从历史演进浅析公益诉讼的内涵

内容摘要：传统的诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接的厉害关系或者是损害结果已经实际发生。但是，实际中发生大量侵害公共利益的行为，这使得人们越来越多的关注到公益诉讼。公益诉讼也成为近年来学界关注的热点问题之一。本文从公益诉讼的出发，对公益诉讼的内涵进行分析。

    关键词：公益诉讼   私益诉讼

On the Connotation of Public Interest Litigation from Its History  Law Collage of GuiZhou Normal University

    Abstract：The traditional litigation system requests the party must have the directly relation with the case or the damage has already arises. But, a lot of behavior which damage the public interest was real happened, it makes the people pay attention to the Public Interest Litigation than even before. The Public Interest Litigation also becomes the one of a hotspot that the academe regared in recent years. This article sets out from the history of Public Interest Litigation , then analyze the connotation of it.

    Key Word：Public Interest Litigation; Individual Interest Litigation

    一、从古罗马的公益诉讼到公益诉讼

    （一）古罗马的公益诉讼制度

    公益诉讼的制度最早可以追溯到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼两种。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一概念，现在所谓之‘公诉’是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人刑事责任直接向法院提起的诉讼。而罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及个人利益关系的诉讼为‘私诉’，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉”。故在罗马法中，以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。

    公益诉讼制度的设置可以说是古罗马民主制度的一个重要的有机组成部分，它以司法权保护公众利益，此外，更有意义的一点还在于这一制度的设计避免了当国家机构或公职人员可能因为失职、恐惧、顾虑、被收买等种种原因对于违法行为保持沉默而未能启动诉讼时，违法者试图阻止广大民众启动诉讼程序是不可能的，所以古罗马的公益诉讼制度最为可贵的一点在于它还将司法救济的请求权即诉讼程序的启动权赋予了普通市民，从而在一定程度上将部分公共政策的决策过程及公共权力的行使纳入到了司法审查的范围，有效的防止了权力的滥用。

    （二）现代各国公益诉讼制度

    古罗马公益诉讼制度对英美法系国家和大陆法系国家相关的诉讼制度产生过深远的影响。众所周知，罗马法是西方现代法律体系的基石之一，其精神已融入现代西方法制之中，无论是英美法系还是大陆法系，我们都可以从中找到罗马法的痕迹。

    在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。而发展到今天，美国已经成为现代公益诉讼制度比较健全的国家之一。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财时，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此补充规定：对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可以提起诉讼，要求法院追究违法者的责任；而且任何人或组织都可以起诉，要求违法者停止违法行为。

    了解美国法的人士或许知道关于“不会说话的鱼的故事”。《美国联邦判例法》中有这样一个判例：美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元。当大坝即将完工时，生物学家们发现大坝坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成的话，将影响这种鱼类生活的环境而导致这种鱼类的灭绝。于是，环保组织向法院提出诉讼，要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划，但在第一次诉讼中，他们失败了：初审法院认为大坝已经接近完工，浪费纳税人一亿多美元去保护一个鱼种是不明智的，拒绝判决大坝停工。环保组织又上诉到最高法院。终于，这些小鱼儿在最高法院赢得了它们的权利，法院判决停止大坝的建设，依据的是在1973年颁布的《濒危物种法案》，这些小鱼可以在他们的家园自由栖息，而在它们身边的，是那被永久废弃的价值一亿多美元的大坝。由此可见，美国环境法中关于公益诉讼已经形成了一套较为完备的制度，公民或组织提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查。与此相对应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。

    在英国，最近一些年由于丹宁勋爵在道德力量驱动下采取的积极行动（dynamic activism），公法领域出现了显著的发展变化。Mc Whirter案明确的确立了任何公众成员对于要求公共当局履行自己的公共义务都有可以对这些机构提起诉讼的充分的利益（sufficient interest）的先例。在Mc Whirter案中，Mc Whirter对独立广播局提起诉讼，要求法院颁布禁止令禁止当晚即将在该台上演的一部电视片，而这部片子不符合国会制定的法律。在判决书中丹宁勋爵说：“我们生活在这样的一个时代——为了公众利益，国会要求政府各部门和公共权力机关承担法律义务，但是如果哪个部门不履行法律义务，国会却并没有提供任何法律救济。如果一个政府部门或公共权力机关违背了法律或将要违背法律，一位普通公民是否可以到法院来使这种现象受到法院的注意？在这种情况下，我认为如果总检察长拒绝允许一项合理的诉讼，或者不适当的、毫无道理的拖延对诉讼的批准，或者他的机构工作效率太低，作为最后的方法，一个有充分利益的普通人可以自己直接向法院提出申请。”丹宁勋爵判决Mc Whirter有充分的利益提起诉讼，因为他自己有一部电视机并且交纳了电视收视费，同他一样，成千上万的人可能因为收看违反法律规定的电视片而受到不利影响。受害的公民可以到法院来起诉，这应当作为一个原则来宣布。值得注意的是，在这个案件中通过诉讼要求广播局履行的义务是广播局对一般公众而不是特定的个人或特定的阶层或群体所承担的义务。   

    尽管公益诉讼来源于西方司法体制，但是在地处南亚的国家印度，公益诉讼获得了新的思维，并为通过法院对那些被忽视的人民实现社会公正指示了新的方向。如果说英美国家的公益诉讼制度主要是由律师创造出来的话，那么在印度，公益诉讼主要是以法院的活动为中心：由法院放宽对诉讼资格规则的限制，把冤情提交到法院，然后依靠法院提供适当的救济措施。这些提交到法院的冤情大多数是从报刊的报道中挑选出来的，一般来说申请人本人并没有支持诉讼的独立资料。公益诉讼一般由一些社会行动团体（social action groups）或其他出于公共精神的市民（包括一些律师）发起，有时候诉讼是由写给最高法院或高等法院法官们的信件所引起的，法官们将这些信件转化为令状申请书（writ petition）。

    被誉为“社会正义勇士”的V r Krishna iyer大法官1975年首先在Dabholkar案件的诉讼程序中使用了公益诉讼的方式，他倡议在公益诉讼中从宽解释诉讼资格（locus standi），“如果穷人和无文化者不是因为自己的过错不能通过法院矫正他们的冤情，那么就十分有必要由出于公共精神的个人代表他们请求司法救济。”

    二、公益诉讼的内涵

    （一）公益诉讼的概念

     “公地悲剧”是学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。在国外，有人做过这样一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年以后，被划分给个人的草地被有计划和节制的使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉的榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最容易受到侵害的。

    诉讼法理论认为，利益受到了侵害，侵害者就有权向法院起诉，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样。但是，公共草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果他的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？

    起始于这样的前提：救济总是伴随着权利而产生，只有那些权利处于危险之中的人才适格请求救济。只有享有充分的诉讼资格（standing）的诉讼当事人才能获得司法救济，这是各种司法制度普遍接受的原则。然而在公法（public law）领域坚持这个原则的结果会产生一些问题，因为它忽视了对公共利益的维度（dimension of public interest）。而在社会上不特定主体的利益即公众利益遭受损害的情况下没有人享有起诉的诉讼资格站出来要求有关当局对其行为和疏忽作出解释，这些负有责任的管理机构就能够不受惩罚的玩弄法律而必然导致社会法制的严重毁损。

    关于诉讼资格的严格规则从总体上看对一个有限政府的健康制度是有害的。这一点，在大陆法系国家一直以来坚守的诉讼资格原则（locus standi doctrine）体现得尤为突出。过去，司法界不愿意放宽对诉讼资格的限制，而现在为了防止行政当局可能不受惩罚的从事违法行为，这种严格的对诉讼资格的限制已经让位于自由主义（liberalism），由此而诞生了公益诉讼。

    公益诉讼无疑是一种新型诉讼，是由司法机关创造的，使穷人和社会的弱势群体能够接近法院请求自己的基本权利。在P.n.bhagwati大法官看来“公益诉讼在本质上是申请人、公共当局和最高法院三方合作，保障尊重授予社会弱势群体的宪法或法律权利和特权、并把社会正义带给他们的共同努力。”而美国Council for Public Interest Law则对公益诉讼作出了更为宽泛的解释“公益诉讼法是指为以前未曾被代表的群体和利益提供法律代理的各种努力。之所以采取上述努力，是因为认识到一般的法律服务市场不能够对很大一部分人口和重大的利益提供法律服务。这些未得到法律代理的团体和利益包括穷人、环境保护主义者、消费者、少数民族等。”

    而在我国，关于公益诉讼的概念，到目前为止实务界和理论界均尚未达成共识。人民大学法学教授王宗玉认为，公益诉讼并非一个既定的法律术语，顾名思义，公益诉讼是指为维护国家和社会利益而提起的诉讼。梁慧星教授认为：“公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告利益，因而是与起诉人自己没有直接厉害关系的诉讼。”所谓“没有直接损害”一语，这里应做狭义的解释，只是指没有直接针对起诉人的损害，当然，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益，这是公共利益和个人利益之间的天然联系。

    公益诉讼是与私益诉讼（individual interest litigation）相对而言的概念，他是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其它参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

    （二）公益诉讼的性质和特征

    公益诉讼是民主在诉讼领域的体现，它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。它给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供了一条现实的道路，它不但对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护，也能对权利的滥用和搁置进行有效的防范和矫正。此外，公益诉讼是建立法治国家的重要基础。法治的本质不是只对幸运的少数人提供法律保护，或者被既得利益者所滥用。法律对于那些穷人和在社会上处于弱势的群体也该是一视同仁的，虽然目前现实中的情况还并非如此。仅仅由立法机关或者少数团体、个人发动社会的、的拯救计划是远远不够的，只有通过诸如公益诉讼之类的多种方式才能有效的实现我们所期望之真正的“拯救”。所以，我们可以这样来诠释公益诉讼的本质：公益诉讼是一个社会各方群体相互合作的努力尝试，它旨在保障对宪法和法定权利的遵守、授予社会最易受到伤害的群体利益和特权，以维护他们的应有权益，保障社会公正。

    公益诉讼到今天，尽管在英美法系和大陆法系国家之间其表现形式和运作程序等各不相同，但是却有着许多共同的特征：

    第一、起诉主体的特殊性，公益诉讼的原告可以是与侵害后果无直接厉害关系的任何组织和个人。任何人只要其受到了所指控的违法行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。不论是大陆法系传统的当事人适格理论，还是英美法系传统的诉讼资格（standing to sue）理论，其实质都是要求原告必须与所诉案件之间存在法律上的厉害关系。但对于公共利益的保护而言，我们可以看到，现在当事人适格或诉讼资格的严格标准放宽了，不再要求原告与案件有直接厉害关系，这样，使得出于对公共利益和他人利益关心的人士或团体提起的公益诉讼才成为可能。如菲律宾高等法院的一项判例确立了子孙万代的环境权，尚未出生的子孙万代具有诉讼资格，成为民事权利主体，享有环境权。

    第二、公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比而言，公益诉讼的成立及其最终裁决，并不要求一定有损害事实发生，只要是政府机构、社会组织和公民个人有违法行为，不论其是否已经给国家、组织和个人带来实际损失，都可以被起诉，并经法院审理做出判决后，由违法者承担相应的法律责任。

    第三、可诉对象的双重性。公益诉讼中的被诉对象既包括违法失职的行政机关，也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼，不仅可以针对其实施的某个具体行为，也可以针对行政机关发布的一般性命令、规定等行为提起公益诉讼。

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［1］左卫民、朱桐辉：《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期

［2］王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期

［3］王太高：《新司法解释与行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2004年第1期