道路交通事故责任认定的可诉性与相关问题探讨

摘要：事故责任认定是指负有交通管理职能的公安机关在查明交通事故的原因后，根据交通事故当事人的行为在引法交通事故以及产生损害后果中的相互关系，依法作出对当事人责任大小的认定。因它涉及当事人的权利和义务，如果当事人不服是否有权向法院提起行政诉讼，法院是否作为行政诉讼案件受理和审查，在司法实践和理论界存在不同的看法，笔者通过本文对交通事故责任认定可诉性的理论依据对认定行为的复议问题，审查问题及法院能否判令公安交通部门重新作出责任认定问题等，阐述对交通责任认定属具体行政行为，当事人不服可以向人民法院提起行政诉讼，法院有权对交通事故认定行为的合法性进行审查，从而保障当事人的合法权益。

    关键词：交通事故责任认定    可诉性

    随着我国交通事业的飞速，道路交通事故的发生呈现上升趋势，而由公安机关对交通事故责任认定所引发的诉讼也在逐年增加。尤其是最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》施行以后，因当事人对公安机关作出的交通事故责任认定不服提起的行政诉讼日渐增多。根据1992年12月1日《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（以下简称通知）规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。交通事故责任认定是否可诉，理论界与司法实践部门有着不同的说法。本文有意通过理论的分析，透过的规定，对交通事故责任认定的可诉性，是否属复议前置，以及从哪些方面进行审查等问题进行探究。

一、关于交通事故责任认定的可诉性问题

（一）对交通事故责任认定，当事人是否有权提起行政诉讼的不同观点

关于交通事故责任认定是否可诉，在司法实践中存在着不同的观点和看法，但笔者归纳起来具体有以下两种观点。一种观点认为：关于交通事故责任认定的可诉性问题，最高人民法院已就此专门与公安部联合发布了《通知》，《通知》规定：当事人仅就道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。该《通知》具有司法解释的效力，人民法院在审理案件时，应参照适用，受其约束，不得私自扩大受案范围。另一种观点认为：交通事故责任认定一旦作出，事实上等于对当事人的事故责任作了定性处理，明确了当事人在事故中应承担全部责任、主要责任、同等责任还是次要责任，将会对当事人的权利和义务分配产生实质性影响。因此，应当认为交通事故责任认定是一种对当事人权利义务产生实质影响的具体行政行为，当事人如对此不服，应准许其提起行政诉讼。

综观上述两种观点，笔者认为第二种观点更为合理和可行。就第一种观点而言，一个时期以来，《通知》的确对人民法院审理道路交通事故案件起到了明确的指导作用。对于交通事故责任认定的行为性质，当时的理论界认识上还较为模糊，把它当作一种鉴定行为，非具体行政行为，而鉴定行为并不对当事人的权利义务产生实质性影响，当事人对鉴定结论不服，可通过民事诉讼进行审查，而不必提起行政诉讼。另外，我们应该结合《通知》出台的时代背景，考查其立法原意。《通知》制定当时，距我国行政诉讼法正式颁布实施才两年多，行政诉讼刚刚起步，行政审判人员素质还较低，部分法院还未设立行政审判庭，行政审判力量相当薄弱，而交通事故却大量发生，且呈逐年上升趋势，还处于较低水平的行政审判尚不足以承担大量的因不服交通事故责任认定而引发的行政诉讼案件。因此，最高人民法院与公安部联合发布了《通知》。时移事易，随着建设社会主义法制国家基本方略宪法地位的确立，人民法院审判力量的加强和司法水平的提高，一些以前在理论界有争论的理论问题在逐步得以澄清。就交通事故责任认定的行为性质，理论界也由过去认为是鉴定行为而趋向于行政确认行为。首先，交通事故责任认定作出后，公安机关将据此对当事人进行调解，当事人将按照责任认定确定各自承担损害赔偿的比例。因此，事实上交通事故责任认定已对当事人的责任作了定性处理，将对当事人的权利义务产生实质性影响，应当属于行政确认行为，而行政确认行为又属于准行政行为，是可诉的。其次，交通事故责任认定可能造成对当事人权益的侵犯。根据《道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）第5条规定，公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场，认定交通事故责任，处罚交通事故责任者，对损害赔偿进行调解。这几个部分是互相联系，互为因果的，如果交通事故责任认定错误，将会导致错误的处罚，甚至错误的赔偿，进而可能侵犯当事人的人身权和财产权。如果当事人认为公安机关的交通事故责任认定行为侵犯了其人身权和财产权，有权依照行政诉讼法及其解释提起行政诉讼。

（二）交通事故责任认定可诉性的理论依据

交通事故责任认定是公安机关的行政职权行为，法律没有赋予公安机关终局裁决权，公安机关作出的交通事故责任认定就应接受司法审查。

《办法》第4条规定：公安部是国务院处理交通事故的主管机关。县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。从这一规定看，公安机关依照《办法》对交通事故现场处理，并对事故当事人各方责任做出认定，是其法定职责，必须依照《办法》规定的法定程序执行。公安机关是法定的处理交通事故行政机关，其他机关无此权力，依法对交通事故责任作出认定是公安机关的行政职权。

我国在现阶段正推行依法治国，建立社会主义化法治国家。行政机关作为管理社会公共事务的机构，必须依照法律赋予的职权依法行政。不得势肆无忌惮，随意缩小和扩大自己的法定职责。交通事故频繁发生，公安机关作为对交通事故责任认定的行政主管部门，是否有终极裁决权？目前，世界上许多国家的通行做法是，通过宪法明确禁止行政机关享有终极裁决权，而承认司法机关的终极裁决权。我国实体法以不承认行政机关的最终裁决权为原则，以承认行政机关的终极裁决权为例外。《行政诉讼法》第12条第（4）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于法院行政诉讼受案范围，这的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件，法规和规章均无权作此类规定。目前我国授予行政机关对行政案件最终裁决权的法律主要有：《商标法》、《专利法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》和《行政复议法》。而《办法》第22条规定“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请后30日内，应作出维持、变更或者撤销的决定”。但并没有规定公安机关的责认定为最终责任认定。它应当接受司法审查，如果当事人对公安机关的交通事故责任认定不服，可以提起行政诉讼。

（三）交通事故责任认定可诉性的法律依据

1、行政诉讼法中的有关规定

行政诉讼法第2条、第11条、第12条，对行政诉讼受案范围作了规定，其中第2条从总体上规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法提起行政诉讼。据此，我们可以看出，具体的行政行为是构成行政诉讼的必要条件，而具体行政行为有以下四个法律特征：第一，特定的主体。既拥有行政管理职能的行政机关，或者是法律法规授权的组织。这是法律规定的适格的行政主体资格。第二，特定的处罚对象。既行政机关应该根据特定的公民、法人或者其他组织而实施的具体的行政行为。第三，特定的事项。既具体的行政行为针对的是特定对象的特定对象。比如，针对特定的公民或者法人的罚款、拘留、吊销营业执照、驾驶执照，等等。第四，具体行政行为的内容涉及具体的权利和义务，具有一定的法律后果。结合上述具体行政行为的四个法律特征，可以看出，公安机关对道路交通事故责任认定的行为，明显属于具体行政行为，因为它完全符合具体行政行为的四个法律特征要件：它属于典型的行政机关，它针对的是特定的公民的特定的交通事故的责任认定，它的结果必然涉及当事人的权利和义务。第11条以列举的方式罗列了行政诉讼的具体受案范围，道路交通事故责任认定不在其中，但是该条第1款第8项“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”和第2款“除前款规定外人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定则对行政诉讼的受案范围做了扩充解释。而第12条以列举的方式，对不属于行政诉讼的情形作了排除性规定：一是国防、外交和国家行为；二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；三是行政机关对行政机关工作人员奖惩、任免等决定；四是法律规定由行政机关最终裁决的行为。既然法律作出了排除性规定，那么，我们就可以据此得出结论：除行政诉讼法第十二条规定的例外情况外，其他具体行政行为都具有行政诉讼的可诉性，人民法院就都可以作为行政案件予以受理。

2、2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题解释》)中的有关规定。

《若干问题解释》第1条对行政诉讼受案范围作了扩大解释。把行政诉讼的受案范围恢复到了行政诉讼法的规定上来，取消了一些不适当的限制。公民、法人或其他组织只要对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，都是属于人民法院行政诉讼的受案范围。道路交通事故责任认定是公安机关依职权对当事人责任作出的认定，是对当事人责任大小的确认，是一种准行政行为，应当属于行政诉讼的受案范围。

《若干问题解释》第98条规定：......最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。该条规定标志着最高人民法院与公安部联合发布的《通知》中有关“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定同时废止。司法实践中，当事人对道路交通事故责任认定不服提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

3、现实的司法实践与《通知》的矛盾。《最高人民法院公报》（简称《公报》）2002年第5期刊登了“罗伦富不服道路事故责任认定案”，该案在适用上至少有两方面的实践意义，一是以最权威的形式肯定了当事人不服公安机关交通事故责任认定的行政诉讼；二是否定了申请复议前置程序（此问题以下祥论）。我们知道，《公报》刊发的案例对审判实践具有直接的价值，因而是具有特色的司法“判例”。该案无疑否定了最高法院与公安部的联合解释。《公报》之所以要以案例的形式对司法解释给予否定性评价，主要是基于司法解释与立法精神之间的矛盾，以及适应WTO的法制原则需要。这无疑会推动各地法院对此案件的受理，这是应该给充分肯定的。

二、关于交通事故责任认定行为的复议问题

（一）就交通事故责任认定是否属复议前置问题，《办法》无明确规定，仅在第22条中规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后30日内，应当作出维持、变更或撤销的决定。没有可以向人民法院提起行政诉讼的规定。现在既然已明确对交通事故责任认定不服可以提起行政诉讼，那么司法实践中必须解决交通事故责任认定，是否属复议前置问题。笔者认为，对交通事故责任认定不服提起行政诉讼不应以复议为前提，当事人可以选择复议或诉讼之一作为救济方式。理由一，由当事人选择复议或诉讼，符合权利保障多元化的我国社会主义法制的方向；理由二，让当事人决定诉讼前复议与否，可以减少当事人对法律的抵触情绪，使当事人的权利得到及时保护；理由三，我国目前的行政审判水平和审判队伍与十几年前相比有巨大进步，已足够满足审理面广量大的交通事故责任认定案件的需求；理由四，交通事故责任认定案件，虽专业性、技术性较强，但人民法院与公安机关审查角度不同。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。

（二）就申请复议期限问题，行政复议法第9条规定：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。《办法》第22条规定当事人对交通事故责任认定不服，向上一级公安机关申请重新认定，可以在接到交通事故责任认定书后15日内提出。《办法》规定与行政复议法相抵触，应以行政复议法为准，当事人不服交通事故责任认定，申请重新认定的期限也应为60日。

三、关于交通事故责任认定的审查问题

关于交通事故责任认定的审查问题，有种观点认为：只从程序上对责任认定进行审查，即不作实质性审查，理由是交通事故责任认定专业性和技术性较强，非人民法院所能审查。笔者认为，司法实践中当事人对交通事故责任认定不服主要是对交通事故事实等实体认定不服，交通事故责任认定的专业性、技术性固然较强，交通事故的行政处罚也是由公安机关作出，为何后者可以对交通事故的原因等事实进行审查，而前者不行呢？为保证交通事故责任认定的客观公正，应对交通事故责任认定合法性进行全面审查。

（一）作出交通事故责任认定的公安机关是否违反地域管辖的规定

交通事故责任认定应由交通事故发生地的公安机关作出，但是，如由交通事故发生地公安机关作出交通事故责任认定会妨害责任认定的公正性，可应一方当事人申请，由上一级公安机关指定的公安机关作出。《办法》未规定交通事故责任认定的地域管辖，笔者建议《办法》修订时应当增加相应的规定。

（二）作出交通事故责任认定的程序是否合法

《办法》第8条规定，公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场，抢救伤者和财产，勘查现场，收集证据，采取措施，尽快恢复交通。第17条规定，公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。如果公安机关违反上述法定程序，作同交通事故责任认定，将会面临被撤销的后果。

（三）据以作出交通事故责任认定的事实是否清楚

引起交通事故发生的事实清楚与否，直接关系着交通事故责任认定，关系到当事人各自责任的分担和损害赔偿，对当事人的权利义务将产生实质性影响，客观公正的事实还将成为人民法院作出损害赔偿判决的依据。因此，审查责任认定的事实是否清楚至关重要。

行政审判实践中，还可从交通事故责任认定适用法律的正确性、公安机关是否滥用职权等方面进行审查，以确保交通事故责任认定的全面、客观、公正。

四、关于能否判令重新作出责任认定问题

关于此问题，有人认为交通事故具有突发性，现场很容易遭到破坏，交通事故责任认定是根据当时的现场作出的，事后很难重新作出，判令重作没有实际意义。笔者认为公安机关处理交通事故一般都有现场勘查笔录、现场笔录、照片（有条件的还有录像资料）、当事人陈述、物证、证人证言等证明材料，有必要时还可做现场模拟实验，如果原来交通事故责任认定程序违法，可直接判令公安机关重新做出责任认定，公安机关可以根据原来的证明材料，重新作出责任认定。如果原来责任认定事实不清，法院可判令查清事实重新作出责任认定。

结束语

权利必须得到救济，无救济既无权利，这是司法的基本理念。如果不赋予当事人对公安机关就交通事故责任认定之行政诉讼可诉性，而仅就公安机关作出终局裁决、不受司法监督的话，必然会出现严重损害当事人权利、妨害依法治国进程的现象。就无法有效的保护当事人的权利，对公安机关的一些明显的适用法律方面的错误也就无法纠正。受理当事人对公安机关交通事故责任认定不服而提起的行政诉讼，一是于法有据，二是保护了当事人的合法权益，三是有利于行政执法，四是适应了WTO法制原则的要求。
 

参考

①扬建顺：《道路交通事故责任认定的可诉性研究》，载《法制日报》2000年8月20日。

②甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，法律出版社出版，第42页。

③江必新：《行政执法与行政审判参考》2000年第1辑，法律出版社出版2000年版，第171页。

④贾明会：《从一起驳回行政诉讼案谈起》，载2003年第6期《人民司法》，第72页。

⑤《中华人民共和国最高人民法院公报》，载2002年第5期，第178页。

⑥袁连勇：《交通道路事故责任认定的受理和审查》，载《人民法院报》2003年5月23日。  

⑦王万华、张步洪：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年版，第139页。