思考这个问题时，我们绝不能忽视中国目前所存在的制度和体制的因素。中国是一个正处在快速市场化中的发展中国家，而且还拥有规模庞大的国有经济。的经验证明，在这种情况下，制度与体制的因素在吸引外资的过程中往往扮演更为重要的角色。正由此出发，本文将重点集中在对中国吸收外资背后的制度和体制的分析上，即国有企业破产机制的缺乏、地方保护倾向、潜在的政策收益。
1 国有企业破产机制的缺乏
　　在历经多年的改革之后，国有企业迄今仍然保留的最突出的计划经济特征就是它们依然存在很强的投资冲动。这反映了它们的投资活动在很大程度上是低风险的。对这种现象的一般解答主要是：国有企业事实的所有者缺位导致其完全缺乏内部的自我约束机制来抵制其自身的扩张欲望，外部的原因则主要集中在国有企业所处的财政预算环境上。“软预算约束”意味着最终会有政府出面提供援助防止企业破产。但除此之外，我们似乎还忽略了导致国有企业投资膨胀的另一个重要因素，那就是对破产企业的可靠处置机制的缺乏。迄今，虽然有相当一部分国有企业因经营不善被转让，兼并甚至破产，但出于对国有资产流失的担心，建立完善的企业破产机制的步伐事实上被有意无意地放慢了。当一个国有企业的负责人对自身由于经营不善而被市场淘汰的担心不是那么强烈时，其追求规模扩张的欲望往往会达到令人吃惊的程度。而在目前的环境里，与外商合资，建立合资企业便是满足这种欲望最佳方式之一。强调这一点是完全合乎常理的，因为合资企业的形成无疑是国有企业一方过度的投资需求的延伸。现在，组建合资企业的经常形式是将自身的优质资产剥离出来与外商合资。在此过程中，国有企业基本上是将其优质固定资产转化为合资企业资产负债表上长期金融资产。而留给原来国有企业的则是生产能力最差的资产和劳动力，在合资企业建成后，失去优质资产的老国有企业生产利润常常一路下滑，直到亏损。还背有沉重的债务负担和庞大的冗余人员。但恰恰是因为缺乏有效的破产机制，使国有企业的负责人往往不会为这种局面感到太大压力。相反，由于合资企业的成立，他们会得到更多的利益。合资企业的管理者可以得到对其工作业绩的更高评价，还可以获得更大的生产支配权。而且，他们还会避免一些来自政府的行政干预以及一些掠夺性质的各种费用。因此，大多数的国有企业领导人都有一个建立合资企业，成为一个合资企业领导人的强烈愿望，这种愿望使他们在进行规模扩张决策时具有相当强烈的“外资偏好”。通过这种途径，大量的外来资本可以在竞争中击败具有同等实力的国内资本，顺利地进入中国国内市场，这显然不是一种通过市场机制所进行的“最优选择”过程。所以，完善企业破产机制，从而在外部增加对国有企业负责人的约束，是遏制国有企业过度投资欲望的一个重要方面。而这也与减少盲目引进外资，提高外资的质量密切相关。
2 地方保护倾向
　　在由计划经济向市场经济的转轨过程中，不容置疑的是中国的地方政府正在获得越来越大的支配地方经济的权力。他们不仅拥有规模愈加庞大的经济资源，而且可以有更多的影响这种资源的权力。这意味着绝大部分的国有企业在地方政府的控制之下，而这种控制对于地方政府是至关重要的，因为它暗示着巨大的剩余索取权，设租、抽租的机会以及显示其自身实力，地位的能力。一般情况下，地方政府一方面希望从外面获得更多的建设资金、先进的生产技术和管理经验，另一方面，又担心这种和外界的交流会削弱它们对自己地方经济的控制能力，从而丧失巨大的潜在收益。以中国上海的汽车为例，上汽在政府的大力支持下获得了飞速的发展，其规模以惊人的速度增长，与美国通用汽车公司的合作程度也不断加深。但同时，其庞大的汽车产业一直局限在上海，并未将其生产延伸到其他地区。而远在中国东北的一汽却在规模扩大的同时却将其触角伸到中国的内陆腹地。对这一明显不同的可能解释即是后者并不隶属于地方政府。这种地方保护倾向加强了国内资本的不流动性，地方政府不仅厌恶将资本出口到其他地区，同时也不愿意进口其他地区的资本，以防它们地区的租金被分配掉，这很地使外国公司成为地方政府这一偏好的受益者。
　　由此出发，我们可以考虑外来资本在的地方中所起到的一种独特的作用。一个重要的现象是，跨国公司不仅是跨国的，而且在中国是跨地区的，这是在中国经营的跨国公司一个重要的特征。这使它们可以在全国范围内协调它们的子公司或者关联公司的生产经营活动，最大限度的获取利益。而地方地府也非常乐意看到跨国公司在本地区所起到的这种作用。跨国公司的活动一方面可以给它带来它所需要的人才、资金、技术以及更重要的它所渴望得到的外地区的经济资源，另一方面，它仍然可以保持对本地区经济的强大影响力。这方面的一个例子是在1988年奥的斯电梯公司曾打算在广州建立一家合资公司，但由于在建议中包含有TCL股份公司的进入而被拒绝了。由此我们不难理解为什么中国在保持世界最高的储蓄率的同时还吸收着世界上最多的外来直接投资。我们经常看到的情况是由于生产资源无法在国内自由流动，资本充足的沿海地区将资本出口到外国以获得贸易盈余，另一方面，资本不足的内陆省份则迫不及待地从国外进口资本以弥补其自身的不足。
3 潜在的政策收益
　　在目前情况下，引进外资的数量目前几乎已成为各地方对外开放程度的一种标志，也成为考核地方政府官员政绩的一种指标。这种潜在的利益诱导使地方政府及其官员表现对外来投资的浓厚偏好。而且这种地方政府偏好也深深影响到外资和内资在中国国内资源利用上的博奕行为。各地方政府无不积极介入外资流入的各个环节，其行政意识浓于经济意识，追求地方利益甚至个人利益浓于经济利益。为了吸引更多外来投资来增加地方官员的资本，许多地方政府抛开本地区经济发展的实际情况，竞相制定优惠政策，只要是外资，便不计成本和后果地加以引进。使吸引外资的工作在一定程度上演化成了各地方之间的行政竞争。按照制度经济学的观点，这是地方政府一种典型的寻租行为，更是制度不完善的一种表现。制度的缺陷造成了地方政府的败德行为，使社会付出巨大代价。而外商也乐意看到这样一种局面，以使为自己谋得最大利益。而作为直接投资对象的而言，情况就更加微妙和复杂。改革开放以来，我国的国有企业改革一直是改革的重中之重，倍受多方关注。要摆脱困境获得发展，就要有资金投入作后盾。除了一部分国家投资的重点项目有资金保障以外，资金短缺一直是困扰国企改革的一个主要问题。在目前中国资本市场规模较小，准入要求较高，融资手段缺乏的情况下，商业银行贷款依然是国企融资的主渠道。但随着中国加入世贸组织，国有商业银行面临巨大压力，其贷款对象已不再以国有企业为主，这使国企的资金运转非常困难。在此情况下，通过与外商合资，引进外来资金，缓解自身资金紧张状况，便成为多数国有企业理所当然的一个最佳选择了。国有企业与外商合资的动机不在于引进先进的生产技术、管理经验或经营理念，而在于获得周转资金以及由此可能享受到的各种优惠政策。另一方面对于那些实力雄厚、经济效益较好、能够方便地得到国内资金的企业来说，合资企业的超国民待遇也使其产生不公平竞争的感觉。这种既得利益诱导也使其放弃利用国内资金的机会，转而与外商合资。而在此过程中，则必然伴随着利益的损失。因此就作为直接投资对象的企业而言，引资行为错位表现为两方面：一方面，一部分效益较差的企业把引进外资作为维持其生产的一条途径。使一部分国内资源被外商利用的同时，继续其低效率生产。另一方面，效益好的企业出于降低机会成本的考虑，也表现出对外资的偏好。这两方面都使国内资源配置出现扭曲。部分应该而且可以被自身所利用的资源被让渡给外来资本，使国家的整体利益受到损害。
　　改革开放以来，外来资本，尤其是外来直接投资对中国经济发展的贡献有目共睹，伴随外资流入在经济运行中出现的消极现象不能掩盖外资所带来的诸多正面效应。这应是我们对待中国利用外资政策的基本认识。重要的是，随着中国经济市场化程度的不断加深，对外资流入的分析应更多地考虑制度及体制方面的因素。上拉美国家吸收外资的经验及教训也可以给我们提供同样的启示，这应该引起我们的高度重视。

1 国家计委.我国利用外国直接投资问题的研究报告[J].经济研究参考,1994(2)
2 国家统计局.一个中国的统计调查[M].北京：中国统计出版社,1998
3 国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,1998
4 段文斌.制度经济学（2003年版）[M].天津：南开大学出版社，2003