从话语权角度看农民社会保障权益的维护
摘要：建立适应现阶段我国国情的完善的社会保障体系是保障农民生活、维护农村稳定和促进农业的重要战略任务。话语权是一个社会群体社会地位的直接体现。农民的话语权则是农村社会保障政策和农村社会保障监督体系不断完善的重要条件。不断完善农民的话语权实现途径对于有效保障农民社会保障权益具有重要意义。
关键词：农村；社会保障；话语权
一、农民社会保障权益的与现状分析
社会保障权是公民在因年老、生育、疾病、伤亡、失业或其他原因而使其劳动能力受到影响或造成生活困难时，从国家和社会获得物质帮助，使生活得到基本保障的一项基本权利，对于维护社会公平、减少社会风险、促进社会稳定具有重要意义。建国以来，我国政府一直努力致力于民众社会保障权益维护的制度建设，《人民协商会议共同纲领》、1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》都对公民的社会保障权益及有关社会保障制度作了相应规定。中国是一个农业人口占绝大多数的农民大国，农民的社会保障权益是整个中国社会是否公正、文明的重要标志。
1951年2月20日，中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国社会保障制度的确立，该规定主要内容为我国职工劳动保障，包括职工伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关规定，但当时占人口总数90%以上的农民却未被纳入这一保障体系之中，农民的社会保障权益遭到人为的限制。1958年出台的《户口登记条例》限制农民迁入城市，农民被人为地固定在农村土地上。改革开放之后，在体制改革的推动下，我国政府采取了不少措施保障农民的社会保障权益。
现行《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”中国共产党“十六大”报告提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的指导原则。（1）农村最低生活保障。农村最低生活保障制度是农村社会保障体系的首要工作，其前身是以农村“五保”供养和农村灾民临时救济为主的农村社会救济制度，对于农村社会的稳定有着重要意义。（2）农村合作医疗。农村合作医疗制度最早源于20世纪40年代陕甘宁边区的医疗合作社，1959年11月全国卫生工作会议后在全国推广。2003年以来，政府在一些市县开始建立新型农村合作医疗制度，即由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。（3）农村社会养老保险。1991年，原民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开，俗称为“老农保”，资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持[1]。由于政策本身以及执行过程中存在的问题，“老农保”在20世纪末处于停滞状态。原劳动和社会保障部于2006年1月选择北京市大兴区等8个县市区，启动了新型农村社会养老保险的试点工作，俗称“新农保”，养老金由个人、集体和政府三方共同筹资，这项工作正在全国有序开展。
当前，我国农村社会保障体系也主要由这三部分构成。但长期以来，城乡分离的二元社会结构扭曲了政府职能，形成了重城市轻农村、重城市居民轻农民的不正常现象。我国的社会保障制度和相关资源总体上表现为向城镇居民倾斜的趋向，直接造成了城乡社会保障发展水平的不平衡，农村的社会保障事业从总体上要滞后于城镇的社会保障事业。
二、话语权对维护农民社会保障权益的重要性分析
我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”公民在国家政治生活中享有依法发表意见、表达意愿的话语权。保障公民话语权是依法治国的根本标志。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，保障人民的知情权、表达权、监督权。公民表达权的概念第一次被引入中共中央的重要，具有重大的标志性意义。而社会保障权是每个公民应该享受的基本权利之一，是一个国家社会文明和进步的标志，也是衡量执政能力的重要尺度。农民话语权则是指农民作为一个利益群体在利益多元化且竞争性的社会环境下，是否获得了利益表达的机会并建立了相应的机制。本文所关注的话语权主要是指农民对于自身社会保障利益的话语表达，它对于农民社会保障权益的维护具有重要意义。
1.农民社会地位不断提升的重要表现
农民是我国人口最多的群体，但因贫困、文化素质不高、分散化、缺乏利益表达的组织保障等因素影响，农民也是社会上声音最弱的一个群体，经常处于“被代言”的位置。一方面，每次人大会上都有不少代表为有效解决三农问题献计献策，一定程度上“代表”了农民，但不可否认，他们的意见或建议难以真正完整表达农民的痛苦和意愿，尤其是在与农民切身利益相关的医疗、养老等社会保障问题上，农民自己最有发言权。另一方面，官代民言——“官利”代替“民利”长期以来一直是中国农民话语权缺失的一个重要原因，农民很多真实的想法没有有效渠道传递到决策和执行层，影响了农民基本权益的有效保障，也影响了农民社会地位的进一步提升。后思想家福柯指出：“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程。”[2]因此，农民社会保障话语权的有效实现将会是农民社会地位提升的重要表现。
2.农村社会保障政策制定和完善的重要依据
社会保障权是占中国人口绝大多数农民的基本权利之一。农民的社会保障权益的维护最主要依赖于国家相关政策的制定与有效执行，但农民的社会保障话语表达不仅是相关政策的制定与完善的重要依据，也是农民主体意识提高的重要表现。随着政治体制改革的不断深入，民众参与公共政策的程度日益成为民主政治的重要体现，而这种参与性最主要是通过民众的话语权来体现。由于农民素质以及相关制度缺失的影响，农民关于自身利益的话语表达在数量及有效性方面存在着很大的不足，但农民是农村社会保障政策的直接政策主体，对于政策本身及其执行情况有着政府以及其他群体与组织无法体会的真实感受，对于自身利益拥有最真实的发言权，而他们关于自身利益的真实话语表达也是政府有关政策制定和完善的重要依据，客观上增强了政府有关政策的可接受性，也减少了政策执行中的困难。总之，保障公民的话语权是集中民智的有效途径，也是保障农民社会保障权益有效实现的重要条件。
3.农村社会保障监督体系不断完善的关键所在
农村社会保障监督体系主要包括行政监督系统、专门监督系统、司法监督系统和社会监督系统等[3]。农民的社会保障话语权属于社会监督系统的重要组成部分。从2001年开始，一些地方县级以上劳动保障部门从政府部、委、办、局、街道、乡镇、村、企事业单位、工会、司法所、妇联等单位选择聘请劳动保障监督员，对劳动保障法律法规的贯彻实施情况进行社会监督，一定程度上考虑到了农民对自身社会保障权益的话语权。农村社会保障的对象、环境、过程与城镇社会保障有着很大的不同。但总的来说，在自我社会保障权益的维护和对社会保障工作的监督问题上，农村居民的自觉性和话语表达的数量与有效性要低于城镇居民。因此，进一步丰富农民社会保障话语权的途径和内容将会对农村社会保障监督体系的完善起到至关重要的作用。
正是因为农民话语权对于维护其自身的社会保障利益具有非常重要的作用，因此，必须切实采取有效措施不断完善农民话语权的实现途径。
1.采取综合措施培养社会主义的新型农民——主体条件
美国著名心家英格尔斯曾说过：“完善的制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形的悲剧结局是不可避免的。”[4]因此，培养社会主义的新型农民，提高农民在自身社会保障权益维护方面的主体性，不仅可以有效实现制度的现实价值，而且将会对于提高农民社会保障话语的有效性奠定坚实的基础。首先，从农民角度来看，关注自身利益是维权的关键所在，应该主动关心与自身利益有关的信息，加强相互间的沟通与互助，同时能够合理地利用村民自治及乡镇人民代表大会等渠道向政府部门表达自己的意见和建议，充分利用各种话语表达的机会；其次，从政府角度来看，要加强对农民的公民基本权利与义务以及民主观念的，改变简单的居高临下和行者命令的工作方式，主动为农民提供话语表达的机会，而且必须要对农民的话语表达合理反馈。
2.完善农民社会保障话语权实现的制度体系——制度条件
（1）用制度保障农民的社会保障知情权
“知情权”是由美国的一位编辑肯特·库柏针对当时美国联邦政府机构内部蔓延着的消极对待政务信息公开化倾向，于1945年1月首先提出的。知情权是保障话语权的前提。保障公民的知情权是政府职能的重要组成部分。虽然政府信息公开在我国已经取得了很大的进步，但我国至今还没有一部经过人大立法的全国性信息公开法。政府信息公开的关键在于政府自身，政府信息公开法应该是社会保障信息公开的保障。总体说来，我国保障公众知情权的基本制度可区分为下列三类：主动式知情制度，即由公共权力机关主动向社会公众提供各种信息情报，如社会公示制度、财务公开制度等；被动式知情制度，即需要社会公众提出请求，而由公共权力机关向社会公众提供各种信息情报，如申请告知制度、信息咨询制度等；互动式知情制度，即通过社会公众与公共权力机关之间实行信息互动交流，而使公众的知情权得到保障的制度，如听证制度等[5]。这三类制度的完善与作用的有效发挥将会对于推动政府信息公开起到至关重要的作用。考虑到农民文化素质和主动性相对不高的情况，政府在保障农民知情权时应该更多地发挥主动知情制度的作用，合理利用电视、广播等农民比较容易接受的方式，主动为农民提供有关信息，保障农民的社会保障知情权。
（2）用制度保障农民的社会保障话语权
“利益表达的关键是有关行动者能够获得进行表达的渠道或途径。”[6]各级政府尤其是乡镇政府必须探索建立有效的农民话语表达渠道。村民委员会是农民社会保障话语权实现的基层执行单位，需要切实提高它们在汇聚村民社会保障话语方面的作用。如山东省五莲县委曾经下发了《关于在全县普遍建立“村民说事”制度的意见》，各村成立“说事”活动领导小组及办公室，把每月的5日、15日、25日作为村民“说事日”，让有困难、有想法、有矛盾的村民和村干部面对面地反映情况，并由镇人大组织人大代表对此项制度执行情况进行监督检查。同时，推行村干部定期回访制，把每季度最后一天作为回访日，集中时间到农户家回访，听取群众意见，保障农民的话语表达权[7]。从而对社会保障政策的制定和完善提供较为充分的一手资料。
3.丰富农民社会保障利益表达的主体与方式——社会条件
我国学者卢建旭认为，现代政府本身即是信息流通与应用、消化或处理的一种机制，事实上亦可被界定为“信息处理”。政府的决策与执行需要尽可能丰富的信息支撑。农民因为贫困、文化素质不高、个体分散等原因的限制，即使有了充分的话语表达机会，也无法完整正确地表达出与自身利益有关的信息。因此，需要其他更多的个人、团体和组织去丰富农民利益表达的内容与方式。
（1）高校与学术科研机构。教学与科研是高校与学术科研机构的主要职责。除此之外，回馈社会也是高校与学术科研机构的重要职责，其主要表现之一就是对社会问题进行调查研究，并为政府决策提供。有不少高校和学术科研机构的工作人员就非常关注社会保障问题，现在有不少地方政府的科技局设立专门的社会保障课题，尤其是农村社会保障方面的课题，鼓励有关学者对这些课题展开深入调研，经验与不足，为政府社会保障工作的完善提供宝贵建议，丰富农民社会保障利益表达的内容与方式。
（2）非政府组织。发达国家的非政府组织一般在本国的社会保障工作中扮演着重要的角色。日本的一些非政府组织自发组成由普通民众代表、法律专家、社保业内人士等为成员的社会保障咨询委员会，定期开会，讨论百姓关心的社会保障大事，把公众关心的问题和意愿反映给有关部门[8]。越来越多的非政府组织也日益成为我国城乡社会保障工作不可或缺的力量，它们有着较为丰富的社会保障工作经验与实践积累，有学者将其称为“社会保障型民间公益组织”，主要包括慈善组织、基金会、志愿者组织和社区组织[9]。我国非政府组织可以向有关部门提供与城乡社会保障工作有关的尽可能多的信息，并形成与政府定期的沟通机制，成为农民社会保障话语权的重要支持力量。
（3）大众传媒。在大众传媒无处不在的今天，媒体拥有强大的话语权。无论从发展还是现实需要来看，社会责任已然成为大众传媒对自身职业规范的“要件”之一。“代农民立言”是大众传媒的社会责任，也是农民社会保障话语权通过大众传媒的一种间接表现。地方媒体可以适当地通过报纸开辟专栏、电台和电视台跟踪报道等方式关注农民社会保障权益，建立监督热线，提高农民对农村社会保障政策的认识，增强农民的维权意识。
参考：
[1]曲大维.农村社会养老保险研究综述[J].市场与人口分析，2007，（3）：61.
[2]王治河.福柯[M].长沙：湖南教育出版社，1999：159.
[3]张国海.关于农村社会保障管理和监督的几点思考[J].问题探索，2005，（12）：64.
[4][美]阿历克斯·英格尔斯，等.人的现代化[Ｍ].殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985.
[5]王建军.保障公众的知情权作为社会主义文明建设[J].四川大学学报：社会版，2003，（3）：8.
[6]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：193.
[7]丁乐波，武连珉.为农民提供诉求渠道[J].乡镇.社会导刊，2006，（12）：13-14.
[8]高路，黄庭钧.“养命钱”大案频发，社保基金管理亟待透明[N].经济参考报，2006-09-15.
[9]张创新，等.关于发展社会保障型民间公益组织的若干思考[J].大连理工大学学报：社会科学版，2005，（2）：80.
