论水库移民的公平补偿和立法

　　摘要：我国水库移民补偿分为补偿和政策补偿两种，经济补偿存在着移民补偿费偏低，补偿标准低，对不同地域和不同身份的移民补偿标准不同等问题；政策补偿所产生的实际效果也非常有限。水库移民补偿大都不符合公平价值的要求。为了体现对水库移民补偿的公平，在水库移民补偿立法中应当规定以政府作为移民补偿关系的主体，确立移民的补偿投资法律关系的主体地位，以立法的形式确定移民补偿方式多样化，以法律的形式规定给予库区经济结构调整特别优惠政策等。

　　 关键词：水库移民 补偿 公平价值 立法

　　Abstract: Globalized economy is the consequence which induced by the swept effect of world economy, politics and high-tech, The essence of which is involved in the adjustment of multinational industral structure. It changed the world enormously with positive factors as well as negative ones. The developing countries, should be full of enthusiasm to participate in the reformation, which also is the unique way to seek economic developments, therefore, we should follow tightly.
　　 Key Words: globalized economy Developing countries Economic developments

　　从九十年代初开始，我国对水库移民采取了“前期补偿补助，后期扶持”的政策，而不是采取按市场价格赔偿损失的方法，移民的补偿可以分为经济补偿和政策补偿两种类型。经济补偿是通过一定量的实物或资金给予补偿。包括资金补偿（实物折价和迁移费）、经济资源补偿（如土地、果园、林地等）和农转非形式。经济补偿在《大中型水利工程征地补偿安置和移民条例》和《长江三峡工程建设移民条例》及相关法规政策中，既有定性规定也有定量规定。政策性补偿是指通过国家有关政策而非实物或资金给予补偿。包括国家的产业政策、投资的倾斜和税收的减免等形式。两者相比较而言，经济性补偿有利于短期内安置和稳定移民，政策性补偿有利于库区可持续；经济性补偿是移民的基础，政策性补偿是移民发展的根本保证；经济性补偿适合于计划经济体制，政策性补偿更适合于市场经济体制的需要。

　　移民经济补偿尽管在八十年代后期起有了较大的提高，但仍然距公平价值的要求相去甚远。下面我们就以三峡工程为例作一番简要的分析。

　　 ①移民总经费（含补偿费）偏低。长江水利委员会以1994年的经济情况对三峡库区淹没区进行了测算，按“原规模、原标准、恢复原功能”补偿原则，算出并确定三峡移民总成本为四百亿元。从1993年全面实施移民工作以来，到1999年底止，累计投入三峡移民资金占投资计划（四百亿）总额的44.4%，实际完成移民二十二万人。如按此移民成本，不考虑物价上涨、长江水利委员会测算遗漏等新增因素，要完成剩余的移民任务，移民资金缺口高达五百四十八亿元。而且随着时间的推移，移民的难度越大，新增费用也就越多，移民资金缺口将会越来越大。[2] 移民成本低估是我国水库移民中的一个普遍现象，为了给决策者造成工程可行的假象，移民人数、淹没损失等都大大地低估了，而且也未考虑不可预见的成本因素，造成对移民和库区的不公平。

　　 ②补偿标准低。首先，征地安置补偿标准低，原《土地管理法》规定征地安置补偿标准为该耕地被征前三年平均年产值的二至三倍，最高不得超过十倍，如果不能保持安置农民原生活水平的，经批准可以增加，但不得超过二十倍。土地补偿费为前三年平均年产值的三至六倍。依据原《土地管理法》制定的《大中型水利工程征地补偿安置和移民条例》确定征地补偿费为前三年平均年产值的三至四倍；安置补偿费和土地补偿费人均耕地一亩以下的不得超过八倍，人均半亩的不得超过十二倍，人均半亩以下的不得超过二十倍。这些都是按照《土地管理法》的最低标准规定的，显然低于其它非移民建设用地补偿标准。1999年1月1日起施行的新的《土地管理法》将征用土地的补偿、安置补助费调整为：征地前三年平均年产值的六至十倍，比原《土地管理法》的标准提高三至六倍，最高不超过三十倍，这一规定使淹没和征地移民的土地征用补偿标准显得更低。据统计，移民用地补偿折算为每亩九千三百三十八元，而按新土地法规定每亩补偿三万一千元，每亩相差二万一千六百六十二元。例如重庆市万州区新乡镇迁建用地四百五十八亩，依据原《土地管理法》规定的标准给统征村组补偿约为六百七十六万元，平均每亩一万四千七百七十八元，比长江水利委员会规定的标准超出二百七十二万元，超67.21%。一般乡镇迁建用地补偿都出现五十至八十万元的地价差口。[3]其次，实物补偿标准低，据调查，万州库区城镇移民住宅正房砖混结构补偿标准为每平方米二百四十六元，砖木结构为每平方米一百八十六元，土木结构为每平方米一百三十一元，偏房的补偿标准更低，而且区各城镇移民统建房造价普遍在每平方米四百元以上。移民要搬进与原宅同样面积的统筹建房，一般情况下需支付数千、数万元的补差费用，多数移民表示实在无力承受。[4]

　　 补偿资金偏低的原因有以下几个方面：一是《长江三峡工程建设移民条例》及相关法规政策规定的移民补偿和安置费标准，实行“双包干”原则，规定三峡移民补偿概算投资为四百亿，今后只考虑物价因素和政策因素调整。淹没补偿资金只限于“原规模、原标准、恢复原功能”，这样就使得对淹没实物补偿资金只能是一个相对固定较小的数额；二是国家在三峡水库移民中吸取了过去水库移民的教训，改赔偿为前期补偿补助与后期扶持相结合，实行开发性移民方针，这一政策的调整，也表明了补偿存在一个差额；三是长江水利委员会在核查淹没实物指标时存在成本低估的倾向，这使得包干经费成为低成本的包干经费。

　　 ③对不同身份和不同地域的移民补偿标准不同。对不同身份的移民补偿标准不同。如在房屋结构的补偿上，移民所得的补偿与城镇居民所得的补偿也有很大的差异。按长江水利委员会制定的标准，在云阳县，同样是正房的砖木结构，城镇居民每平方米一百八十九元，集镇居民是一百七十九元，而农村居民只有一百三十四元。特别是混居城集镇的农村移民，同住一条街，同是移民，补偿标准差距过大，就会造成农村移民心理的不平衡。[5]甚至移民的户籍变化也会导致不同的补偿标准。长江水利委员会在核查淹没实物之后，万州区进行了撤地设市和撤市设区的建制调整，部分农村移民成建制就地转为城镇居民。原天城近郊的沙河村一组和二组，在建制调整时归属沙河居委会，原来四百六十名农村移民全部就地转为城镇移民。这种情况在万州淹没区城郊结合部或新建制镇（街道办事处）都不同程度地存在。由于建制调整和移民工作同属政府行为，因此农村移民在失去土地并取得身份以后强烈要求与城镇移民同等的搬迁补偿政策。此外，还有部分“城市”移民变成了“城镇”移民，补偿身份由“城市级”降为“县城级”就降低了原本应享受的补偿标准。

　　 对不同的地域的移民的补偿标准不同。云阳县高阳镇的农村移民自从1997年以来就开始不断地集体上访，状告地方政府克扣移民资金，因为该镇的农村移民只能得到一万多元的搬迁费，而湖北和重庆其他地方的农村移民得到的搬迁费要高得多。其实，各县区存在的移民补偿额的差别并不是由于地方政府克扣引起的，而是由各地业已确定的移民资金包干额引起的。且不说在土地等级质量上与重庆库区有较大差异的湖北库区，单以土地淹没比较多而土地等级质量比较接近的重庆库区五个县为例，按照长江水利委员会1994年的规划：在农村移民的人均生产安置费上，奉节县为九千四百五十八元，忠县为七千六百一十一元，开县为七千三百零六元，巫山县为七千一百九十七元，云阳县为六千七百七十三元。最高与最低差距为二千六百八十五元。这是由于补偿不是按照淹没人口数而是按照淹没土地数来确定的。而土地等级高的湖北库区人均生产安置费又比土地等级低的重庆库区高出许多。[6] 云阳县是上述五个县中淹没土地最多，规划生产安置的农村移民最多，而人均得到的补偿反而最低，比五个县平均生产安置费低七百九十七元。 [7]

　　 ④三峡移民法律法规关于补偿方面疏漏很多。如对商贸的搬迁补偿在法律和政策上都存在疏漏。一是补偿不符合实际，商贸企业粮油仓库、百货糖酒仓库、医药仓库等均属特种仓库，其造价比一般民房高二至三倍，但移民补偿仍按一般民房普通标准执行。二是许多淹没实物指标未纳入补偿范围。这种情况的产生存在主观方面的原因，当初有关部门及地方存在尽快上三峡工程的意愿，担心实物指标过大会动摇高层决策的信心，因此没有很好地坚持实事求是的原则，有主观期望低基数的倾向，这种倾向在一定程度上导致了许多淹没实物指标未纳入补偿范围。当然，这种情况的出现也与许多地方不重视、没有对淹没实物指标进行认真核查有关。三是部分商贸企业级差地租永久消失，商业区位优势形成的级差地租是几十年几百年积攒的无形资产，也将随着淹没搬迁而永久消失。长江水利委员会在库调时未将这些无形的商业价值损失纳入统计范围。居民的商业门面也存在相同的问题，有的商业门面位居商贸繁华地段，具有较高的商业价值，这一部分损失得不到补偿。

　　 在政策性补偿方面，一是为支持三峡工程建设和帮助库区发展，国家对三峡库区给予了一定的政策倾斜，主要体现在对口支援、投资项目安排和建立三峡经济开放区等方面。1992年国务院要求各部门和各省、自治区、直辖市采取多种形式，从、科技、人才、管理、信息、资金物资等方面对口支援三峡库区。对口支援政策执行十年来，已取得了一定成绩。同时国家还规定：国务院和湖北、重庆在安排建设项目，分配支农、扶贫、水土保持等资金和、文化、教育、卫生、公共安全、环境保护等经费时，应当对三峡库区优先照顾；国家还把三峡库区划为经济开放区，实行类似沿海经济开放区和沿江开放城市的优惠政策。这些政策倾斜给三峡库区创造了前所未有的政策大环境和良好的发展机遇，对库区社会和经济发展当然是很有利的。但是国家对三峡库区给予的政策倾斜力度不够，所产生的实际效果非常有限。同时库区经济基础薄弱、交通通讯不便、技术管理落后、人员素质较低，这些不利条件将使库区的吸引力大为减弱，享有类似优惠条件甚至没有优惠条件的地方凭借其他优势可能对外来资金具有更大的吸引力。在市场经济条件下，经济主体不可能不考虑自身的经济利益，他们按照比较利益原则进行各种经济活动，因而企业行为可能会与国家政策取向发生矛盾；即使是政府部门，在选择项目的投向时也会把经济利益的考虑放在最重要的位置上，而在这些方面库区的竞争力较弱，争取投资的能力不强。总的来说，在市场经济条件下，这些政策倾斜只是一种不确定的利益转移方式，不一定能够补偿库区的利益损失。二是发电效益分配政策。三峡工程发电效益分配是通过两种渠道进行的，一种是直接的电能分配，三峡电站建成后，将给华中、华东和重庆供电，根据三峡工程论证材料，电能分配比例大约是53.8%、38.5%、7.7%，即绝大部分提供给华中和华东地区，库区只能得到一小部分。

　　鉴于在水库移民补偿中存在的问题，为了体现对水库移民补偿的公平，在水库移民补偿立法中应当注意以下几个问题。

　　 ①在立法中规定以政府作为移民补偿关系的主体。以前一些水库工程是以作为水库移民补偿法律关系的主体。如《长江三峡工程移民条例》第二十一条规定：“三峡工程移民经费从三峡工程总概算中划出，直接纳入国家计划、专款专用，不得挪作他用，具体办法另行规定。”国峡移民发（1993）9号文件规定：“移民资金由三峡工程开发总公司负责筹措和偿还。”可见，按照现行法规和政策，构成三峡移民赔偿(补偿)法律关系主体的另一方是“长江三峡工程开发总公司”，其经费来源是“三峡工程总概算”。水库工程的社会、价值和意义，远非一般工程可以比拟，它的直接后果将是彻底改变整个库区的生态结构、资源结构、社会结构、区域结构以及社会生产力的布局，这一事实已经远远超出了一般工程技术行为对其后果进行赔偿或补偿的民事责任范围。水库工程建设本身是一个纯技术问题，而移民安置、项目迁建则从属于由纯技术问题所引发的生态问题、环境问题和经济、社会、文化问题，其中所包含的社会责任和历史责任显然已大大超出了一个企业的责任能力范围。应由政府来承担移民赔偿(补偿)法律关系的主体，移民资金应同工程概算、总投资脱钩，由政府负责筹措和偿还。

　　 ②确立移民的补偿投资法律关系的主体地位。水库移民工作在计划经济体制时期主要是政府行为，强调统一性，移民补偿投资都由政府支付和使用，但往往因为规划不周，补偿标准偏低，存在不少遗留问题。现今的水库移民是在市场经济体制下进行的，水库移民立法必须引入市场机制，通过立法的形式在移民实施过程中建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理的企业化体制，水利水电工程投资及其移民补偿投资和其他形式的投资一样，其本质属性是确定的，因为投资无论任何时期和任何地区都是投入要素权、资产所有权和收益占有权的结合。很明显，具有这种三权合—本质特征的经济活动，才真正属于投资。如果缺乏对三权合一深层次的理解，就会发生把投资活动与生产活动相割裂或投资活动与生产活动相等同的两种错误倾向。通过立法改革水利水电工程移民投资体制，逐步建立政府行为和市场经济相结合的投资体制，相应确立移民补偿投资的主体地位，以实现投资、产权和获取效益的三权合一，这样也才能从根本上解决“重工程、轻移民”的问题，从而实现安全移民。

　　 ③以立法的形式确定移民补偿方式多样化。以前移民补偿方式单一，经费来源狭小，对大规模移民安置带来一定局限性。如三峡移民补偿方式主要是由国家发行三峡债券募集资金和三峡淹没区土地出让金、土地使用费和耕地占用税收入，将移民任务和移民补偿经费对重庆市和湖北省实行“双包干”。中外历史上较为成功的移民政策有一个共同点：人口稠密之地向人口稀少之地迁移；经济发达地区向相对落后地方迁移；如西晋灭蜀汉后，因中原常年战争，人口大减，土地荒芜，便鼓励蜀人内迁，“凡应募者给予粮食二年，免役二十年”。清初“湖广填川”的政策是，提供一、二年口粮，长期(二十年)无息或低息贷给生产资金(购置耕牛、种子等生产费用)，减免十至二十年税收。美国开发西部的移民政策是，对西迁者提供十英亩土地(“宅地法”)，提供优惠贷款，减免十年税收。水库移民可以借鉴我国历史经验，以市场机制调节为主，在公开、公平、自愿的基础上，国家采取财政、等优惠政策，鼓励百姓迁移到人口稀少、需要开发的地区。除了给移民提供几年口粮基本生活费和修建住房补助费外，还可根据安置地区战略地位和经济条件的不同，提供相应的税收减免和信贷优惠政策，对西部地区移民，除享受上述优惠政策外，还应在经济所有权、计划生育、小孩上学、高考及就业、社会保障等方面享受当地少数民族优惠政策。在税收、信贷优惠上，对西部地区移民减免税费时间可延长到二十年以上，可提供十年以上无息生产经营贷款。在经济所有权方面，可允许西部地区移民在统一规划下从事开垦宜农荒地，开采矿产资源、从事水利、道路、电力、通讯、进出口贸易等生产经营，保证其私营经济所有权不受侵犯。

　　 ④在立法中规定适当增加移民资金。政府应统筹考虑，根据物价指数变动及整个宏观经济形势变化情况，本着实事求是、科学合理和负责的原则适当增加库区移民资金安排。继续把移民资金缺口和移民安置负担包袱全甩给库区地方政府，难以为继。对于—个涉及社会经济生活方方面面关系的庞大的移民工程，让地方政府“包”下来也是不现实的。因此，应以立法的形式保证移民资金的量能弥补移民的损失和确保库区经济。

　　 ⑤以立法的形式规定外部收入补偿内部成本。以水库工程未来收入补偿库区即期损失，是解决库区移民开发问题的一项根本措施。具体包括：以水库工程发电直接收益和给收益区带来的间接收益(如未来防洪抗灾减少支出和电力供给增加、用电成本减少等)来补偿库区即期损失。补偿措施可以通过财政向国内资本市场增发水库工程中长期债券，财政以专项转移支付方式补偿库区即期经济损失、扶持库区经济发展。

　　 ⑥以法律的形式规定给予库区经济结构调整特别优惠政策。

　　 库区经济结构和产业结构调整对库区经济的可持续发展、社会稳定和长治久安至关重要。库区受历史因素影响，基础设施、基础、生态环境条件均相对薄弱，需要各种优惠政策引导国内外资金、技术、人才参与库区经济建设。一是纵向与横向转支付相结合；政府应采用横向与纵向相结合转移的方式对库区给予特殊支持。按照“谁受益谁负担”原则，政府统一协调工程受益省市依据受益的程度对库区实行横向转移支付；财政对库区因水库工程带来的永久性税源损失在一定时期内实行纵向转移支付。二是建立库区发展基金，政府可从水库工程取得收益之时起，在一定时间内按发电收入的一定比例(如10——20％)建立库区发展基金，专顶用于库区基础设施建设。三是国家在库区安排一、二个辐射作用大的重点项目；四是给库区用电优惠政策：考虑到库区经济基础薄弱、承受能力差，水库工程发电、供电方面，对库区应给予一定优惠政策(如用电价格、供电数量等)。五是发电税收发返回政策；财政可按水库工程产生的税收收入—定比例根据淹没人口、实物等直接经济损失程度在较长时期内返回给库区，增强库区经济自我发展能力。六是实行政策倾斜，扩大移民就业范围。国家运用政策杠杆，把移民“送入”市场经济中，继而稳定移民。提高移民生活水平。可以优先考虑以下四个方面的倾斜政策：首先是劳动用工政策。大中型水利工程一般需要大量的劳动力，而移民本身就是一个劳动力资源库，对于科技素质较低的移民，参加水利工程建设和移民工程的建筑、迁安、建材生产工作，不失一个良好的就业机会。水利工程建设应优先招用移民劳动力。其次是产业政策．国家有计划地安排一些劳动密集型项目放在库区，更主要的是利用产业政策杠杆实现沿海地区与库区产业嫁接，鼓励一些劳动密集型企业向库区拓展业务。有选择地将食品加工、森林业、业作为企业库区经济发展的支柱产业，给予政策优惠。再次是人才培养。国家利用政策，拨出一定量的移民经费，定向为库区培养人才，生源来自移民子女，培养的人才返回库区工作。这一方面可以解决移民就业问题，又可以充分挖掘移民智力资源，而且还能使移民经费发挥最大的社会效益；最后是吸引投资的政策。吸引更多的投资来库区搞经济建设是解决移民发展问题的重要渠道，国家要给予库区优惠政策，形成宽松的投资环境，国家的金融政策、财政政策、税收政策等都要考虑这一点。

　　 ⑦以法律的形式规定以科技补偿为选择方向，提高移民科技素质，我国水库移民的素质大多较低,不能适应市场经济体制的环境，为尽快扭转这一状况，切实可行的办法是对移民进行科技输入，使有一定文化素质的移民掌握一两门实用技术，增强自身的“造血功能”。科技输入投入成本低，见效快，既可广泛地开发库区经济资源又可开发人力资源，有利于开发性移民。移民科技素质的提高又反过来加速移民科技投入和补偿效益增长，使移民在市场经济体制下实现良性循环。

　　注释：
　　 [1] 黄煌.水库移民遗留问题成因分析与对策[J].水利经济，2000，（5）.
　　 [2]财政部科学研究所研究报告《三峡库区移民与开发问题研究》课题组. 三峡库区移民与开发问题研究.
　　 [3] 重庆万州区人大常委会《三峡工程移民及法律适用研究》课题组.三峡工程移民及法律适用研究.73—74.
　　 [4]重庆市万州区党工委研究室《当前库区城镇移民工作的调查与思考》课题组. 当前库区城镇移民工作的调查与思考.
　　 [5][6] 魏沂.水库移民遗留问题成因分析与对策[J].水利经济，2000，（1）.
　　 [7]魏沂.三峡移民工作中的重大问题与隐患 [J].战略与管理，1999，（1）.