浅议我国征地中的生活权补偿制度中外生活权补偿制度比较

　　[摘要]目前，在我国一些地方仍存在着征地补偿范围窄、补偿标准低、补偿方式单一和补偿分配不合理等现象，失地农民生活并没有得到保障，有的甚至生活水平明显下降，这不仅影响民生，而且不利于的稳定和。本文以保障失地农民的生活水平为立足点，拟对征地生活权补偿制度进行探讨，通过中外相关制度的比较，寻求建立和完善生活权补偿制度的途径，也为新形势下的农村改革提供。
　　[关键词]征地；生活权补偿；中外比较
　　
　　一、问题的引出
　　
　　针对我国目前大量存在农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地的现象，中共十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》已明确今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。农村改革关系我国社会的发展，而农村征地问题关系农村的稳定和发展，近年来，一些地方截留、挤占、挪用和克扣农民的补偿费用、侵害农民合法权益的问题时有发生，如新华网2008年11月26日报道，浙江台州市黄岩区江口街道新来桥村干部联手挪用2000万元土地征用款放贷吃息，失地农民的生活存在很大困境。
　　据2005年中央农村工作领导小组办公室国土资源部联合调研组完成的《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》报告显示，沿海耕地的补偿费是45万～75万元／hm²，而事实上一些失地农民只能拿到30％的征地补偿费，也就仅相当于东部地区农民3年的纯收入。这样，农民土地被征用以后，所得的补偿费用根本不足以保障他们长期、稳定的生活。据有关资料显示，在有的地方补偿费真正交到农民手里的有时还不足10％。据土地政策改革课题组的调查，中西部地区有一半以上的失地农民生活质量明显下降。
　　农村征地补偿制度是征地制度改革的难点。实践中，由于现行农村征地补偿标准由政府制定，难以准确反映农地资源的真实价值，同时，本来已过低的征地补偿费又成为各利益主体激烈争夺的对象，这不仅损害了农民的利益，而且严重影响社会主义新农村建设。因此，需要深入探讨土地征用补偿的现行规定，以保障农民生活水平为立足点，完善我国的征地补偿制度。
　　
　　二、征地生活权补偿的理论基础
　　
　　1　补偿农民的土地利益。在土地利用中，农民也存在利益。传统的经济学认为，农民也是经济人，他们追求土地利益的最大化，从事农业生产是谋取利益的手段。农民的土地利益包括生存利益和财产利益两个方面。土地中存在着农民的土地利益，农村征地则意味着损害农民的生存利益和财产利益。从利益保护的角度看，利益受到损害，理应得到赔偿或补偿，尤其是生存利益，是最基本的利益。建立完善的农民生活权补偿制度，赋予农民求偿权，是最基本的保障。
　　2　基本人权的保障。国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》中指出：“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起。”“人民的温饱问题基本解决了，人民的生存权问题也就基本解决了。”由此可见，生存权是一个人最基本、最核心的权利。如果一个人连起码的生存物资都没有的话，那么他将丧失生存的机会和权利。
　　在我国，农村土地更多的是起到生存保障的功能。农民在承包的集体土地上耕作，并从中获得口粮和其他生活必需品。土地被征收无疑是使农村被征地者丧失生存的必备条件，因此，对被征收的集体土地进行补偿，首先应该是对失地农民生存权的补偿。
　　3　特别牺牲说——平衡利益的冲突。土地征用补偿的学说理论主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担说、特别牺牲说等，其中特别牺牲说是通说。依据特别牺牲说，国家的合法征地行为，对人们的权利所造成的损失超出了行使所有权的内在限制，它是使无义务的特定人对国家作出了特别牺牲，而且此种特别牺牲具有个案性质，因此，应当由全体人民共同分担给他以补偿，这才符合公平正义的精神。征地是一个凭借着公益的高层次的权力，对被征地者的财产权造成一定损害的行为，因此，征地者理应对被征地者进行补偿，从而达到公共利益和私有利益两种利益的平衡。尤其要强调的是，目前我国的农村并没完全建立起社会保障制度，一旦失地，农民的生存风险很大。
　　
　　三、国内外生活权补偿制度的比较分析
　　
　　(一)我国有关征地农民生活补偿的规定。我国《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费……安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第2条规定：“土地补偿费和安置补偿费合计按30倍，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”2004年10月，国务院28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”。
　　以上规定表明征地补偿安置的目的和上限在于使集体内的被征地农民维持原有的生活水平。但是，使农民保持原有生活水平应该是属于最低的限度、最低的保障，在我国规定中却是补偿的最高限度，这显然是不合理的。
　　(二)发达国家关于生活权补偿的规定。“生活权补偿”原则是当代西方国家出现的一种新的补偿理论。这一理论认为，如果作为征收对象的财产具有财产权人生活基础的意义，那么，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。国外大多没有直接规定生活权补偿，但是从其补偿标准、补偿范围和补偿方式等都体现了对被征地者生活权的补偿，尤其是发达国家更是如此。
　　目前，发达国家的征地补偿以完全补偿居多，比较典型的是日本“正当补偿”的征地补偿原则。根据日本《宪法》，日本征地补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。“正当补偿”实际上是一种比较全面的补偿。
　　国外征地的补偿一般采取货币补偿的方式，考虑到物价的上涨等因素的影响，现金补偿往往无法维持被征用人原有的生活水平，各国也相应制定了其他辅助补偿方式。如，新加坡规定，地税征收官也可同享有有限权益的当事人进行协商，在保证当事人享有公平权益的情况下，以其他方式进行补偿。还有的国家规定，可以通过债权的方式对被征土地予以补偿，如韩国、津巴布韦等。 　　(三)中外生活权补偿制度之比较分析
　　1　补偿范围窄。土地具有一系列特殊性，农民的土地承载着多重社会功能，包括所有权功能、收益功能、就业功能和社会保障功能。但是，现在补偿的项目没有充分考虑农村土地上依附的多重社会功能，对失地农民的就业和社会保障等问题，缺乏相对应的政策制度安排。我国土地补偿费仅包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。与前面提到的日本、英国、加拿大相比，我国不仅对间接造成的损失没有补偿，而且对直接造成的损失也没有完全补偿。
　　2　补偿标准低。我国现行征地补偿实行的是“按照被征收土地的原用途给予补偿”和“使需要安置的农民保持原有生活水平”的原则。征收耕地的补偿费用包括：一是土地补偿费，标准为土地被征收前3年平均年产值的6～10倍。二是安置补助费，按照需要安置的农业人口数。人均标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，但最高不得超过15倍。如果支付前两项费用，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置补助费。但两项总和不得超过30倍。三是地上附着物和青苗补偿费，标准由省级人民政府规定。征收其他土地的补偿标准，由省级人民政府参照征收耕地的标准规定。国务院根据社会、经济水平，在特殊情况下，可以提高征地标准。
　　就以上补偿标准来看：土地补偿费和安置补助费，都是按该耕地被征收前平均年产值计算的，这样计算出来的征地补偿金额较低，而且具有明显的不确定性，我国现行的补偿标准显然没有体现市场经济的价值。
　　3　补偿方式单一。目前，我国大多数地区以一次性货币补偿为主，而国外土地征用补偿方式一般都采用货币与实物补偿相结合的方式，除了现金补偿之外，还存在替代地补偿，债权补偿等等。在国发[2004]28号文件中提出了：对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。但这些具体的补偿方式还在探索中，还没推广开来，更没有以政策等形式对其进行约束。
　　4　补偿分配不合理。在国外，土地是私有财产，征地补偿一般都是直接给土地所有者，被征地者依法占有全部数额的补偿费。在我国，征地补偿分配没有具体明确地规范，失地农民可分到的补偿金额不合理。规定集体土地所有者主体包括集体和农民，但是，没有明确规定两者之间如何分配经济补偿，失地农民只能得到经济补偿中的一小部分。在失地农民个人之间，分配也无统一的规定。另外，乡镇政府并非在农村土地所有者，但不同程度不同方式地参与征地补偿的分配，所占的比例一般在5—10％。
　　通过以上比较，可以发现，我国被征地农民生活得不到保障，首先是法律规定的缺陷，我国现行法律规定的补偿范围、补偿标准、补偿方式以及补偿费分配等等，都没有充分考虑到农民的生活利益；其次是制度的障碍：地方政府及职能部门对农民土地利益的侵蚀。一些地方对土地征用的补偿费进行层层盘剥，甚至挪作他用。除此还受我国传统的影响，征地补偿行政色彩浓厚，被征地农民处于弱势地位。
　　
　　四、完善我国生活权补偿制度的对策
　　
　　1　完善补偿立法。世界上大多数国家和地区对被征用土地的补偿，都根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定的，如美国是根据征用前的市场价格为计算标准，加拿大依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。我国在这方面正进行积极探索和试点，如提高征地补偿实际年产值标准或倍数标准；制定征地区片价；建立协商机制。就目前而言，应以市价作为补偿基础。另外，要考虑扩大补偿范围，充分考虑农民生活权的保障，增加对农民预期收益的补偿。国外丰富的补偿方式。在补偿款分配方面，要充分考虑到了农民的利益，强调土地补偿费主要用于被征地的农户。
　　2　构建失地农民生活水平评价指标体系。对农民而言，拥有土地，就拥有了基本生活来源、养老保障、就业保障等等权益。农民失去土地，基本上就失去了上述与土地有关的一系列利益。因此，失地农民生活水平内涵可以理解为与土地相关的一切可以影响农民生活水平的因素的综合。失地使农民失去了一系列的利益，而低额的补偿根本不足以保障农民的生活水平。那么，什么样的补偿标准才能使农民生活水平不因征地而降低?笔者认为，关键要制定一个生活水平的评价体系，对失地农民因征地而降低的生活水平程度进行衡量。
　　3　妥善安置失地农民。十七届三中全会明确指出要限制我国征地的范围，征地仅限于公共利益。那么在以后的征地中，农民因公共利益而失去土地，是为社会作出的一种特殊牺牲，因此，在得到应有的补偿的同时，政府作为社会的管理者，也应负起一定的社会保障义务，为失地农民提高相应的社会保障，妥善安置失地农民，为他们提供必要的社会保障。政府及有关部门必须高度重视并积极探索失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”的新模式。
　　4　赋予农民后续救济权的权利。赋予农民后续救济权，即征地方有义务保证征地完成之后的改造或开发和之前的公益目的相一致，如若以公共利益为名转手给开发商，被征地人在一定期限内有权要求补偿。在日本，被征地方在这种情况下有权要求回购土地，因为我国农村土地所有权归集体所有，农民作为个体无法购回土地，但笔者认为可以赋予他们要求补偿的权利。
　　
　　参考：
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