WTO形势下政府职能的转变与定位
[内容提要]：我国在改革开放后，迅速增长，综合国力不断提高，但经过20多年的，我国政府职能与市场经济发展的一些矛盾也慢慢暴露出来，一些政府职能严重阻碍了市场经济的发展。因此，必须加快我国政府职能的转变，根据社会主义市场经济发展和加入WTO的需要，按照“有所为有所不为”的原则，慢慢地从管理型职能向服务型职能转变，强化政府的宏观管理职能，弱化政府微观管理职能，合理划分政府行政职能，转化政府社会管理职能，使之与市场经济发展相适应，保持市场经济的继续繁荣。
[关键词] 政府职能 经济职能 WTO
今天经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流。这四大潮流交互作用，将人类社会带入一个崭新的世纪，也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中取得生存优势，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府职能在这种调整中处于至关重要的地位。
一、政府职能转变的必然性
不知不觉中的车轮已缓缓驶入21世纪，这个崭新的世纪为我们开辟了一个人类发展的新纪元，一个国家要想在21世纪的世界格局中站稳脚跟，必须有强大的经济实力作保障才行。我国自实行改革开放以来，经济迅速增长，综合国力不断提高，我国政府职能转变已经取得了显著成绩。以间接手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展，政府直接管理国有方式有了较大的改变，涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢，政府机构改革进一步深入，政府决策民主化有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。但经过20多年的发展，我国政府职能与市场经济发展的过程中还是有一些矛盾在世纪初暴露出来，一些政府职能严重阻碍市场经济的发展。比如，一些地区国有企业还没有真正解除与政府的隶属关系，有些国有大中型企业的社会性质还没有完全剥离。以陕西为例，到2002年底仍有20％的学校、40％的是由企业举办。政府既当“运动员”又当“裁判员”的现象一方面加重了企业的社会负担，影响了企业的发展，另一方面也使一些缺乏竞争力的企业，在政府的庇护下得以生存，不利于资源的优化配置。
另外，一些不当的政府职能严重阻碍了市场经济发展，更突出的表现在加入WTO以后，中国将严格按WTO通行规则办事，进一步开放国内市场。而政府职能的战略性转变，是我国迎接WTO挑战的重要影响因素，也是我国切实履行加入WTO承诺的必要条件。正如许多专家、学者所说，入世是一把悬在中国头上的双刃剑，它既会给中国带来机遇，同时也会给中国带来巨大的挑战。中国要想在21世纪发挥一个大国应有的作用，要完成在21世纪中期发展成中等发达国家水平，当前一个主要任务就是转变政府职能，使之与市场经济发展相适应，有力的促进市场经济的繁荣。而政府职能的转变笔者认为应从以下几点出发：㈠经济职能的转化㈡社会职能的转化㈢入世对我国政府职能转化的新要求。
二、经济职能的转化
经济职能的转化是政府职能转化的重点，我们必须要围绕发展社会主义生产力这个中心来增强政府的经济职能。转变政府职能就是要适应社会主义经济的发展要求，履行好作为市场宏观调控者和管理者的职能。政府职能转变的根本原因是社会变迁，按马克思辩证唯物主义观点，经济基础决定上层建筑，不仅决定上层建筑的性质和内容，而且还决定上层建筑的变更和方向。政府职能属于上层建筑的范畴。这要求其必须与经济基础相适应，要随着社会经济的关系的发展而变化。
传统计划经济体制下政府事无巨细的管理方式，使市场中的企业几乎丧失了自主经营的权利。在市场经济转轨的过程中，由于政府改革滞后，这种管理方式依然通过过度的行政审批制度在实际中发挥着作用。审批效率低下，导致了政府在管理经济中的效率比较低。目前，很多实质性的行政审批仍然存在，这就会导致政府职能过多，过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量时间和精力，付出许多不必要的虚耗成本。加上审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批等，极大地阻碍了经济的高速运转与发展，压抑了企业等经济主体的创造性与活力。因此，当务之急是政企分开，简政放权，加快行政审批制度改革。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项，政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，不能“错位”、“越位”。政府的职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，为经济发展创造宽松的环境。各级政府要进一步树立服务意识、公仆意识，热心服务，提高政府部门的服务质量。可喜的是，2004年7月1日实施的《行政许可法》，对政府审批事项、权限和范围做了明确限定。这必将从根本上限制和规范政府行为。
长期以来，由于行政性垄断的普遍存在，使我国实际上被分割为两个相对隔绝的不同部分，经济运行中同时存在着市场机制与行政机制的两种不同的资源配置方式，尤其是在基础产业和公用事业等领域中，行政性资源配置方式制约着市场机制在资源配置方面发挥其基础性作用，并由此抬高了整个经济运行的成本。因此，只有进一步打破行政垄断，才能把政府职能的转变再向前推进一步。在坚持公有制为主体的前提下，政府部门应当给予民间投资以更大的支持，对原来公用事业中能够市场化经营的部分进行分解或剥离。这样做的一个重要成果，就是政府逐渐找到了自己在管理经济时应该扮演的最有效率和最恰当的角色。但是，推进政府职能转变首先要靠观念突破，主要是在法治理念与政府治理理念上有所突破。市场经济是法制经济，体制创新必须要反映到法制理念的创新与制度安排上来。政府职能缺位、错位与越位并存，是目前政府治理中所存在的主要问题。
政府应以制度取胜，建立适合新的经济条件下的新的体制。制度经济学认为，人才总是寻找最适合自己、最能发挥自己的地方，资本总是流向最适宜自己增值的地方。人才和资本的流动实际上就是使用人才、资本的环境、体制之间的竞争 。这就是要求我们的政府改变旧有计划经济指导职能，建立适应社会经济的新体制，为人才和资本最大限度发挥各自作用提供制度保证。雨润公司原本是安徽省安庆的一家民营，后来由于地方投资环境欠佳，先迁到合肥，但仍受有关部门种种条条框框的刁难，经营陷入危机。面对这种情况，雨润公司便迁到南京，从名不见经传的小厂成为全国著名的肉类民营集团公司。雨润集团的成长经历揭示了政府转变职能的重要性。如果体制不合适，人才和资本就会“用脚投票”，用“退出”来表示对体制的不满。
另外，笔者认为增强政府经济职能，更主要的是强化宏观调控职能，保证国民经济持续健康发展。这就要求我们的政府退出生产经营，消除垄断，推动市场竞争，维护市场经济秩序，保护消费者的利益，保持经济平衡和社会稳定，防范并抵御经济风险。将不应有政府行使的职能逐步转给企业，市场和社会中介组织。不在干预市场的微观经营决策，而集中力量把握和管好社会发展的大计划，引导市场微观决策符合国家的宏观调整。政府还应合理确定投资规模，保证社会投资活动总体上符合社会经济文化的长远发展目标和中长期计划目标。指导全社会投资方向，结构，布局和先进技术构成。另外政府还应加大基础设施建设的投资力度，搞好社会公益事业及有利于国民经济持续发展的生态和环保等工程，财政、税收、的相互制约能有效运用经济杠杆，建立综合调控经济运行的新机制。再者，我们的政府要重理政府与市场、企业及社会的关系，朝着更有利于发挥市场功效的方向发展，加快企业民营化进程，培育多元化的社会活动主体，让政府集中精力做好自己该做的事情。政府要做好“掌舵人”而非“划桨人”。
综上，只有这样才能更好地改善政府经济职能并强化政府的经济职能，使政府成为市场经济的“掌舵人”。
三、社会职能的转化
社会职能是政府职能的重要组成部分，只有强化社会职能，促进社会稳定，才能保证政府经济职能的良好运行，保证社会主义现代化建设的顺利进行。改革开放后，我国在经济生活中逐步引入市场机制，实行市场经济。政治，经济同构的社会结构已有一定改变。政府职能转变的核心问题是权利资源的重新配置，一方面是政府与社会分权，一方面是政府内部分权，在国家与社会分化的宏观背景下，我国政府职能转变应注意两点：（一）在政府职能转变中，将其职能定位于服务行政。逐步推进国家权利向社会权利的转移和回归。在社会主义市场经济条件下我国政府职能应定位于服务者角色，把为社会，公众服务作为政府存在，运行和发展的基本宗旨。实现从政府本位向社会本位转化。这要求我们的政府要放权于企业，社会单位把政府的社会经济管理角色与国有资产管理角色分开，使政府更好的履行作为一个公共管理者的职责，更好的实现国有资产的监管，实现国有资产的保值与增值。（二）坚持国家与社会分立原则，增强政府在市场经济中和社会发展中的行政能力。
总而言之，“小政府、大社会”是与我国社会主义市场体制要求相适应的理想结构模式。我们要精简政府机构，提高行政效率，强化政府宏观调控职能，增强政府的社会服务意识，更好地促进社会的全面。在这方面，上海市长宁区江苏路街道办事处就是一个很好的例子。该街道通过积极创新社区管理模式，因地制宜，着力构建社区信息化平台，形成处理社区行政事务和群众遇到突发性事件，对外“一口受理”，对内“工作协同”。即“一旦遇到突发情况，拨打52389022，就行了”。（《解放日报》，2004年9月30日）“要建立服务型政府，意味着政府和社会由管理与被管理的关系转化为服务的供给者与消费者之间的关系。”（《孙学玉《我国政府改革战略模式述略》，见《公共行政》2004年第十期》）
在国家和社会分化的背景下政府一方面要发挥宏观调控的功能 ，矫正市场失灵，培育和发展社会中介组织，增强社会自治能力。另一方面，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护资源和生态平衡；管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家和社会发展目标，在社会分配上以按劳分配为主多种分配方式并存，体现效率优先，兼顾公平原则；在社会保障上提出建立包括社会保险，社会救济，社会福利等多层次的社会保障体系在精神文明建设上要重点强调“两手抓，两手都要硬”加强社会公德和职业道德建设反对拜金主义，极端个人主义和腐朽的生活方式。要努力提高本地经济，文化发展，减少与其他地区的差异，国家政府也应适当的给落后的地区一定的政策扶持和倾斜，使全国大市场协调发展，减少由地区差异带来得矛盾，促进和维护全国一盘棋的稳定，使社会在稳定中更好的发展。
四、入世对政府职能转化的新要求
WTO是以市场经济为基础的，WTO原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用。其基本职能是“制定规则、开放市场和解决争端”，其中最重要的是制定规范市场运作的规则。WTO的基本原则、协定和规则是以市场经济为基础，实行自由竞争。实际上，今天WTO已经成为推动经济全球化的主要力量和体制基础。加入WTO后，政府部门必须主动应对体制性挑战，使政府的管理方式、管理机制首先与国际通行规则接轨，要适应多元化经济模式的要求，弱化微观管理职能,树立“服务型”政府的新形象，给我国经济和社会发展带来更高的效率。
加入WTO，这就要求政府尽快实现职能转变，转变工作作风，提高政府的服务效率。政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式。政府管理方式必须由直接管制向监控方向转变。目前，各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预决策。而且，产业政策调节的范围过大，很多政策手段不符合WTO规则。加入WTO后，政府对经贸管理将受到WTO规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要取消，政府必须依法行政，增加透明度。因此必须转变政府职能，放松行政管制，减少对资源配置的干预，减少对市场准入的审批，放开企业的手脚。同时加强市场法规建设，维护公平公正的市场秩序。将政府目前的“行政控制型”管理彻底的转变为服务型管理。另一方面，市场开放可能带来的风险，WTO的关税保护原则要求取消非关税壁垒，我国对国际收支平衡的控制将更加依赖货币政策、财政政策和汇率政策等间接调控手段，直接对政府宏观调控能力提出了挑战。这就要求政府对有关法规和政策进行充实和完善，提高政府管理效能。
综上所述，笔者仅从政府的经济职能和社会职能以及入世对我国政府职能转变的新要求三个方面谈了一下我国的政府职能转变，当然在转变过程中，我国政府还应在法治、德治、民主化建设、法制建设、科教兴国、可持续发展等方面加强政府职能。只有政府职能切实转变到促进经济发展，加强法制建设，维护社会稳定，保护环境，做到可持续发展，我国的市场经济才会在二十一世纪更好的发展，综合国力才能不断的提高，更好的做到WTO的要求，在国际格局中发挥应有作用。
资料：
1.刘靖华等著：《政府创新》，社会出版社，2002年版；
2.谢庆奎等著：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1998年版；
3.斯蒂芬.·P·罗宾斯著、黄卫伟等译：《管》，中国人民大学出版社，2002年版；
4.斯蒂芬.·P·罗宾斯著、孙建敏等译：《组织行为学》，中国人民大学出版社，2002年版；
5.许文惠主编：《行政管理学》，红旗出版社，1992年版；
6.刘熙瑞主编：《管理学基础》，高等出版社，1997年版；
7.赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，人民出版社，1987年版；
8.李鹏：《政府工作报告》，人民出版社，1998年版；
9.江泽民：中共“十六大”报告。
10.孙学玉《我国政府改革战略模式述略》，见《公共行政》2004年第十期》
