公有制经济的困境：针对委托人的考察

摘  要：随着我国市场化进程的不断深化，公有制改革日益成为理论研究的焦点。本文将公有制经济和私有制经济看作两种不同的治理结构，在假定两种治理结构都面临产权分离和代理成本问题的前提下，将重点锁定在不同治理结构中委托人行为的分析，希望从委托人角度对公有制经济的困境给出一个新的解释。

关键词：  公有制经济     直接委托人    间接委托人     行为     激励    约束

1.引    言
随着我国市场化进程的不断深化，困扰公有制经济改革效果的产权问题成为理论研究的焦点。但以往基于产权理论和委托——代理理论的分析并没有为理清国企改革的思路提供有效的帮助，而且既有的研究明显存在以下缺陷性特征：基于产权理论的分析导致对私有化的过分依赖；而基于委托——代理理论的分析则主要将公有制经济困境的原因归于对代理人缺乏激励和约束。笔者以为，公有制经济摆脱困境的出路并不能单纯的通过私有化这一革命性的产权变更和增加代理人激励得到解决。因为，大型的私有和公有制经济都不可避免的面临代理人的问题（斯蒂格利茨，1989），企业治理结构的变革只是在公有制和私有制两种信息不对称的治理结构之间进行选择（张维迎，1995）。由于两种治理结构都存在产权分离和代理成本的问题，本文假定在公有和非公有两种产权治理结构中，代理人行为是一致的，区别仅在于何种产权治理结构能更有效防止代理人的机会主义行为，因此分析的重点将锁定在不同产权治理结构中委托人行为的差别及其影响。
需要说明的是，本文是在广义上使用“治理结构”（Governance Structure）这一概念的。企业理论认为，企业的性质在于它是一组契约的组合，个人之间以契约方式组成一个团队，合作生产，共担风险，以实现利益共赢（杨瑞龙，1999）。由此，广义的治理结构主要是指：旨在协调企业利益相关者之间利益冲突的一系列制度安排（顾自安，2003）。因此，广义治理结构必然包涵产权制度的安排。
2.公有经济中委托人的行为约束
公有经济的产权治理结构按照公有化程度可以分为两种：全民所有制和集体所有制。其产权结构安排的特征在于，在一定范围内（前者为一国公民，后者为特定组织）的成员平等的享有财产权利，平等的作为财产的所有者和收益者，共同而非独自的实施对公有财产的处置权。由于公有财产本身所有权结构的特殊性，财产所有人无法直接对财产实施其权利，一般通过国家中央政府或地方政府来实施所有人职责。这种特殊性导致公有经济中委托人的二元特征：即以个人作为财产所有者的直接委托人和以政府作为财产所有者的间接委托人。以往的理论分析，多数将国家直接理解为第一层代理合约，将地方政府理解为第二层代理合约，但本文认为这种方法存在明显的缺陷：首先，国家和政府作为一种存在是依靠政治市场的委托代理形式实现的；其次，国家和政府并不符合法人和人的特征要求；其三，从委托人和代理人以自然人身份为载体的特征来看，国家和政府是无法成为代理人的。由此，本文将国家和政府视为公有经济中的间接委托人。即直接委托人授权国家政府管理资产，因此公民共同拥有的财产取得了“国家所有”的形态。值得注意的是，国家作为政权组织形式，本质上具有暴力潜能的特征，其间接委托资格的获取由于政权的合法性被认为是一种“一致同意”的结果，但直接委托人并不具有退出自由。这导致直接委托人行为受到以下两种约束：
2.1信息成本和政治程序
现代政治理论和经济学常常采用人人平等的契约关系来阐述民主决策问题。社会契约被设计为用来提供有效的产权制度、保证充足的（市场无法提供的）公共用品。 一人一票的政治原则被认为是最优的政治程序，但这一程序被认为是建立在免费信息的基础上的。近年来，关于信息有成本的观点在政治学和经济学的领域内被广泛认同，学者们开始用信息成本的理论反思民主国家的政治和经济交易问题。他们认为：产权结构的不同安排会导致人们收益和成本的不公平分配，而导致这一结果的原因则是由于信息在收益者和受损者之间的不对称分布。 
布坎南在其公共选择学派的名著《一致同意的》中，证明了一致同意的直接民主政治程序由于高昂的成本而无法真正实施，现实中的政治程序多采取间接民主制（代议制）或多数票原则（简单多数或比例多数）。但政府行为和政府目标很大程度上受政治家和政治官员的动机支配。 
出于信息成本和政治程序的约束，直接委托人行为如何实施呢？如果我们接受新古典经济学关于经济人的同质性假说，那么直接委托人行为的目标就是追求收益最大化。但由于要在投票中真实显示其偏好需要支付极高的信息成本，而这一成本甚至会高出个人在公有财产中的份额和预期收益，因此最优的行为选择是“不作为”，以降低成本支出。此外，由于政治程序中理想最优的一致同意的直接民主无法实施，实际中采取的间接民主投票并不被认为是一种理想的民主决策方式。关于间接民主的缺陷，休•史卓顿在《公共物品、公共企业和公共选择》一书中做过详细的分析。他认为：（1）多数票规则难以获得均衡结果；（2）多数票规则会导致对公共决策控制权的争夺；（3）多数票规则会导致选民对公共选择活动的冷淡。 由于民主投票决策的有效性和投票人数严格相关，在人数过多时，一人一票的民主机制会弱化个人偏好显示的影响作用，对投票显示冷淡完全符合经济人的理性假设。
显然，关于信息成本和政治程序的分析，并不利于我们得出一个关于公有经济有效率的结论，但这也并不直接否定公有经济存在的合理性。科斯定理通过论证交易成本的存在，说明了明晰产权的重要性，但其理论主张明显认为私有产权比公有产权更加有效率，因为私有产权因为产权清晰可以降低交易成本，公共物品供给效率的提高也在于产权明晰的改革。公共选择学派继承了科斯的观点，进一步将经济人假设引入政治市场，论述了政治失灵的害处并不小于市场失灵，布坎南通过论证直接民主的高成本和间接民主的缺陷，认为救治政府失灵的两条出路是引入市场化改革和宪政改革。主张公共品供给效率的提高要通过明晰产权、引入竞争和重建偏好显示机制来实现。但关于产权学派“明晰产权”的理论主张，似乎到目前为止仅仅为公有经济改革提供了“私有化”这一唯一的出口。
2.2集体行动成本和“搭便车”问题
在公共选择学派和政策原则理论中，集体行动被认为是公共决策的结果。大凡涉及所有或部分成员的利益都必须在相关范围内实行民主投票式的公共决策。集体行动由于关系每个成员的成本收益，因此必须由所有成员投票表决。但这种集体行动需要支付极其昂贵的成本。集体行动成本主要表现为：（1）让每个投票人真实显示其偏好的激励成本；（2）收集与集体行动结果相关信息的成本；（3）为签订和履行集体行动契约所要支付的成本。集体行动成本的存在会导致两种结果：一是间接委托人由于直接控制财政和国家权力，他们由于不具有完全的集体决策理性，政治官员会受政治支持最大化影响而偏离直接委托人目标函数，并将集体行动成本转嫁给直接委托人；二是直接委托人由于分散化无力联合对抗政府强加的集体行动成本，而选择采取搭便车的投机行为。自阿尔钦和德姆赛茨的“团队理论”和公共选择理论盛行以来，搭便车问题被认为是集体行动中的最大障碍。搭便车行为的出现实质上是集体行动中个人采取的转移成本的博弈策略。该行为在公有经济中既是一种投机行为，又是一种无奈的选择。因为公有经济由于缺乏激励和内在的平均主义特征，导致直接委托人如果采取合作就必须面对被转嫁成本的危险，而由于约束搭便车行为的机制不健全，合作博弈的可行性被极大的弱化。尽管，搭便车问题被认为是集体行动的天敌， 但面临这一问题的不单单是公有经济，随着规模经济和企业组织的扩大，股份制企业由于“队生产”的特征，同样面临这一问题，区别只在于何种治理结构能够更有效的提供纠正“搭便车”行为的激励和约束机制。
尽管我们从理论上分析了公有经济委托人行为面临的主要问题，并且证明了约束公有经济直接委托人行为的约束在非公有经济中也是委托人必然面临的问题，但要清晰的分析公有经济中委托人的行为仍然存在困难。这一难题主要表现在，公有经济的代理层比非公有经济的代理层更加复杂。由政府充当的间接委托人首先要经过政治市场的委托代理才能形成相应的治理机制，但政治代理的官本位特征在市场化改革中必然要走向经济代理合约，才能使公有经济真正成为市场主体。从这一角度讲，公有经济要先签订政治代理合约然后才能进入经济代理合约。但非公有经济则不需要政治代理合约的步骤，这显然更利于降低交易成本。政治代理合约的特殊性在于，其代理人是政府官员，其可资利用的重要资源就是手中的权力，政治市场的信息不对称为官员寻租提供了机会。同时，政治市场特殊的双边垄断关系和政治市场代理人和委托人在预算规模上的目标一致性，会导致政府规模不断扩大，这无疑增加了直接委托人的交易成本。
此外，转型经济改革中，公有经济的特殊地位为公有经济的产权改革增加了困难。尽管在接受股份制和公司制改革的基础上对公有经济改革获得了广泛的共识，但私有化的主张仍然受到了广泛的批评和指责。这些指责主要针对私有化和产权改革中由于信息不对称、权力介入和直接委托人的“局外化”引起的侵吞国有资产和国有资产流失问题。我们认为，由于转型改革的政府主导型特征，国家作为间接委托人会比直接委托人更能发挥委托人的作用，而直接委托人由于制度改革处于供给主导阶段，更大程度上是改革的客体而非主体。尽管目前，转型经济的制度改革有从供给主导向以地方政府为载体的中间扩散型阶段过渡的倾向，但并未进入需求主导型的制度改革阶段。 因此，公有经济改革家作为主要行动集团的间接委托人更能发挥委托人作用。3.公有家的委托策略及代理合约选择
本节中我们重点分析国家作为间接委托人的行为决策问题及代理合约的选择，认为直接委托人可以通过舆论压力从局外发挥影响。
由于改革处于政府主导和制度供给主导阶段，直接委托人被“局外化”而难以对公有经济改革决策产生直接影响，委托人职责更大程度上由国家履行。国家作为行动主体的改革首先是通过代理实行委托机构管理，并通过政治代理合约进行授权和履行监督职责。但由于受托机构是行政机构，并不具有直接的营销经验和管理能力，又需要通过市场签订经济代理合约。由于国家政府追求目标的多元性，由国家来实施所有权约束可能存在以下问题：（1）可能强化政企不分现象，导致权力介入和过多的政府干预；（2）由于经理人并非企业风险的承担者，其权力的无限膨胀会导致投机性自由处置行为和所有者权益受损；（3）由于信息不对称，会存在内部人控制问题。降低公有经济代理成本的委托策略必须有效解决以下问题：一是简化代理层，以降低交易成本；二是完善代理合约中的激励约束机制，使代理人目标函数接近委托人目标函数；三是实行政企分开，对受托行政管理机构进行专业化改革来降低信息不对称的风险。
3.1简化代理层
由于公有经济比非公有经济的代理层结构更为复杂，转型国家普遍采取的政企分开在改革初期取得了巨大的成效。但随着市场化程度的提高，公有经济的政治代理问题仍然是公有经济改革的难点。简化公有经济的代理层以降低交易成本成为目前公有经济改革要解决的首要问题。
由于公有经济产权结构的特殊性，直接委托人难以有效履行委托人职责，国家作为间接委托人通过政治代理合约托管有其客观性，但这并不为复杂的政治代理层和高昂的政治代理成本提供理由。简化代理层的首要问题是要政企分开，这一任务目前已经基本完成，但仍然存在托管机构重叠和交叉的问题，部门之间扯皮成本很高。简化政治代理层的难点在于：很难在受托机构一元化的难以监督和受托机构多元化的分权制衡及高成本之间作出取舍。相比而言，本文更倾向于受托机构一元化的机制。由于转型期间改革的探索性特征，改革的政治风险问题容易导致机构之间搭便车和规避风险行为的发生，一元化托管则可以清晰的界定部门权力和职责范围。但托管机构的专业化对于国有资产的托管效果非常重要。尽管受托机构是行政机构，但由于主要履行资产托管职能，因此其专业化要求较高，这可以避免“外行管内行”导致的风险和成本。此外，托管机构实行资本运作同样重要，便于通过资本市场调整和优化国有资产结构及其竞争力和成长性。
3.2代理合约的激励与约束
激励与约束机制被委托代理理论认为是代理合约的核心问题。公有经济由于复杂的代理关系对此提出了更高的要求。公有经济代理合约的激励和约束分为两个方面；一是政治代理合约的激励和约束，二是经济代理合约的激励和约束。政治代理合约的激励和约束难度在于，受托机构的代理人是官员，其“公仆”身份获取较高的激励收益容易引起（来自其他政府部门官员和民间的）非议；同时由于对国有资产改革的争议和反复，过严的约束会导致因规避政治风险而缺乏代理人。这导致国家作为间接代理人面临两难选择。从经济行为的同质性假设出发，本文认为，政治代理合约必须引入市场竞争机制和价格机制予以解决，代理合约应履行代理人决策的独立性，并履行合约的激励和约束机制，改善代理人收支不对称和间接委托人承诺不可信的问题。
公有经济代理合约的激励和约束机制设计在考核标准方面的主要困难在于政治标准先于经济标准。这导致公有经济中代理人行为目标偏向政治目标而偏离经济目标，这和公有经济代理人的官员身份直接相关。要通过代理合约中激励和约束机制的设计纠正代理人行为，将经济考核作为主要的绩效标准，而不应当将政治官员的考核标准应用到公有经济的代理激励和约束中。
3.3 资产流动性与公有经济的实现
公有经济改革的一个主要问题是根据竞争力和效率标准选择从竞争性行业退出。从转型经济改革过程看，公有经济的比重明显下降，分布行业明显收缩，非公有制经济成长迅速。但公有经济股份制和公司制改革以来，国有资产一股独大和不流通的规定，逐渐成为公有经济改革的主要障碍。困难主要在于担心国有资产流通会导致流失和公有经济主体地位丧失，本文认为这种担心是不必要的。无论是资本结构理论还是资本成长的过程，都说明资本要素的流动性是资本成长和扩大的重要条件，禁止资本流动只会弱化和缩小国有资本的竞争力和规模。资本运作方式和资产流动性的引入利于政治代理层和经济代理层根据市场动向更好的安排国有资本流向并实现其增值。公有经济的实现从本质上讲，无非是指国有资产的保值和增值。这在实现形式上并不绝对要求国有企业的大规模、广范围和全行业存在，换言之，公有经济的实现在方式上是以多元化和灵活性为特征的。理论上存在的模式主要包括：全额控股（100％）、绝对控股（大于50％）、相对控股（股份最大）、投资性参股或基金运作模式。允许不同实现形式相互替代并形成竞争，是探索公有经济改革的重要手段，评价公有经济绩效的标准也不应该盯住单一企业的盈亏，而要重视总量的变化，只要利于国有资产总量增加的方式都是值得鼓励和肯定的。
4.与非公有经济委托人行为的比较
关于公有就委托人行为的分析说明，由于联合监督的成本过高和转型改革处于政府主导的特定阶段，在公有经济中直接委托人无法直接参与公有资产的决策，而必须由国家作为间接委托人履行委托人职责，这导致公有经济委托代理层的复杂化和高成本。私有经济中由于委托人直接对应的财产主体是人，且一般非公有经济范围较小，因此其代理合约更为简化，这是导致非公有经济交易成本低的直接原因，但这并不必然支持非公有经济效率高的结论。由于企业组织规模和代理层级的复杂化，非公有经济和公有经济同样都面临代理成本，搭便车问题和经理人的投机行为。
与公有经济不同的是，非公有经济中个人财产私有的形式提供了退出自由，因此其财产数量更受关注，委托人有更强的动机履行委托人职责。而公有经济由于财产的共同所有无法提供退出自由，导致了委托人较强的搭便车动机。此外，委托人职责履行的预期收益也不同。非公有经济采取的股份制直接表现为个人财产的增加，而公有制经济的股份制则表现为国有资产总量的增长，与个人福利改善并不直接对应。显然，公有制财产形式从直接委托人角度观察，并不利于我们找到效率优势的立论根据。唯一的可能性在于国家作为间接委托人履行职责的绩效。
政治市场的有效运转是降低政治代理成本的重要条件。这需要以下几个前提来保证：（1）简洁高效的政治结构，我国目前五级行政体系需要简化，以降低政治市场的运行成本；（2）健全的行政法规，以便有效约束权力的滥用和政府干预行为；（3）政治市场的竞争和淘汰机制，是增加官员外部市场约束的重要手段，以确保政治市场人力资本的专业化和优化配置；（4）严厉处罚权力资本化，转型经济中的分权改革一方面弱化了中央权力，另一方面却扩大了中间部门和地方政府的权力，改革中立法的滞后导致权力寻租空间较大，权力资本化倾向严重危害政治市场的有效运行。
国家作为公有资产的间接委托人，有义务履行委托人监督职责，并保持国有资产的保值增值。但同时其多元目标的协调，要求兼顾其他职能的履行，因此机构托管的政治代理合约不可避免。由此可见，国家作为间接委托人并不能为公有经济的存在和提供保护伞，其职责更在于为公有经济与非公有经济共同发展，平等竞争提供制度环境。
5.结论
显然，通过公有经济委托人行为的分析以及和非公有经济委托主体行为的比较，我们很难说明公有经济比非公有经济更加具有优越性或效率优势。由于委托人的特征，公有经济的存在和发展需要支付更高的交易成本，这是由公有经济本身的性质和所有制特征决定的。以往关于公有经济效率问题的分析将原因主要归结为代理人问题并没有找到真正的症结所在，这或许也是难以为公有经济改革提供理论的主要原因。
本文认为，由于公有经济直接委托人集体决策的成本问题和改革的政府主导特征，个人无法有效参与公有经济的管理和决策；而国家作为间接代理人，由于职能和目标的多元化问题必须采取政治代理合约来履行委托人职责，这必然导致公有经济比非公有经济具有较高的运行成本。换言之，公有经济的存续和发展并不由于国家是其间接委托人就可以决定其生存，公有经济的生存将完全取决于市场机制作用的结果。这是由于，公有经济的代理合约再怎样简化都不会比非公有经济的代理合约更简单，要在市场中通过平等竞争胜出，无疑具有更大的困难。公有经济的股份化改革如果不提供股权退出机制，不引入资产流动性和资本运作，并通过在非公有经济中参股以降低交易成本，在市场中与非公有制经济竞争的结果并不容乐观。：
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