关于人民监督员制度几个问题的探讨

　　摘要:随着人民监督员试点工作的不断深入,该项制度所产生的积极影响和重大意义乃至其成效都是令人嘱目的。但是,通过几年试点工作的实践看,该项工作中还有不少值得研究和探讨的问题,需要引起各级的高度重视。本文着重围绕以下三个方面问题谈几点个人浅见,供商榷。
　　关键词:检察机关;人民监督员制度;问题探讨
　　人民监督员制度对于加强检察机关直接受理侦查案件工作的监督,提高办案质量和规范化执法水平起到了积极的作用,经过多年来的实践检验,我们认为,该项制度符合当前检察工作需要。但是,在以下几个具体问题上,还需要引起各级领导高度重视和关注:
　　一、关于人民监督员的产生
　　目前,各级检察机关所选任的人民监督员大多数是根据高检院的《规定》要求,由检察机关内部主导自行选定和产生的。正是由于此种现象的存在,因而,也就给人一种人民监督员受制于检察机关的印象,对人民监督员正确履行监督职能带来了一定的影响。从近几年来试点工作的情况看,综合各地的试点工作实践及理论研究,笔者认为,随着人民监督员制度的法制化进程的不断加快,逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。
　　其一,应当建立以各级人大常委会为责任主体的人民监督员选任和提名程序。目前,不论是内部化,还是外部化产生的人民监督员,其产生基础还是根植于检察机关的任命或报请人大任命。也就是说,人民监督员的选择权,基本上还是由检察机关行使的。这就不免给人以“人民监督员是检察机关自己人”,在很大程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价和监督效果。对此,笔者认为,人民监督员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监督,应当逐步改革现有的人民监督员产生方式,逐步弱化检察机关在人民监督员产生环节上的控制力,实现其产生的外部化,逐步实现由检察机关自行选定的方式改由人大常委会直接负责产生,并批准和任命。这样做,既可以从程序上消除人民监督员受制于所监督的检察机关的产生方式,又有利于人民监督员制度试点工作的开展。作为检察机关应尽可能减少影响力,特别是不应保留人选产生的决定权。
　　其二,要不断丰富人民监督员的来源组成,使之更具代表性和专业性。考虑到人民监督员的职责主要是监督职务犯罪侦查活动的合法性,是一项专业性较强的专门监督活动,在人民监督员的人员组成上,应当根据检察工作的特点,尽可能选择那些有监督能力、年富力强、能胜任这一工作的人士来担任,以求最大限度地体现监督工作的客观、公正。因此,在人员的选定上,既要力求专业性与代表性兼顾,又要考虑履行监督工作必需的知识和工作阅历,还要确保具有广泛的代表性。人员产生的主体首先要具有一定的和其他专门知识的专家教授等专门人才;还要具有有较高的社会威望;又要有一定比例的退离职的党政机关领导干部、普通国家公务员及国有企事业单位工作人员;人大代表、政协委员的比重应占据较大比例;工、青、妇等群团组织和企事业单位等基层组织工作人员等。各类人员应当在人民监督员队伍中占有一定的比例,这对于提高人民监督员监督工作的法律效果和社会效果将会起到较好的促进作用。
　　二、关于人民监督员的职责权限
　　人民监督员的监督范围和职责权限,关系到人民监督员试点工作能否健康的问题,因此,必须引起我们的高度重视,切实对该问题进行合理界定。
　　一是关于人民监督员的监督范围。人民监督员监督案件的范围主要是针对外部监督机制相对缺乏的职务犯罪侦查工作的侦查和审查起诉阶段。按照高检院《规定》(试行),明确将检察机关职务犯罪侦查中应当纳入人民监督员的“三类案件”和“五种情形”纳入到监督犯罪之中。应该说,这些范围基本上涵盖了职务犯罪侦查工作的全过程。但是,因该项工作仍处于试点和探索阶段,我们应当在不违背法律禁止性规定的前提下,适度扩大人民监督员监督范围。因为,目前检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高,真正能够启动人民监督员监督程序的案件相对较少。就我院来说,自开展人民监督员制度试点工作7年来,仅对4件“三类案件”进行了监督,为切实改变这种常年无案可督的现状,我们可以考虑让人民监督员适度参与其它与职务犯罪查办工作有关的检察业务的监督以及对检察机关规范化建设、执法执纪等方面的监督。 　　二是关于人民监督员的权限。为保障人民监督员正确履行监督职责,充分调动人民监督员履行监督职责的积极性,应当赋予人民监督员履职所需的相应职权,笔者以为,主要应有以下几个方面:
　　第一,知情权。人民监督员要实施对检察机关职务犯罪案件查办过程中出现的相关问题进行有效监督,其前提还是要对检察机关的办案过程有一个全面的了解和掌握,否则,只能是空谈。要保障人民监督员的知情权,检察机关对自身办理的职务犯罪案件,应当在立案侦查、强制措施、移送审查起诉等各诉讼环节中的每一个办案步骤,都应向人民监督员进行通报和反馈,在必要时,人民监督员可主动向检察机关了解案件办理情况,检察机关有关职务犯罪侦查工作方面的执法检查和工作会议,也应当尽可能邀请人民监督员参加。
　　第二,受训权。人民监督员工作是一项专业性、政策性很强的专门监督工作,要胜任这项工作,需要他们掌握一定的业务知识和道德水准。因此,人民监督员的产生机关有义务也有责任为人民监督员的学习培训提供必要的条件,帮助人民监督员不断提高法律素质和决策判断能力,逐步提高监督水平。
　　第三,保障权。人民监督员参与监督工作,需要占用一定的时间精力,需要必备的物质设施。因此,为人民监督员提供宽敞的办公环境、必要的办公设施、必备的学习资料以及一定的物质补偿等都是很有必要的。关于这个问题,尽管各级检察机关为此作出了相应的规定,但囿于各地财力的限制,不同地区的人民监督员所付出的代价可能是相同的,而得到的必要补偿确是截然不同的。对此,上级检察机关应当作出一些明确规定,确保人民监督员的最低保障得以落实。
　　三、关于人民监督员的组织形式
　　一是人民监督员的规模。人民监督员的人数应不影响其组成的广泛性、代表性,更不能对监督工作的公正性和独立性产生影响。因此,人数既不能太多,也不能太少。就一个具体的基层检察院来说,应保持在9—11人为宜。当然,具体人数的多少,还应根据每年案件的平均数量规模来确定。
　　二是人民监督员的组织管理。目前对人民监督员的组织管理主要以所任职的检察机关管理为主,这种组织管理模式与人民监督员的外部监督的制度定位并不完全适应。随着人民监督员制度试点工作的不断深入,笔者认为,应逐步淡化检察机关对人民监督员组织管理中的影响和制约,建立起以地方人大常委会管理为主,向人大常委会负责的新的组织管理体制,从而达到实现两种监督方式的结合之效。人民监督员应当切实担负起人大常委会赋予的职责,对人大常委会负责,定期向人大常委会汇报工作。为了推进监督工作的顺利进行,可以考虑发挥人大常委会执法监督工作机构的作用,来专门负责人民监督员工作,包括人民监督员的选任、提名和日常的学习培训、管理和监督考核。
　　三是建立和完善人民监督员和任职检察机关的协作配合机制。在建立起以人大常委会为主的人民监督员组织管理体制后,检察机关与人民监督员之间应当继续保持密切的的联系协调机制。人民监督员办公室作为检察机关人民监督员工作的承办部门,要切实履行好职责,经常性地了解人民监督员开展监督工作中遇到的问题,及时向院领导反映,提供必要的法律咨询帮助,为人民监督员正确履职创造良好的条件。