完善最后贷款人制度：“巴杰特规则”及其政策启示
一、巴杰特规则的主要内容
在一个不需完全承担其行为后果的环境里，代理人总会有动机利用环境来改变自身的行为。因此，最后贷款人的救助将鼓励商业银行的急功近利行为。巴杰特认为，如果不采取正确的预防措施，最后贷款人将放大而不是缩小潜在的体系崩溃的风险。为了解决源于最后贷款人的道德风险问题，巴杰特提出了惩罚“微弱少数”的“巴杰特规则”（Walter Bagehot，1873）。
巴杰特认为，从情况来看，问题金融机构终归是“微弱少数”，金融体系中的绝大多数银行还是健全的。因此，巴杰特相信这些“微弱少数”的银行不足以从根本上影响到整个金融体系的稳定和安全，中央银行既无责任也无必要为这小部分银行提供无偿救助；既然这小部分银行想获得额外的资金支持，那么它们终归要付出一定代价，要得到相应的惩罚。
“巴杰特规则”鼓励金融机构更加谨慎地管理其资产负债表而减轻道德风险（Gregory Moore，1999）。首先，在挤兑期间，如果中央银行以高于市场的利率水平来贴现金融机构所持有的金融工具，那么金融机构在获得流动资金的同时也将出现资金损失。进而在此预期之下，它们将会尽力持有流动性较强的储备，以最大限度地减少对中央银行的依赖。这种惩罚性利率可解释为风险限制溢价的替代物，即在没有最后贷款人情况下，银行运用高风险、低流动的资产组合策略时应该支付给存款者的一种风险溢价。第二，在挤兑期间，中央银行表明它仅仅为健全的金融工具提供贴现，而不关心银行的剩余资产能否补偿剩余债务。这种情况下，商业银行将努力持有低风险的金融工具以降低它们贴现遭拒的可能性。而且，存款人将意识到他们的资金不再是无风险的，因而重新开始监督存款银行，以确保银行要么持有质量健全的资产要么为额外风险提供补偿。
“巴杰特规则”在实施中也存在以下问题，一是危机时期对问题金融机构提供的用以贴现和抵押的金融工具的健全性难于判断。二是中央银行拒绝接受某些金融工具将加剧存款者的恐慌和银行挤兑，任何健全的金融机构都无法经受这种存款者的集体行动。三是在金融机构存在复杂的债务链条的情况下，缺乏健全金融工具的问题金融机构的破产虽然会减轻道德风险，但它也会加剧金融恐慌。
二、“巴杰特规则”在当代的主要应用
根据“巴杰特”规则，市场惩戒机制是防范道德风险的最有效方式。本质上，最后贷款人的责任是宏观的而非微观的，相应地最后贷款人也就没有责任营救不健全的银行。为了确保救助政策的“有偿性”，最后贷款人不应该阻止银行失败发生，问题机构须对自身的不审慎行为承担责任。同时，获得最后贷款人支持的问题机构也必须得到相应惩罚。
（一）向问题银行征收惩罚性利率
这一建议是解决最后贷款人道德风险的最古老办法。惩罚性利率从以下三个方面发挥作用。
1．惩罚性利率可以被看作风险溢价或传染溢价。在危机时期，资金是稀缺的。如果问题银行不能从同业市场获取所需资金，那么它只有求助于中央银行。在这种情况下，它必须支付比市场水平更高的利率。此外，出于对违约风险的担心，中央银行也许要求一种溢价来补偿风险。所以惩罚性利率可以看作是覆盖中央银行风险暴露的公平价格。
2．鼓励问题银行依靠自身力量来解决流动性问题。在向中央银行求助前，问题银行应该首先利用市场资源，并出先进的流动性管理技术。惩罚性利率将弱化问题银行对中央银行的依赖，确保中央银行的流动性支持是真正的“最后性支持”。
3．惩罚性利率是对银行稳健程度的一种测试(Solow,R.M.,1982)。比市场水平更高的贷款利率将迫使问题银行首先求助于同业市场。如果它能成功从市场获取所需资金，这表明这家机构是健全的，它的资产负债表是稳健的。相反，如果它最后只能求助于中央银行，这表明这家银行经营并不稳健，它的资产并不为市场所接受。
（二）惩罚问题银行的股东和管理者
问题银行的股东和管理者，作为银行管理不善和冒险投机的直接决策者，应该在对问题银行的救助中受到必要的惩罚。这种惩罚表明让股东和管理者直接为其错误决策行为负责。最后贷款人对问题银行的救助，也就意味着把损失负担从问题银行身上转移到纳税人身上。如果造成损失的决策者不仅免于惩罚责任而且继续从救助中获益，这对纳税人来说明显不公平。同时，这种惩罚有利于引导市场形成正确预期，鼓励股东和管理者谨慎行事。正如Crockett（1996）所认为的，如果问题银行的管理者明确地将失去其工作，股东将失去其股本，相信道德风险将被减轻。在各国最后贷款人的救助实践中，除了在救助中立即撤换其管理层，不再继续“让猴子照看香蕉”外；司法系统也会介入追究管理者的刑事责任，把一些责任人列入金融行业的永久禁入者。股权合约的条款和本质也意味着，股东也被要求承担失败、损失和破产的责任和不利后果，直至他们的股本价值被完全冲销完为止。股东的现实约束是有限的负债，而其潜在的受益确是无限的，所以他们有动机鼓励管理者从事冒险活动。因此，对问题银行救助中，必须要让股东承担投机失败造成的损失，让他们真正感到切肤之痛。
（三）允许问题银行破产和关闭
最后贷款人的责任是宏观的而非微观的（Thomas M.Humphrey And Robert E.Keleher,1984)。本质上，最后贷款人的目标是维护金融稳定，所以最后贷款人的支持对象应该是整个金融体系而不是单个金融机构。也可以说，最后贷款人的职责仅限于保证整个所需的流动性，而非必然保证单个特殊机构的流动性。最后贷款人不应当阻止银行失败的发生，但是应该减轻失败所引发的溢出效应、传染效应或多米诺骨牌效应。相应地，最后贷款人没有责任救助那些管理不善的金融机构并允许它们破产，这些问题机构应对它们自身管理的随意性行为负责，并承担相应的损失。最后贷款人机制应被视为解决银行临时性的流动性困难从而保证银行体系的安全性的机制, 而不是保证所有银行都不倒闭的机制。金融体系中的不健康不稳定因素应该被及时清除而不是被掩盖, 这才能从根本上保证金融体系的稳定和安全。让那些从根本上不健全的金融机构继续运行，将大大增加道德风险。只有取消对银行机构安全的完全保证, 合理约束最后贷款人救助的前提条件,才能避免削弱市场惩戒功能和助长银行道德风险, 并将其引致的负面影响尽可能地降低到最小。
一些学家认为，考虑到今天健全和高度流动的市场，中央银行通过公开市场操作来注入流动性就已经足够了。事实上，金融机构需要最后贷款人的原因之一就是同业市场失败。如果中央银行能够克服市场协调和信息问题，那么同业市场依然是降低道德风险的最有效方式(Rochet,Jean-Charles,Xavier Vives,2002)。借助公开市场操作，中央银行向同业市场注入流动性，然后通过同业市场来向单个机构分配资金。在同业市场完全有效的情况下，一家有清偿力的机构不可能缺乏流动性。信息充分的市场参与者能够清楚区分流动性和清偿性问题。市场纪律是同业市场的重要特征，它将迫使贷款银行监控借款银行。这样中央银行只需简单向市场提供流动性即可，而把贷款的监控责任留给了市场参与者。但中央银行应该改善市场的信息结构以增加市场的透明度和平滑市场的运行，这有利于消除信息不对称引发的市场失败。中央银行应该强化市场参与者的信息披露，同时也可以利用自身监管优势，主动向市场提供必要的信息。同时鼓励市场参与银行之间发展互信和分享信息，降低危机时期的协调成本，以避免最后贷款人设施的被滥用。
三、政策启示
在我国，最后贷款人职能由中央银行行使。在过去相当长时期内，最后贷款人的主要表现形式为再贷款。根据再贷款的实践，我们可以发现我国的最后贷款人有以下特征：救助形式单一，救助条件较松，救助范围宽泛，救助利率较低，贷款期限较长。对照桑顿和巴杰特的古典教条，我们可以发现，最后贷款人在中国被严重扭曲和滥用。不管是系统性风险还是非系统性风险，不管是流动性风险还是清偿性风险，不管是银行类风险还是非银行类风险，最后贷款人基本上都会向问题金融机构提供资金支持。在这种情况下，中央银行事实上是风险处置者、存款保险者、第一贷款人而非最后贷款人。我国最后贷款人的救助实践容易引发严重的道德风险。由于最后贷款人的资金支持是廉价而又易于获取的公共资源，相关利益各方为之展开争夺。它导致问题银行的管理者和股东冒险投机，它给予地方政府干预地方性金融机构的动机，它也弱化了监管机构的监管动机。在多种因素共同作用下，道德风险被人为放大。
改革我国的最后贷款人制度应该遵循降低道德风险、强化市场约束的基本原则。
1．改革我国的最后贷款人制度关键是要走出观念上的误区。中央银行应该抛弃挤兑等同于传染的错误观念和不计成本的救助行为，在提供任何形式的救助前中央银行都应该权衡救助的成本和收益，关注救助可能引发的道德风险。
2．中央银行应该转变为真正的最后贷款人。再贷款的成本较高，而效率较低。中央银行应该减少对再贷款的使用直至最终放弃它。考虑到金融市场的发展，中央银行应该更多依赖市场型的政策工具，例如再贴现和公开市场操作，来分配资金。中央银行在提供贷款时也应使用惩罚性利率，贷款的期限也应该限制在1年以内。
3．中央银行应该限制最后贷款人的使用范围。最后贷款人的支持只应该提供给那些有清偿能力的机构，缺乏清偿能力的机构应该关闭和破产。同时，政府也应该尽快建立存款保险机制，对破产机构存款者的补偿应该通过存款保险公司来进行。证券公司应该被排除出最后贷款人的救助范围。
4．中央银行应该发展出相应的惩罚机制。为了降低道德风险和逆向选择，中央银行应该强化市场惩戒机制，对那些“坏银行”应该实施关闭政策，防止这些问题银行进一步的冒险冲动，避免风险的更多累积。如果中央银行向问题银行提供支持，则问题银行的管理者和股东应该受到相应的惩罚。
5．保持最后贷款人救助政策的模糊性。中央银行不应该事先承诺救助任何机构，一些陷入困境的机构应该被强制退出市场。救助的条件是必要的，但救助不应该被事先保证，没有银行能够确保得到中央银行的救助。在救助过程中，建立和维护中央银行的专业声誉非常重要。从长期来看，救助政策的有效性有待市场信心的最终检验。
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［1］C.A.E.Goodhart(2000)，Myths About The Lender Of Last Resort.International Finance 2:3,1999:Pp339-360.
［2］Crockett A(1996), The Theory and Practice of Financial Stability. De Economist, 1996, 144(4): 531-568
［3］Hirsch, F.(1977)， The Bagehot problem. Manchester School of Economics and Social Studies, 45, 241－57.
［4］Rochet,Jean-Charles,Xavier Vives(2002), Coordination failures and the lender of last resort:was Bagehot right after all? FMG discussion paper, 2002, 15(1): 408-452
［5］Solow,R.M.(1982), “On The Lender of Last Resort “ In C.P.Kindleberger And J.P.Laffargue(Eds).Financial Crises:Theory、History And Policy.Cambridge University Press.
［6］Thomas M.Humphrey And Robert E.Keleher (1984)，The Lender Of Last Resort:A Historical Perspective.Cato Journal,Vol,4,No.1.
