中小企业融资困局中政府经济行为的法律规制
来源：岁月联盟
时间：2010-07-06
[关键词]中小企业；融资困局；政府经济行为
一、前言
中小企业是我国经济的主力军，发展中小企业对于具有特殊的意义。目前，在国内外诸多不利因素的共同作用下，我国中小企业融资面临前所未有的困难。据国家发改委中小企业司公布的数字，2008年上半年全国已有6.7万家规模以上中小企业倒闭。如何应对中小企业的融资困局?是等待市场机制的自我修复，还是通过政府干预使问题得到解决?在解决中小企业融资困局过程中，如何界定市场机制和政府经济行为的边界?如何对解决融资困局的政府经济行为进行规制，使之规范化、制度化?对这些问题的探讨，有助于厘清政府在解决中小企业融资中的地位和作用，改进政府经济行为，形成解决中小企业融资困局的长效机制。
二、政府在中小企业融资困局中的定位
(一)中小企业融资困局的经济学解读。中小企业融资有内部融资和外部融资两种路径，企业仅靠内部积累是很难发展壮大的，外部融资几乎是中小企业发展的必经之路。外部融资又分为直接融资和间接融资。无论是直接融资或间接融资，对于中小企业来讲都是困难的。
中小企业的直接融资包括企业债券融资和股权融资两种方式，股权融资又可分为专供中小企业融资的二板市场的融资和风险投资基金的融资，企业债券的“高门槛”和“高成本”使广大中小企业几乎很难以债券发行的方式实现直接融资；风险投资的本质属性决定了其非常适合高新技术的中小企业，因而不能成为大多数中小企业、特别是我国劳动密集型中小企业的现实融资途径，能够到二板市场筹资是那些规模较大、技术或产品比较成熟、经营管理较好、经济效益较佳、发展前景较好的高新技术产业和基础产业类中小企业，而非大多数劳动密集型中小企业。
由于2007年以来的国际危机以及国内的银根紧缩，以银行等金融机构为中介的中小企业间接融资也出现了前所未有的困难。“从中小企业目前的融资状况看，显然，造成中小企业融资困难的根本原因是中小企业的经营透明度比较低，从而导致较高的信息不对称。在这一点上，我国与其他发达国家和地区存在的中小企业融资问题是相似的”。由于我国的银行体系高度集中、缺乏适合为中小企业提供融资服务的中小银行，因此，我国的中小企业融资就更加困难。中国银行业的垄断程度很高，四家最大的国有商业银行(工农中建)不仅在资产总额方面处于绝对优势，而且包揽了绝大多数的存贷款业务。长期以来，商业银行对中小企业的惜贷现象严重。在资本稀缺的我国，一方面，为我国经济增长作出巨大贡献的中小企业贷款无门，另一方面，银行却有大量的存款富余，这是一种严重市场失灵现象。
(二)政府在中小企业融资困局中的定位。在市场竞争中，中小企业往往是竞争的弱者，在直接融资的三种方式企业债券融资、股权融资和风险投资基金的融资中，绝大多数中小企业都不能获得融资。政府必须对处于弱者地位的中小企业进行保护、扶持和引导，为给国家经济发展作出巨大贡献的中小企业创造和维护一个公平的竞争环境。经济学的信息不对称理论也揭示了在信贷领域(间接融资)的市场失灵问题，在完全的市场机制的作用下，由于信息不对称，会导致大银行对中小企业的惜贷问题。因此，该理论从另一方面也证明了政府在经济运行中存在的必要性，政府必须在经济运行的某些领域、某些环节或过程中通过政府干预弥补失灵。市场失灵是政府干预、实施政府经济行为的依据；同时也限定了政府经济行为的范围，即市场失灵的领域；而政府干预的限度则以不削弱市场机制的效率为界。
我国正处于经济转型期，政府的角色、职能也在转变。政府在计划经济时期是一个“垄断主导性经济主体”，对资源进行全面垄断并排斥市场机制的作用；而现在正转变成一个“积极的经济主体”，这是由我国转型期的政府与市场关系的特点决定的。在计划经济转向市场经济过程中，政府退出的空间市场机制并未完全建立起来，还存在一些制度性缺陷，即使实行市场机制的领域也存在市场失灵的问题，这时的政府必须充当一个“积极的经济主体”。在这个转变过程中，政府要通过制度创新和完善政策建立长效机制，从而营造良好的制度和政策环境。但“积极的经济主体”并不是我国政府的终极角色，在良好的法律、法规和政策构建的长效机制的基础上，政府应从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”转变。具体在解决中小企业融资困局的关系中，由于我国还未建立一个完善的解决中小企业融资的长效机制，因此，以政府为主导的多元化融资模式应是我国未来相当长一段时间的目标选择。
三、中小企业融资困局中政府经济行为的理性分析
(一)政府经济行为的界定
在经济学上，政府经济行为是指政府作为国家权力机构所具有的经济职能的具体运用。政府经济行为源于国家的社会经济职能，是政府管理、组织、调控、监督和参与经济发展等职能的总和。从法律上讲，政府经济行为是因民商法调控市场不力和行政法调控市场不足而产生的。在市场经济条件下，由于市场缺陷需要政府干预，而单纯的行政命令又违背经济，这就需要政府运用引导、促进、激励和限制等多种手段调节经济的运行。
(二)中小企业融资中政府经济行为导致的政府缺陷
政府经济行为在介入到中小企业融资困局的解决时，不可避免地会出现政府缺陷。表现有以下几个方面：1 政府是社会公共利益的代表，但受“经济人”的本性支配导致其所实施的政府行为有可能导向自身利益而不是社会公共利益，这种政府的内部性缺陷必然导致寻租行为。比如，在中小企业上市融资时，政府有关部门拥有审批权，在深圳中小企业板上市的应该是具有良好成长性的优质中小企业，但也出现了劣质公司上市的情况。2 政府干预市场的行为具有垄断性，形成不完全竞争。比如，政府设立中小企业政策性融资机构，如果缺乏竞争，这种专门的政策性中小金融机构很可能成为人浮于事的官僚机构，不仅不能对中小企业有太大帮助，还可能给国家造成新的不良贷款。3 政府干预经济措施的效果会由于实施环节的增多而递减。比如，为了增加对中小企业的贷款，在国有商业银行中设立专门的中小企业贷款部门，并增加中小企业的贷款额度。但由于信息不对称、交易成本高以及维护自身利益的考虑，大银行不愿为中小企业提供贷款，惜贷现象严重。如果国家强求大型国有商业银行为中小企业融资，那等于是让这些银行承受政策性负担。
(三)解决政府缺陷的市场化政府经济行为
政府缺陷是政府干预才出现的。政府干预是手段，其目的是辅助市场机制对资源配置起基础性作用，实现资源配置的高效率，但在某些情况下政府的干预妨碍了市场功能的正常发挥。政府缺陷需要由作为政府干预之基础的市场机制来弥补，实现政府经济行为的市场化。所谓政府经济行为的市场化，是指在政府与市场的互动中，为弥补政府缺陷，将市场机制引入政府干预的过程。
在政府干预中小企业融资问题上，为避免政府缺陷造成的经济关系扭曲、资源配置效率低下，应将市场机制引入政府干预过程。
第一，外部效应内部化。私人的经济活动可能给外部(社会)带来利益或损害，在市场机制下，正外部效应(带来利益)不能增加收益，而负外部效应(带来损害)也不会增加成本，最终的结果是降低了资源配置的效率。外部效应内部化是通过模拟外部效应生产者与社会的交易，将外部效应生产者所生产的社会成本和收益转变成由其自身承受的私人成本和收益。在解决中小企业融资困局过程中，大力发展中小企业信用担保机构是解决银行和中小企业之间的信息不对称的重要一环，信用担保机构为银行和中小企业架起了融资的桥梁，起到了信用扩大的效用，具有很强的正外部效应。信用担保机构不仅仅是一个普通的市场主体，更是一个经济法主体，政府应通过各种激励措施如政府补贴、建立风险补偿金制度、税收优惠等措施，扶持、引导中小企业信用担保机构的发展壮大。
第二，政府经济职能非行政化。即政府将其部分经济职能转移给非政府公共组织，将非政府公共组织作为政府干预市场的中介。这既可以利用非政府公共组织的中介地位优势，双向了解和传输信息，协调政府与市场之间、不同市场主体之间的关系；又可以打破政府对公共干预的垄断，形成公共干预过程中政府与非政府公共组织之间以及不同非政府公共组织之间的竞争。政府针对中小企业融资难问题，可以设立政策性中小企业银行。政策性中小企业银行具有市场主体和经济管理主体双重角色，一方面，它承担着执行国家政策和相应的管理职能，另一方面，它又是为中小企业提供融资服务的中介、社会中间层主体。
第三，公用事业民营化。政府垄断提供公共产品供给常常导致公共产品供给效率低下，公用事业民营化就是将某些公共产品由政府供给改为市场供给或政府与市场共同供给，其实质是利用私人产品供给的“经济人”动力和竞争机制来提高公共产品供给效率。在中小企业融资问题上，由于信息不对称所造成的融资困局使得中小企业征信体系的建立更具有急迫性。由于信用服务的公共产品的属性，我国的中小企业的信用体系是在国家(中国人民银行)的主导下逐步建立起来的。但鉴于广大中小企业的透明度差，也应大力扶持熟悉地方的私人征信机构的建立和发展。这些私人征信机构在某一区域的熟人社会里，可能收集到更多的信用资料，建立更完善的地方上的中小企业的信用体系，增强信用服务的效率。
(四)解决中小企业融资困局的具体政府经济行为
1 银行体系的重构。我国的银行体系高度集中、缺乏适合为中小企业提供融资服务的中小银行。大力发展中小金融机构，能够从根本上解决我国中小企业的融资问题。(1)发展非国有中小金融机构。长期以来，民间借贷一直是我国中小企业融资的重要手段之一，但民间借贷处于监管的盲区。通过建立村镇银行，小额贷款公司等非国有中小金融机构可以充分发挥民间资本的力量解决中小企业融资的难题，也使民间资本通过监管走上法制化的轨道。(2)发展合作型金融机构。中小企业合作性金融机构具有信息搜集成本、监督成本和交易成本的优势，会员之间承担连带责任，形成利益和风险共同体，这是解决信息不对称的最优方法。(3)建立专门为中小企业提供金融服务的政策性金融机构。由于中小企业融资的正外部性以及融资难的客观性，设立的中小企业政策性银行向中小企业融资，体现了国家对经济的调节作用，有助于使金融业服务于国家的产业政策，成为执行国家宏观调控政策和法律的专业性金融机构。
2 完善中小企业信用担保制度。进一步完善中小企业信用担保制度，首先，要确定我国中小企业信用担保机制的发展模式。随着市场经济的发展，我国中小企业信用担保体系应由政府主导向政府引导、市场主导转变。对于那些符合国家产业政策、有发展前途又不能获得商业化担保的中小企业，政策性担保要负起责任，起到示范、引导作用，但不是主导作用，在市场经济条件下应充分发挥商业化担保和民间互助性担保的作用。其次，要建立和完善相应监管规则。中小企业信用担保是高风险行业，没有强有力的监管，将可能引发一系列的危机。因此，要加强对担保机构的准入资格、退出程序、资金运用、信息披露等事项的监管。再次，要建立中小企业信用担保的资金补偿机制。政府对政策性融资担保机构实行财政补偿，除承担出资义务外，还应承担资金补充义务以确保担保机构的正常运行。政府还应拿出专项资金对商业性担保机构和民间互助担保机构进行风险补偿。最后，政府应对中小企业信用担保机构实行税收优惠。对符合一定条件的中小企业信用担保机构在营业税、企业所得税和税前扣除等方面实行优惠以扶持中小企业信用担保机构的发展、壮大。
3 建立并完善中小企业征信管理体系。建设中小企业信用体系是破解中小企业融资难的关键环节之一，银行有钱不贷的根本原因，就在于信息不对称造成的对中小企业贷款风险的担心。建立中小企业征信管理体系可以推动信用评价在银行信贷决策等方面的应用，为中小企业发展营造良好的制度和政策环境。现阶段应以政府为主导建立企业征信数据库。我国目前社会信用意识普遍不高，有关的法律制度尚不健全，有政府牵头建立的企业征信系统会具有较强公信力。
4，建立和完善与中小企业融资有关的其他制度。首先，进一步拓宽中小企业债券的发行途径，完善相关制度。如2007年11月14日深圳市20家中小企业打包捆绑、集合发行了10亿元债券，成为解决中小企业融资难题的有益尝试。其次，完善风险投资、创业板制度。风险投资与创业板具有连动关系，创业板市场能够满足大量高技术中小企业上市的要求，同时又为风险投资者的进入和退出提供了通道。再次，发展租赁融资方式。我国中小企业应把租赁融资作为企业解决重大设备融资的一种方式。银行等金融机构更多的是为中小企业提供流动资金，而不是长期资金。融资租赁通过融物的方式实现了融资的目的，可以满足中小企业长期资金融资的需要。最后，应创新融资方式。 四、中小融资中政府行为的规制
(一)中小企业融资中政府经济行为的经济法属性
中小企业在融资过程中所形成的经济关系，既有平等的流转与协作关系，也有国家在解决中小企业融资困局时对中小企业的扶持、引导和规制所形成的关系。这些经济关系只由民商法规则调整是不够的，由于中小企业自身的弱者地位、与银行间的信息不对称造成的融资困局使得政府必需介入到这种关系中来，由此所形成的公私融合的经济关系是我国经济法调整的对象，“这些关系之所以成为经济法对象，在于它们直接体现了国家意志”。
(二)中小企业融资中政府经济行为应坚持的原则
1 政府主导原则。以政府为主导的多元化融资模式应是我国未来相当长一段时间的目标选择。一方面，政府要真正的发挥主导作用，通过设立政策性中小企业融资机构、构建多层次的银行体系、完善信用担保制度等措施弥补市场经济的不足；另一方面，要发挥市场机制的作用，建立或完善各种行之有效的市场化融资模式，通过股权融资、债券融资、融资租赁等形式充分发挥市场配置资源的效率。
2 注重社会公共利益原则。中小企业在活跃城乡经济、吸取劳动力就业、促进国民经济等方面具有重要作用，因此，破解中小企业融资困局中的政府经济行为不应只追求局部的经济效益，而应该谋求宏观的、长远的、整个社会的公共利益。
3 发挥市场机制效率原则。通过市场机制对资源进行配置是市场经济的本质所在，任何政府经济行为都应是在尊重市场、发挥市场机制效率的基础上对市场缺陷的弥补。
(三)中小企业融资中政府经济行为的主体规制
中小企业融资中政府经济行为涉及到三方主体：政府主体、中小企业主体和与融资有关的社会中间层主体，与融资有关的中间层包括大型商业银行、非国有中小银行、政策性中小企业银行，合作性机构、信用评价机构、信用担保机构、证券交易所、中小企业协会等。其中，政府主体是政府经济行为的实施主体，中小企业主体是政府经济行为的接受主体，与中小企业融资有关的社会中间层是参与主体。作为参与主体，它有时是接受主体，有时又是实施主体。如商业银行定位为企业法人，则商业银行与中小企业之间存在着普通的民事借贷关系，它们都是政府经济行为的接受主体；但同时商业银行作为社会中间层，其担负着利用贷款、利率等手段对国民经济的宏观调控职能，这时它又是实施政府经济行为的实施主体。
在融资中中小企业的行为是由民商法规制的，政府主体的行为则主要由经济法进行规制，与融资有关的中间层主体的法律规制则比较复杂，当其是普通的民事主体时，受民商法规制，当其担负着某些政府职能时，受经济法规制。中小企业融资中的政府经济行为就是政府主体和某些被授权的社会中间层主体使用行政权力调节中小企业融资的活动，由于政府经济行为的扩张本性，法律要严格限定权力的来源、权力行使的范围。在市场经济条件下，政府的干预行为是为了弥补市场缺陷而产生的，因此，其行使权力的方式要坚持职权法定原则，凡未授权的行为即为禁止。在社会，政府既克服市场失灵，又要克服政府缺陷，从而必须借助与中小企业融资有关的社会中间层主体解决中小企业的融资困局。因此，法律要合理安排与中小企业融资有关的社会中间层主体与政府主体的权力配置关系。
(四)中小企业融资中政府经济行为的程序规制
处于经济转型期的政府是以“积极的经济主体”角色出现的。积极的政府经济行为可能促进了行政权的扩张，而行政权的扩张又会导致权力的滥用以及损害市场机制的基础性作用。如何使中小企业融资中的政府经济行为既发挥应用的功能和作用，又避免其权力不被滥用?通过合理的程序对其进行监控至关重要。
要建立多层次的监督体制，政府经济行为的监督一般有人大监督、上级部门监督、同级政府监督、同级主管部门监督以及司法监督构成。中小企业融资中的政府经济行为除受到国家权力机关、行政机关和司法机关的监督外，也应接受舆论的监督，政府应向社会公开所实施行为的方式、效果等。
要建立对中小企业融资中政府经济行为进行事前、事中和事后的规制机制。事前规制主要防范政府经济行为越过政府干预与市场机制的边界，出现政府越位的现象；事中规制主要是审查政府经济行为执行的有效性，是否出现了执行不力、错位的现象；事后规制主要是惩罚政府的违法失职行为，并采取进一步的补救措施。
(五)中小企业融资中政府经济行为的法律责任规制
中小企业主体在涉及融资关系的政府经济行为中是接受主体，除构成犯罪时的刑事责任外，主要是丧失一定资格(如吊销营业执照等)或给付一定财产(如罚款等)的行政责任。
中小企业融资中政府经济行为的实施主体是政府及有关部门，还有在政府主体授权的范围内承担一定职责的与中小企业融资有关的社会中间层。因此，中小企业融资中政府经济行为的法律责任主体分别是政府主体和与中小企业融资有关的社会中间层主体。一方面，他们各自承担的法律责任具有独立性；另一方面，由于与中小企业融资有关的社会中间层是在政府的授权和监督下履行职能的。所以，他们应承担的法律责任又具有关联性，且政府主体是责任的最终承担者。
由于政府主体和与中小企业融资有关的社会中间层主体的属性的差异性，他们各自的法律责任也应有所不同。对于政府主体而言，除坚持传统的行政责任(如国家赔偿责任)外，对于政府主体的决策失误等行为还应设计出适应市场经济的新的责任形式，如政策补救责任、纠错责任等。对于与中小企业融资有关的社会中间层主体而言，除民事责任和行政责任外，也应探索新的责任形式，如资格责任(取消其资质)、信誉惩罚等。
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