论政府在金融市场中作用的几个问题

  一、理论：市场失败与政府干预

    在市场中政府的作用问题上，主要有两种看法，一种观点认为，政府干预会阻碍金融和的健康，如麦金农–肖学派认为，减少政府对金融业的干预，培育一个竞争性的金融体系，允许非国家化、非银行的金融机构的进入，让市场发挥资源配置的作用，既有利于金融业的技术进步，也有利于投资质量的提高；另一种观点则强调政府应在金融市场积极发挥作用，以促进金融和经济的发展，如新凯恩斯学派等。

    在发展家金融改革初期，积极发挥政府的作用将有助于国内金融体系的建立和健全，促进经济的稳定与发展。原因之一是由发展中国家的实际情况所决定的，发展中国家在改革前，极度的政府干预已使得市场完全扭曲，因此，“过去的干预已使得市场解决不可能实现”(世界银行, 1989, p.80)。

    原因之二是由于市场失败的存在，如信息不完善、外部性和规模经济等。尽管自由市场经济可能会促进经济的静态或配置效率，但由于市场失败的存在，自由市场不能有效地增进长期效率(或动态效率)，因此，从长期发展战略看，政府干预或供给主导型的政策更易获得成功。(Franks & Mayer, 1990, Gibson & Tsakalotos, 1994) 特别是在发展的早期阶段，供给主导型的金融能更积极地促进化与经济增长。(Patrick, 1966)

    市场失败表现有若干个方面，如斯蒂格利兹指出了其中的8个方面，包括：

    (1)竞争的失败，存在垄断权力；

    (2)存在一些私人无法经营或经营无效率的商品和服务——公共商品；

    (3)外部性的存在；

    (4)市场不完全(如在保险市场和期货市场方面，及互补性生产厂商的合作不够等)；

    (5)信息失败；

    (6)宏观经济不均衡；

    (7)贫困和不平等问题；

    (8)个人行为与其自身的最佳利益也许不一致等。(Stiglitz, 1986, p.24)

    此外，除上述“配置性”市场失败外，还存在可称之为“动态”或“创造性” 的市场失败，即由于规模经济的存在使得生产、投资和创新不能达到最优水平。( 参阅Arndt, 1988)

    具体到金融市场，斯蒂格利兹概括了7个方面的市场失败，即：

    (1)作为公共品的监控问题，这又引起关于金融机构清偿力信息(这将影响到投资者和存款者)和金融机构管理信息(这影响投资的风险与收益)两方面的信息问题；

    (2)监控、选择和贷款的外部性问题，金融机构的一项重要功能是选择项目与监控贷出资金的使用，但由于投资者信息的不完善，一家银行的倒闭将影响到其他银行，而且，第二个借款人将影响到第一个借款人，因为银行的风险与其总贷款成正比。此外，信贷市场的行为也将影响到权益市场，反之反是；

    (3)金融机构破产的外部性问题，即某一家银行的破产将会引起连锁反应，导致整个金融市场的不稳定，引起投资的减少；

    (4)市场不完善和缺乏的问题，斯蒂格利兹认为，由于风险保险市场的缺乏，及资本市场信息的不完善，政府理应介入。政府在承担风险上具有三方面的优势：一是可以强迫有关机构加入保险计划，二是政府可通过一系列的间接手段，如税收、补贴和管制等，强制有关机构披露信息，减轻贷款者的信息缺乏问题，三是政府可以承担私人市场无法处理的与宏观经济稳定相关的社会风险；

    (5)不完善竞争问题，信息问题会导致不完善竞争，因为银行对客户项目的了解不一，银行与客户的关系也各不相同，竞争是有限的。一家银行认为是优良的项目，另一家银行可能认为是有风险的，因此，即使市场上存在若干家愿意提供贷款的贷款者，也并不意味着每一个借款者都有同样多可供选择的贷款者；

    (6)竞争性市场的帕累托无效率问题，金融市场的一个重要功能是收集信息，另一个重要功能是分担和转移风险，但在市场不完善的情况下，由政府承担信息成本可使所有人都获益；

    (7)投资者缺乏信息问题，因此政府进行干预，要求披露信息，可以增强投资者的信心。(Stiglitz, 1994, pp.23-32)

    由于市场失败的存在，政府理应积极介入金融市场。但是政府在处理与市场的关系上应是补充市场，而不是取代市场。政府拥有私人所缺乏的能力，但同时也可能会效率较低，因此，政府干预金融市场的目的应是保障金融市场的正常运行，或者说使金融市场更有效地运作，并矫正资源的不当配置。

    斯蒂格利兹强调政府对金融市场应采取非直接的控制机制，如“谨慎性”管理等，并确立监管的范围和监管的标准。(Stiglitz, 1994, p.33, Stiglitz & Uy, 1996, p.250)

    斯蒂格利兹通过对东亚国家的实例考察，认为政府对金融市场五方面的干预促进了总体经济绩效的提高。这五方面是：

    (1)采取促进储蓄的政策，包括创建新的金融机构(如邮政储蓄和人寿基金)、直接管制(如限制消费信贷、保障银行业的稳定以加强存款人信心、及温和的金融压制等)以及保持宏观经济稳定和财政平衡等；

    (2)管制银行以提高其清偿力，包括谨慎性管理与保护银行不受竞争；

    (3)创建新的金融机构，发展金融市场，填补信贷缺口，特别是建立发展银行和培育资本市场；

    (4)实施金融限制(温和的金融压制)；

    (5)通过直接信贷支持产业政策，实现社会目标。(Stiglitz & Uy, 1996)

    针对“市场失败”理论，也有人提出“政府失败”的概念，如弗莱认为，金融市场上也存在大量政府失败，如寻租行为、出于目的的干预、政府不胜任等。 (Fry, 1988, pp.252-56) 不过，“如果政府为矫正市场失败而进行的干预导致公共行政(public administration)的失败和寻租行为，那么，解决的办法是改革公共行政，而不是返回市场。”(Gibson & Tsakalotos, 1994, p.620)

    基洛克也指出，“问题的实质是如何在市场失败和政府失败之间实现均衡，政府放任自由和政府干预之间的成本，因而，解决的办法是从政府和市场的比较利益出发，决定政府和私人部门的相应作用。”(Killock, 1989, p.28) 　

  二、直接信贷问题

    与政府在市场的作用直接相关的一个问题即是如何看待直接信贷问题。麦金农和肖等认为，取消补贴信贷(特别是对公营部门的补贴信贷)，扩大对私营部门的贷款，能使资金流向高效率的部门，提高投资质量。

    但是由于市场缺陷的存在，私人的自发投资并不总能保证最佳的社会结果，相反，只要运用得当，指导性信贷不失为提高总体经济绩效的一个有力手段。一般地，指导性信贷应主要运用于两个目的，一是为配合政府的产业政策，使信贷优先流向某些或行业，二是出于社会目的，对小农户、中小企业或某些民族企业提供优惠贷款。

    指导性信贷的资金来源应主要来自政府成立的银行或政策性金融机构。在改革之前，政府经常通过各种直接或间接的手段强迫商业银行提供指导性贷款，但在国内银行体系改革后，由商业银行提供的指导性贷款应逐步减少直至取消。由于指导性信贷不以直接的经济效益(体现为利润)为目标，其也可能会导致效率的损失，因此，政府的指导性信贷不能取代私人信贷，而应是补充私人信贷，并且政府应对指导性信贷实行有效的选择与监督机制，以避免政府滥用权力。

    斯蒂格利兹等在分析东亚国家指导性信贷的积极作用时，指出，东亚国家指导性信贷政策的成功之处在于：

    (1)信贷政策的灵活性，政府在认识到某一信贷政策行不通时能及时改变政策；

    (2)不象其他发展家直接信贷主要是给予国营企业，东亚国家的指导性信贷大部分是贷给私营企业的；

    (3)选择指导性信贷贷款对象时遵循商业原则，主要基于绩效标准(如出口量等) ，同时要求借款者自筹部分资金，并增加他们自己的权益资本，从而降低了滥用的可能性；

    (4)对某些企业或产业的提供支持主要通过贷款形式，直接补贴的形式极少；

    (5)指导性信贷的比重较低，如韩国的指导性信贷占全部信贷的比重约40%，日本从没有超过15%，而不少发展中国家约在75%左右；

    (6)监管机制更加有效，因而不能偿还贷款的比率很低。(Stiglitz & Uy, 1996, pp.271-72) 　

    三、竞争性金融市场问题

    与政府在金融市场的作用密切相关的另一个重要问题是如何改革国内金融体系问题。在国内金融体系的改革上，基本上有三种思路，一是准入方式，即准许新的银行和非银行金融机构自由成立，并对外资金融机构开放国内市场，二是复兴方式，指对现存的银行进行改革，使其恢复活力，三是准入和复兴并重。(World Bank, 1996, pp.100-101)

    麦金农–肖学派倾向于采取国有银行私有化、放宽准入限制和减少政府干预政策，以促进国内金融体系的竞争程度。如弗莱就特别强调银行体系竞争性的积极作用。弗莱认为，竞争压力将降低存贷款利差，提高中介机构的功能效率( functional efficiency)；同时，国有银行私有化导致金融体系竞争程度上升，还能消除选择性信贷计划和利率限制，促进了配置效率(allocative efficiency)；此外，金融体系的自由进入还能使政府的管制不被缺乏价格竞争的寡头市场结构所取代。(Fry, 1988, pp.420–21)

    金融改革最终应实现竞争性的金融体系，但是在金融改革的初期，对银行采取适度保护政策，使之免受剧烈竞争也许更有利于提高经济绩效。斯蒂格利兹和怀指出，政府保护银行体系主要出于三方面的考虑：

    (1)谨慎性考虑，即准入限制是出于这样一种信念——政府必须确保只有最受信任的银行才能处理存款人的存款，限制竞争将增加银行的利润和实力，进而增强金融体系的稳定；

    (2)效率考虑，即认为由于在收集信息、监控资金方面存在规模经济效应，银行较大(和数目较少)，则中介效率更高；

    (3)在国内银行还不能在平等的基础上与外资银行竞争时，国内银行应受到保护。(Stiglitz & Uy, 1996, pp.259-63)

    吉布森等也认为，尽管竞争有利于提高功能(或运作)效率，但信息不完善、外部性和规模经济的存在使得高度竞争的金融体系可能缺乏稳定。竞争加剧会引起：

    (1)风险–收益关系恶化，信贷限额放松；

    (2)在高度竞争性环境里，一些银行可能愿意牺牲眼前利益，寄希望于在竞争成功时可获得垄断力量，因而使银行利润下降，这又会减少银行的呆帐准备金；

    (3)竞争的加强和利润的下降促使银行更多地从事投机行为。所有这些一方面将导致银行体系的脆弱，同时也会使更多的资金流向短期获利的金融资产，使投资减少，逆向影响实际经济。(Gibson & Tsakalotos, 1994, pp.615-19)

    金融市场一定程度的竞争对我国的金融发展具有十分重要的意义，特别是在打破国内银行业的垄断结构、提高金融中介效率方面。为打破国内银行业垄断，一般有两种做法：允许国内竞争者进入和引进外国竞争者。由于国内新进入者(如新成立的银行)实力一般较弱，通常不足以削弱银行业的垄断结构，而且新进入者易于受到原垄断性银行的排挤，甚至可能与原垄断性银行“合谋”。相反，外国银行可看成是国际市场上的纯粹竞争者。外资银行的自由进入直接带来竞争行为，比允许国内竞争者进入可能会有更大的效果。在有些国家，国内银行业的技术落后，银行服务相应成本较高，还可能导致垄断现象，光允许国内银行的自由进入不能解决银行业的竞争结构问题。而外资银行大多技术先进，经营成本较低，可以消除这种自然垄断，促使国内银行提高竞争力和生产率。因此，积极引进外资银行是对国内金融改革的有益补充。(参阅Blejer & Sagari, 1988, p.19) 　主要：

    世界银行(1989)：《世界报告，1989》，财政出版社

    世界银行(1993):《东亚奇迹——经济增长与公共政策》,中国财政经济出版社 1995中文版

    Arndt, H.W., 1988: “Market Failures and Underdevelopment”, World Development, Vol.16, No.2, Feb.

    Blejer, M. I., & S. B. Sagari, 1988: “Sequencing the Liberalization of Financial Markets”, Finance and Development, March, pp.18-20

    Demetriades, Panicos O. & Kul B. Luintel, 1996: “Financial Development, Economic Growth and Banking Sector Controls: Evidence from India”, The Economic Journal, March, 1996, pp. 359-374

    Franks, J., & C. Mayer, 1990: “Capital Markets and Corporate Control: A Study of France, Germany, and the UK”, Economic Policy, April, pp.189-213

    Fry, Maxwell J., 1988: Money, Interest Rates and Banking in Economic Development, (Baltimore: The Johns Hopkins Univ. Press)

    Gibson, H. & E. Tsakalotos, 1994: “The Scope and Limits of Financial Liberalization in Developing Countries: a Critical Survey ”, Journal of Developing Studies,Vol.30,pp.578-628

    Killick, Tony, 1989: A Reaction Too Far: Economic Theory and the Role of State in Developing Countries, (London: Overseas Development Institute)

    Patrick, H.T., 1966: “Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries”, Economic Development and Cultural Change, Vol.14, No.2, Jan., pp.174-89

    Stiglitz, J.E., 1986: Economics of Public Sector, (N.Y.: Norton & Co. )

    –————, 1989: “Markets, Market Failures, and Development”, American Economic Review, Vol.79, No.2, May, pp.197-203

    —————, 1994: “The Role of the State in Financial Markets”, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1993, pp.19-52

    —————, 1996: “Some Lessons from the East Asian Miracle”, The World Bank Research Observer, Vol.11, No.2, Aug., pp.151-77

    —————, & Marilou Uy, 1996: “Financial Markets, Public Policy, and the East Asian Miracle”, The World Bank Research Observer, Vol.11, No.2, Aug., pp.249-76

    World Bank, 1996: World Development Report 1996: From Plan to Market, (N.Y.: Oxford University Press)