国防高科技产业政府管理模式的比较研究
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
一、国防高科技产业及国防高科技产业政府管理的基本概念：
1、国防高科技产业的基本概念
什么是国防高科技产业？说法很多。国外多指直接从事武器装备科研生产的一切活动（包括人员、设施、单位等）。国内一般指从事武器装备科研生产活动的主要行业及配套行业。国防高科技产业的直接目的是提供武器装备。根据当代武器装备的发展状况，国防高科技产业主要包括兵器高科技产业、军用高科技产业、军用航空高科技产业、军用航天与导弹高科技产业、军用船舶高科技产业、军用核高科技产业。国防高科技产业中很大组成部分是军民两用的，专门军用的部分多集中在武器装备的设计和总装集成阶段。
国防高科技产业与国家的、、军事、科技等关系紧密，在国家事务和国防事务中具有重要的地位。国家的政治制度和军事战略决定了国防高科技产业的发展方向，国家的科技和经济实力决定了国防高科技产业的发展规模和水平。国防高科技产业是国防实力的重要组成部分，凡是有能力、有条件建立国防高科技产业的国家，无一不重视国防高科技产业的建设和发展。
2、国防高科技产业管理及政府管理的基本概念
国防高科技产业提供的产品—武器装备，主要是供国家，具体说是供国内军队使用的，因此它是一种公共产品。第二次世界大战以后，世界上军品贸易盛行，但用户仍然是国家，是军队，无非是他国、是他国的军队了。武器装备的公共产品性质和它的杀伤性，决定了国防高科技产业是一种特殊行业，是一种政府必须对其进行管理调控的行业。国防高科技产业的管理有其与其他行业相同的内容，如管理、技术管理、财务管理等，但更有其特殊的管理内容，这些特殊的管理内容主要集中在政府管理模式上，政府对国防高科技产业的管理一般远比对其他行业的管理更重视、更特别。政府对国防高科技产业实施管理的目的主要是既保证对国内提供必要的武器装备，又要保证武器装备的出口不致引起不良的国际影响。政府对国防高科技产业管理的主要内容是制定和实施国防高科技产业的发展战略（包括国防高科技产业的结构、布局、组织等）、对国防高科技产业实施投资扶助、对军品科研生产进行管理（包括规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施、预研和型号研制的管理、国防科研生产经费及资产的管理、军转民的推动、国防科研生产人力资源的管理等）、军品采购管理（包括国内采购政策的制定实施、军品采办的管理等）、军贸管制（包括军品出口、军工技术转让、军工国际合作的管理等）等。政府对国防高科技产业管理调控的主要手段是制定实施政策、法规、规划、标准和进行监督等。
世界国防高科技产业发展的实践证明，政府管理调控在各国国防高科技产业的发展中起到了必不可少的重要作用。没有合理的政府的管理调控，国防高科技产业不可能发展起来和发展好。当然也有政府管理调控的失当，造成国防高科技产业发展曲折的事例。
3、世界国防高科技产业及政府管理模式的历史、现状与未来
长期以来，国防科技和国防工业一直是两个概念。一个是专指为国防服务的技术，主要是武器装备科研活动；一个是专指为国防服务的工业，主要是武器装备生产活动。近年来，随着国防科技和国防工业的发展，武器装备科研活动和生产活动逐渐融合和一体化，因此国防高科技产业逐步演变成为一个概念。广义地讲，国防工业的历史可以追溯到遥远的工业革命时代，国防科技的历史要更为久远。但意义上的国防高科技产业应当是在20世纪第一次世界大战和第二次世界大战期间逐步形成，在第二次世界大战之后得到迅速发展的。随着国防高科技产业的形成和发展，各国政府对国防高科技产业的管理模式也显现了一个不断演变的过程。第二次世界大战以前，政府对国防高科技产业的管理不很突出，主要体现在对军工企业进行军品订货，军工企业根据政府的投入进行武器装备的研制生产。有些国家的政府也出资建立一些军工企业。第二次世界大战以后，政府对国防高科技产业的管理发生了非常大的变化。武器装备技术及管理复杂性的剧增，研制生产周期的不断增长，经费投入的越来越大，军品贸易的迅速盛行，武器装备需求的涨落不定，都迫使政府对国防高科技产业实施更加全面、更加有效的管理。政府对国防高科技产业的管理主要体现在如下方面：政府要从长远出发，制定和实施国防高科技产业的发展战略，包括国防高科技产业的发展目标（结构、规模、水平、布局等），发展步骤、实施的手段等；因为民营企业既没有义务，也没有能力承担建立和维持国防高科技产业的任务，因此，政府要对国防高科技产业实施合理的投资扶持，或是政府出资建立军工科研院所、企业，或是对民营企业军工科研生产所必需的科研生产条件进行一定的投资建设；为保证本国国防高科技产业的稳定发展，政府要制定和实施国内采购政策，要求本国用户（以政府的名义或以军队的名义）必须采购一定量，甚至所有的国产军品；同时，政府对国内采购（采办）的全过程要进行管理监督；由于武器装备是为国家提供的公共产品，政府要对武器装备的科研生产进行宏观引导和实施监督，包括科研生产规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施、预研和型号研制的进行、国防科研生产经费及资产的管理、军转民的引导和推动、国防科研生产人力资源的管理等方面；由于军品贸易的政治、外交和军事上的敏感性，政府要对军贸进行严格管制，包括军品的进出口、军工技术的转让、军工国际合作等方面。在计划经济体制下，政府对国防高科技产业的管理几乎是全方位、各层次的，手段也是多方面的，特别是行政手段突出；在市场经济体制下，政府对国防高科技产业管理调控主要是宏观层次的，主要手段则是制定和实施有关的政策、法规、规划、标准和进行监督等，除非战时，行政手段用的很少。
二、世界主要国家国防高科技产业政府管理模式研究
由于各国制度、国防体制、体制的不同，以及国防高科技产业阶段的不同，各国国防高科技产业的政府管理模式也各有不同。比较典型的是美国、俄罗斯等一些军工大国的政府管理模式。
1、美国国防高科技产业政府管理模式研究
美国的国防高科技产业是当今世界规模最大、水平最高的。美国政府对国防高科技产业的管理也是最复杂、最具典型性的。美国政府中涉及国防高科技产业管理的主要部门是国防部，还有能源部、宇航局、商务部、国务院等。美国军队受总统、国防部的领导和管理。美国的国防高科技产业力量主要是私营，还有少量一些政府、军队的科研生产力量。国防部组织军兵种提出武器装备需求，经国会批准和总统签署指令后，由国防部并组织军兵种实施武器装备科研生产计划。在国防部提供的采办经费（包括武器装备购置费和必要的科研生产条件建设费）支持下，政府、军队、私营的科研院所和企业进行武器装备的论证、设计、研制、生产。对核武器、军用航天系统的研制生产，国防部要和能源部、宇航局共同组织实施。美国有一系列法令要求国内在同等条件下优先采购国产军品，进口军品很少。加之美国国防高科技产业的高度发达，国内采购在相当程度上维持了美国的国防高科技产业基础。美国虽然没有专门的国防高科技产业发展战略文本，但美国政府对国防高科技产业发展的各种政策引导、在武器装备发展上的规划计划，事实上形成了一个国防高科技产业的发展战略。当前和今后一段时期美国国防高科技产业的发展战略总体上是追求全球武器装备优势，不断增加投资，充分利用全国，以及全世界的高科技产业力量来发展美国的国防高科技产业。在军品科研生产过程中，国防部和军队有专门的工作机构进行采办的管理，对军品科研生产的全过程进行监控。国防部每年都要制定关键技术计划，对那些影响武器装备和国防高科技产业发展的关键技术给予重点支持。国防部、国务院和商务部对军品的进出口、军工技术转让进行许可管理。
2、俄罗斯国防高科技产业政府管理模式研究
前苏联曾是与美国并驾齐驱的世界军工超级大国，但其政府管理模式与美国大不相同。前苏联解体后，俄罗斯继承了前苏联的主要国防高科技产业，但其政府管理模式一直在不断变化，与前苏联已有很大不同，而且还在处于变动之中。前苏联是苏共集中统一领导的政治体制，对国防高科技产业发展的任何重大决策都要由苏共中央最高领导决定。苏联政府（部长会议）对国防高科技产业的管理是在苏共中央的领导下进行的。部长会议内的国防部和各国防部共同对国防高科技产业实施具体管理。前苏联的军工科研院所、企业均为国有。国防部代表军队提出武器装备需求，各国防工业部组织所属科研院所和企业进行武器装备的科研生产。武器装备的定价基本上由国防部和各国防工业部决定，军工科研院所和企业的一切运行费用由政府承担（各国防工业部具体实施投资管理）。前苏联国防高科技产业的发展战略是紧追美国，集家财力发展军工，建立专门的军工体系，以规模优势弥补水平劣势，争取与美国的总体实力不差上下。前苏联武器装备几乎全是国产，但也一直是想方设法搞到西方的先进技术。由于行政上的隶属关系，对武器装备科研生产的管理是以政府各国防工业部和军工科研院所、企业共同承担的，国防部和军方的作用并不突出。对军品贸易的管理，则要涉及国防部、外交部、各国防工业部，变要由部长会议和苏共中央最后决策。俄罗斯建国后，由于其他领域实力的大幅度下降，国防高科技产业成为俄维持大国地位的一个重要砝码。俄罗斯实施了确保国防高科技产业力量不能流失，继续在重点领域保持领先，与美国有一定的抗衡能力的发展战略，确保总体上仅次于美国，并在某些方面不次于美国，大大领先于其他国家的地位。国防高科技产业的政府管理则由工业科技部承担，国防部通过军品订购参与管理。由于国内需求剧降，政府积极鼓励军品出口，放松管制。对军工科研生产的管理基本由科研院所和企业自主，国防部和军方仅对国内采办进行管理监督。军品贸易由工业科技部、国防部、外交部共同管理。
3、其他国家和地区国防高科技产业政府管理模式研究
英国、法国是仅次于美国、俄罗斯的世界军工大国。为维护其大国地位，英、法两国都历来十分重视国防高科技产业的建设和发展。英国由于国力不断衰减，在国防高科技产业发展上，采取了关键领域保持先进、重点领域依托与美国及西欧盟国合作的发展战略，力求保持世界二流军工大国的地位。英国政府对国防高科技产业的投资在政府开支中的比重较大，居世界前列。法国与英国不同，一直坚持独立自主发展军工的道路，采取了以自我为主、国际合作为辅的发展战略，力求保持接近世界一流水平的独立国防高科技产业体系。与美国相比，英国、法国国防高科技产业的管理体制虽形式上有所不同，但本质上一样。
德国、日本、意大利是第二次世界大战的战败国，因此限制国防高科技产业的发展。但由于这几个国家的科技、工业及经济实力都比较强大，因此为军工的发展提供了一个很好的基础。德国由于在北约中的重要地位，军工发展的规模较大、水平较高。这几个国家政府对军工的发展基本上是通过政府（军队）武器装备采购来支持的，并不投资建立专门的军工研究单位或企业。军工企业自己根据国内外市场的变化调整自身力量，因而“寓军于民”做的都比较好。
其他西方国家，包括西欧国家、加拿大、澳大利亚等国的国防高科技产业政府管理模式都大同小异，与美、英、法等国相似。东欧一些国家原来与前苏联相似，近些年也在向西方国家靠拢。以色列、以及象巴西、印度、韩国、南非等发展中国家中军工比较发达的国家，其政府管理模式也与西方国家相近，但政府投入的比重要更大些，如政府出资建立军工研究单位和企业。
4、中国国防高科技产业政府管理模式研究
解放前，我国几乎谈不上有什么国防高科技产业。新中国成立后，国防高科技产业有了飞速的发展，也为我国的大国地位奠定了重要基础。国防高科技产业的管理体制几十年来，变化较大。总的来看，是在不断调整政府、军队、军工科研院所和企业三者间的关系。我国的政治体制和国防体制有其特殊性，国务院、中央军委平行，国防部非实体，国务院国防高科技产业主管部门对国防高科技产业实施基本建设和技术改造的投资管理，军队装备管理部门实施军品的订购。我国几十年来基本上实施了一个以自力更生为主、对外引进为辅，努力建立一个独立、完整的国防高科技产业体系的发展战略。迄今为止，我国的国防高科技产业总体规模和水平已居世界前列，结构比较完整、布局比较合理、组织比较健全。但在发展战略的具体实施上，还存在对外开放不够，对引进成果消化吸收不充分，军工科研院所和企业改革力度不大、军工科研生产运行机制不畅等问题，这些都在制约着我国国防高科技产业的健康持续发展。在计划经济年代，我国国防高科技产业形成了一个独特的投资体制。虽然改革开放后，军工投资体制进行了一定的改革，但仍然还不适应整个国家经济体制改革和市场经济发展的要求。对原来按部门划分的军工行业仍进行基本建设、技术改造等方面的投资扶持，尽管有些部门已多年没有军品任务；而对许多以前没有划入军工行业、但却担负不少军品科研生产任务的“民口”科研单位和企业，却缺乏投资扶持。军方采购的投资扶持与维持国家国防高科技产业基础的其他投资扶持缺乏有效“接口”，不仅使资金难以发挥最大效益，而且无力有效地长远维持国家的国防高科技产业基础。特别是，从国家各部门和军方等多条渠道出来的对军工的投资缺乏一个统一协调部门，影响了国家投资的使用效益，是当前投资体制的一个最大弊端。对军品科研生产的管理，涉及到军工科研生产单位、军方和政府主管部门。由于职能定位上的交叉、现有权力的不同，对军工科研生产的顺利进行带来了很大问题。这些问题都在不同程度上影响着军工科研生产的顺利进行。以往，我军装备几乎完全从国内采购，军品采办的管理与实施也主要由军方承担。改革开放后，我军武器装备的引进不断增加，因此产生了国内采购与国外采购的关系问题。在军品采办管理上，同样存在军品采购与维持国家国防高科技产业基础的脱节问题。因此，我国军品采购管理急需解决国内采购与维持国家国防高科技产业基础的统一协调问题。
三、中外国防高科技产业政府管理模式的比较研究
从国外和我国自己的国防高科技产业政府管理模式分析中，可以看出，国防高科技产业的政府管理是有一些共性的，这是由国防高科技产业的本质特性决定的；同时，各国国防高科技产业政府管理中也有不少差异，这是由各国的具体国情决定的。规律必须遵守，差异必须清楚其因由而不能盲目照搬。
1、国防高科技产业管理体制比较：
从世界大多数国家的情况看，都是实行的政府对国防高科技产业集中统一进行投资、管理，政府承担维持国家国防高科技产业基础的责任，提出国内（军队）的武器装备需求，进行武器装备采办，管制军品进出口。军队在政府的管理之下，参与国防高科技产业建设和管理的有关活动。也就是说，政府和军队是一回事。军工科研生产单位负责武器装备的具体研制生产任务，自主经营，以赢利为目的。我国的情况与国外不同，政府有主管国防高科技产业的机构，军队有专门的武器装备采办和管理机构，两者无隶属关系，军工科研生产单位又为国有国营，不完全是以赢利为目的。政府、军方、科研院所三者间这种职能与责任上的或交叉、或错位，影响了国防高科技产业的建设和。
2、国防高科技产业发展战略比较：
由于国情，主要是科技、、发展水平和实力的不同，国防战略的不同，形成了不同的发展战略。有的国家实施的是独立发展、保持一流的国防高科技产业发展战略，如美国和俄罗斯。有的国家实施的是以自我为主、国际合作为辅、保持一定能力的国防高科技产业发展战略，如英、法等西方一些发达国家。有的国家实施的是寓军于民、保持强大国防高科技产业基础能力的国防高科技产业发展战略，如德、意、日等国。有的国家实行的是以引进带动发展、建立满足国内需求的国防高科技产业发展战略，如发展家中的一些军工发达国家。对国防高科技产业的组织，大多是以私营企业为主承担军工科研生产任务，国防高科技产业的结构则因各国的优势和实力而有所不同。国防高科技产业的布局，大多数国家还是均匀布局，并随国家高科技产业经济中心的转移而相应转移。竞争在大多数国家的军工科研生产中并不明显，评价、监督、激励机制均是以政府为主导运行。我国国防高科技产业发展战略是适合我国国情的正确选择，有其实施的长久意义。
3、国防高科技产业投融资管理比较：
世界各国对国防高科技产业几乎都采取了投资支持政策，通过政府（军队）采购和保障军工科研生产的必要条件投资建设，维持和发展本国的国防高科技产业基础。但在具体方式方法上，大多数国家是采取军品订货来维持国防高科技产业基础，有些不发达国家由于高科技产业基础不强，还采取了政府投资专门建厂的方式。我国对国防高科技产业的投资采取了以上两种方式，而且对“军工行业”的军品科研生产给予了税收上的优惠补贴，这在计划经济时代有其必然性，但在市场经济条件下就有许多不适应了。
4、国防高科技产业科研生产的管理：
对军品科研生产，各国主要是通过政府监督和科研生产单位具体实施管理来进行，军方往往是代表政府作为用户来实施具体采办。规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施都是由政府来组织做的，预研、型号研制、军品科研生产经费、国投资产的管理通过政府的代表--军队和科研生产单位作为供需两方进行共同管理，军转民则由政府的引导、推动和企业的自发努力相结合来开展，人力资源的管理上，国家养一批专业人员，大多数人员由市场来养。我国主要是军方来对军品科研生产进行监督管理，同时实施采办，政府主管部门的作用薄弱，企业的自主性缺乏。
5、军品采购管理比较：
军工发达国家的军品采购基本上是同等条件下优先国内采购，加之国际协作、分工的比较成熟，对国外的采购往往是本国不生产或生产不合算的军品，不会影响到本国国防高科技产业的发展。其他国家发展军工主要就是为本国采购服务的，因此也不存在国内采购与国外采购的矛盾。而我国的情况则很特殊。由于一方面要维持一个独立自主、又有一定能力水平的国防高科技产业，另一方面我国国防高科技产业的基础还不很强，这就造成从经济上讲从国外采购的合算、军事上讲从国外采购可以满足急需与从上讲、从长远高科技产业发展、国防和经济建设上讲从国内采购之间的矛盾。以往，我军的武器装备采购几乎完全是国内采购，这在很大程度上扶持了国防高科技产业的发展，国内采购与国外采购之间的矛盾也不突出。改革开放后，随着我军武器装备国外采购的不断增加，国内军工企业在国外的市场又很有限，军品国内采购与国外采购之间的矛盾突出。在对武器装备采办及合同的管理方面，政府职能与军方职能的交叉和错位也影响着军工科研生产的高效进行。这与大多数国家由政府部门主管军工科研生产的做法是不同的。
6、政府对军贸、军工技术转让、军工国际合作的管理
世界各军工大国无不重视军品贸易（包括军工技术转让、军工国际合作等）的重要政治、军事和经济意义及影响。不仅各国政府都有专门的军贸统一管理机构，而且还有许多国际间军贸活动协调机构。我国军贸管理体制的集中统一职能还不强，不仅存在着军贸企业内部竞争的问题，也难以充分发挥企业的科研生产能力。
三、中国国防高科技产业政府管理模式的设计与改革实施建议
我国涉及国防高科技产业的国防体制和政府管理体制都与国外不同，在这样一个特殊大体制下实施有效的国防高科技产业政府管理是一个长期没有解决好的问题，也因此出现了建国以来国防高科技产业管理体制的频繁变动。在现有政府体制和军事体制下，正确地界定政府管理的内容和实施手段，从而更好地保证国防高科技产业的健康持续发展，具有重要意义。
1、国防高科技产业政府管理模式的设计
国防高科技产业政府管理模式设计的指导思想是充分利用国家投入和国内全社会及国外一切可利用的力量，充分发挥军工科研生产力量的积极性和创造性，持续、健康地建设和发展国防高科技产业。基本原则是政企分开、供需分开，保障基础、市场机制；即政府和在职能、责任上各自明确，供方（军工科研生产单位）和需方（军队使用部门）在职能、责任上各自明确，政府主管部门作为负责国防高科技产业建设和提供武器装备的政府组成部门，具有供方的性质，作为武器装备用户—国家、政府的组成部门，又具有需方的性质，因此地位最为重要，作用最为关键，必须起到有效的管理调控和监督的作用；要运用政府投入来确保国防高科技产业基础的不断加强，利用市场机制来促进国防高科技产业能力、水平的不断上升。目标模式是理顺政府主管部门、军队使用部门和军工科研生产单位三者间的关系，建立起各司其责、协调运转、集中统一的管理体制，形成植根于市场机制上政府集中统一宏观管理调控的国防高科技产业良性循环机制。
2、国防高科技产业政府管理改革实施建议
国防高科技产业政府管理改革的实施需要必需的分步进行，运用行政、经济等各种手段。首先是军工科研生产单位适应市场经济的改革，其次是政府管理体制的改革。军工科研生产单位要按性质改革为少数的国家扶持的专门军工科研生产单位和大多数的自主经营的军工科研生产单位。要根据国防高科技产业发展的客观规律和我国国防建设对国防高科技产业的要求，通过一系列有力的产业政策与法规，对现有军工科研生产单位进行有目标、有计划、有步骤的战略性重组，推进建立企业制度、形成适应市场经济要求的创新体系；制定有关的军品采购政策，形成统一、开放的投融资体制，充分发挥政府财政投入的效益。
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