公民社会、国家与善治
关键词:公民社会;国家;善治
随着市场经济的发展,一个相对独立的公民社会正在崛起,这种社会经济生活的变化,使中国的政治也将发生重大变化,其重要变化之一是推动善治在中国的发展。本文试图借助公民社会理论,探讨公民社会与国家的关系及其对善治的影响。
一、公民社会与善治的涵义
公民社会(CivilSociety),常常又被称为民间社会或市民社会。关于公民社会,各国学者提出了不同的定义,所有这些大体可以分为二类:一类是政治学意义的,一类是社会学意义的。政治学意义上的公民社会强调保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构。社会学意义上的公民社会强调它的“中间性”,即公民社会是介于国家和家庭、之间的中间领域。可见,公民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴,它遵循的是自由交往和平等讨论,以达成相互理解和协调行动为目的,以实现物质利益和公民权利的、相对于国家的非政治领域。其显著特征在于,它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程。总之,公民社会是一个多元性的概念,其构成要素是:其一,公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,由经济、宗教、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构组成,他们在经济上和政治上独立于政府;其二,这些社团组织由社会成员自愿地结合而形成,并在同国家的关系上享有自主权,以保障或增进成员的利益或价值。
与公民社会的构成要素相适应,其社会价值或原则主要表现为保护公民权力。公民社会是独立的个人的联合体,它为个人合法地追求自身利益提供了空间。国家的存在也是为了保护和增进个人的权利和利益,而公民社会里的公民都享有政治国家无权侵犯和剥夺的基本人权,同时,也有影响国家政策过程的参与权。公民社会的预期目标是民主社会,通过各民间组织和志愿性社团,可以监督政府部门的运作,鼓励公民参与政治,争取公众知情权。参与其中的公民应相互尊重,平等对话,通过参政议政改革现成的民主制度和程序。民间组织发展壮大后,它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些管理职能,或是与政府机构一道合作,共同行使某些社会管理职能。而由民间组织或志愿性社团与政府一道对公共生活的合作管理,使公共利益最大化的社会管理过程,就是善治。
所谓善治(goodgovemance),是指在最大限度地推动社会发展的前提下,建立政府公共组织与公民社会之间的合作关系,其本质是“政府与公民社会对公共事物的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素是:①合法性;②透明性;⑧责任性;④政治;⑤回应;⑥有效”。[1]善治是人类社会管理公共事务的理想政治模式,有限政府、法治政府、民主政府、市场政府和分权政府是善治的主要条件,这些要件构成了善治的制度平台。善治必须建立在国家和市场的基础上,是对国家和市场的补充。善治不是政府利用权威对社会秩序进行维护,对社会经济活动进行控制的过程,而是政治国家与公民社会的合作。政治国家与公民社会组织主要通过合作、协商、伙伴关系,确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。它拥有的管理机制是合作的权威,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的,自上而下的。善治要求有关管理机构和管理者要最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的各种利益矛盾,以便使公共管理活动取得公民最大限度的认同;善治要求各种政治信息公开、透明,以便公民能够及时了解和有效参与公共决策过程,并对公共管理过程实施有效的监督;善治还要求有健全的法制,没有健全的法制,就没有良好的社会秩序,也就没有善治。总之,善治的形成有利于促进对公民权利的尊重,有利于公民权利63意识、法制意识、参与意识的提高。有利于合理配置资源,推动社会更快发展。善治可弥补政府管理过程中的市场失效和市场配置资源过程中的市场失灵。
善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。所以说,善治的基础在公民或公民社会。
二、公民社会与国家的关系
尽管相对于国家的自主是公民社会的特征之一,但关于理想的公民社会与国家的关系,近代公民社会理论家提出了三种有代表性的观点:公民社会对抗国家;公民社会从属国家;公民社会制衡国家。倡导公民社会对抗国家的托克斯·潘恩面对的是一个专制主义和干预主义政权(英国在北美的殖民政府),由此他为公民社会反抗这种政权的合法性进行了有力的辩护。倡导公民社会制衡国家的托克维尔面对的是一个国家权力和机构日益膨胀的宪政国家(初生的美利坚合众国),因此他主张保持一个活跃的、警觉的、强有力的公民社会(主要由各种非官方社团组成)来监督和制衡国家并积极参与各种公共事务。倡导公民社会从属于国家的黑格尔面对的是一个各种私人利益角逐于其中并充满矛盾和冲突的公民社会。因此他寄希望于由代表普遍利益的国家调停公民社会内部冲突来解决公民社会所无力解决的问题。
当代公民社会理论家既继承了近代公民社会理论家关于公民社会与国家关系的合理思想,同时又有所发展。首先,他们一般都认为,公民社会与权威主义国家之间是一种压制和反抗的相互对立关系。公民社会要争取自己的生存空间,只能同权威主义国家压制公民社会行为作坚决斗争。其次,在民主制国家中,公民社会也可作为一种制衡力量而防止其走向专制。再次,他们既主张扩大社会自主领域,缩小国家干预范围,同时又主张重新界定国家职能,使国家成为公民社会的保护者、监督者、调节者。最后,公民社会也不是处于反对国家的地位。公民社会不以夺取国家政权为目标,而是致力于改善人类生活状况,促进民主、自由、平等等基本价值的实现。
之所以形成上述思想,是因为经过近代以来的资产阶级市民社会革命,对于政治国家来说,国家权力在形式上恢复了公共属性,并从属和服务于公民社会需要,人民也把参与政治看成是自己的固有权利。同时,公民社会宣称人人有着与生俱来无可置疑的权利,并要求对这种权利进行保护的同时,对政府的权利加以限制。为此,现代政治国家应把保障公民社会的权利和限制政治国家的权利一道作为一项基本原则。当然,以公民社会的权利制约国家权力,保障公民社会权利和自由,是以的制度化为前提的。“市民社会是这样一个社会,在那里法律既约束国家,也约束公民。它保护公民免受高位政治机构、官僚、警察、军队、富人、权贵的专断及非正义决定。市民社会也是这样一个社会,在那里法律约束公民谋求自己眼前利益的冲动”。[2]
近代以来的公民社会与政治国家的分离及其二元性关系,是基于公民社会利益的多元性。多元性的权利与利益要求都应在一种政治框架中实现,由一种政治架构来保障。公民社会是一种以公民追求自身特殊利益为生存动因的亚社会,它先天性地要求把自己的权利看成是第一位的和至上性的。公民社会的权利要求成为政治国家的基础,它要求用国家权力保障个人的权利放在第一位。在公民社会与国家的关系中,公民社会是第一位的,国家则是第二位的。公民社会需要国家是因为需要公共权力来保障公民社会以及个人的权利与自由。如果政治国家不能保障公民社会的权利要求,它就没有存在的合法性。
如何形成公民社会与政治社会的良性互动?国家的根本职能在于防御和组织,其中组织又是根本的,而社会则是国家组织的对象。国家通过非强制的规范体系(道德)和强制的规范体系(法律)来组织生产和交往,为社会提供生活资料和秩序保证,因此,国家是通过社会而为了社会的。国家的根本功能和社会目的性都要求国家与社会之间应保持必要的间距,这是形成张力的根本前提。国家的整合功能和批判功能应是统一的,整合的目的旨在使社会朝着有序的方向发展,以实现效率和自由的最大化;批判的目的旨在更加完善和发展社会规范体系,以便为生产和交往提供更大的可能性空间。这就是公民社会与国家的良性可能空间,正是这种良性可能空间促使公民社会与政府的合作,从而达成善治。
社会主义市场的目的在于最大限度地发挥群众的自主性和创造性,最终实现共同富裕。因此,国家必然是社会成员获取自由与平等、公正与幸福、安全与秩序保障而成立的共同体,它建立在人民群众自由自主活动的社会基础上,是人民群众普遍需要的公共利益的代表和获得必要公共生活的基本领域。这是形成特色社会主义公民社会与国家的良性互动关系的必要前提。同时,社会主义市场经济实践要求并贯彻自由创造、平等交换、公平竞争和自我负责精神,因而人们必须以权利本位、自主自立和自我发展的价值取向,去面对公民社会生活,以民主、法治和公共精神,去面对国家共同体生活。在这里,人民是主人,政府是为人民服务的组织者。政府的权力来源于人民,属于人民,必须用来造福于人民。这就要求以国家对经济生活最低限度的干预以及对公民民主政治权利最大限度的保障为最优原则,把国家权力范围限于必需的公共利益的需要:(1)为维护公共利益,推进经济发展而进行的宏观调控和社会管理;(2)创造市场环境,保护公平竞争;(3)增进社会福利和公平分配;(4)维护秩序并促进权利的实现和保障。此外,均为社会成员自主、自治权利和广阔活动空间。国家和政府只能在公共行为领域里合法行动,而在已经划为私人性质的领域里就不具有权威。这种分离进一步运用到政府公共拥有的财富及其代理人的私人财务的区分上来。这些区分又反过来营造了一个有利于培养正直廉洁的政府、有利于控制所拥有的财富并防止所拥有的财富免受腐败影响的有利环境,创造一个对滥用权力实行检举和制裁的基础。[3]
三、我国公民社会的发展与善治的形成
按照查尔斯·泰勒的观点,市民社会产生的标志,从最低限度来说,只要存在不受国家权力支配的一定数量的社团组织,就可以说公民社会初步形成了。从较充分的意义来说,只有当不受国家支配的社会能够构建自身并协调自身行为时,当这些组织能够在相当程度上影响国家的决策时,才64能说较成熟的公民社会形成了。[4]
十一届三中全会以来,随着改革开放和市场经济的发展,中国社会结构变化的一个重要方面,就是国家在多个领域的作用逐渐隐退,与之相适应的则是具有独立自主的社会团体组织的活动空间扩大。一方面,各种各样的民间组织、公民社团迅速发展,其数量从改革开放初期的几十个骤增至几十万个。这些民间组织既包括各类、行业协会、福利或慈善组织、红十字会、文化、协会等,也包括各类学术性团体,还包括村民、居民社区组织等等。随着经济的发展,民间组织的经费来源除少数由国家拨款外,大多通过自筹解决,经济上自主,组织上也更加独立于党政权力机关。另一方面,在近30年的改革过程中,国家从高度集权到逐步放权,从政企分开到地方政府权力的扩大,再到社区组织、村民委员会的发展。国家将部分权力返还社会、返还公民的同时,形成了相对独立的社会自治领域。相对独立的社会团体,使社会从国家领域中分离出来,中国公民社会进一步成长。
公民社会的发展,对整个中国的政治经济改革和政府的治理产生了巨大的影响,推动了善治的进程。
首先,在广大实行村民自治和村民委员会直接选举奠定了善治的基础。民主的核心是人民当家自主,通过各种途径和形式管理国家事务。而公民是否拥有选举权和被选举权是衡量一个国家民主程度的主要标准之一。现在,在中国农村,村委会成员候选人由全体选民推荐提名,再由选民直接差额选举产生。社会自治是基层民主的实质性内容和主要表现,它与公民的选举权一起构成基层民主的两足。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:村委成员由村民直接选举产生。任何组织和个人在选举中都不得从事违法活动。村里的各项重大事件都必须依据有关法规由村民代表会议或村民大会讨论决定,少数服从多数。村务必须定期公开,接受群众监督。村民们必须遵守根据法律、法规共同制定的村规民约,以规范大家的行为。村民自治和村务公开制度,切实保障了农民群众的知情权、决策权和监督权。中国有9亿农民,所以,村民自治在中国具有特别重要的意义。它不但完善了民主决策制度,规范了民主管理制度,严格了民主监督制度,也使中国政府的治理向善治迈出了重要一步。
其次,公民社会的发展成为推动政治体制改革的重要力量。政府的改革既需要内部的动力,更需要外部的动力。而公民社会则是推动政府改革的重要外部力量。一些专业性的民间组织在政策制定、政府决策过程中,承担了智囊团的角色,为政策提供咨询和参谋,推动了政府的决策民主化。一些民间组织及时把公民对政府的愿望、意见集中起来,转达政府,又把政府的处理意见转达其成员。发达而有序的民间组织在通过与政府协商的过程中,既成为政府与公民合作的桥梁,促进了善治,又在不断的妥协中培养了公民的宽容精神。一些民间组织更是起到了社会监督的作用,促进了政治透明。政治透明是善治的重要内容,它是公民政治知情权和监督权的基础。没有适度的政治信息公开,公民就无从了解政府,更无法监督政府行为。20世纪90年代以来,随着政治体制改革的深入,中国政府实行了人大旁听制度、公开审判制度、检务公开、警务公开、政府网上办公等重大措施,极大地推进了政治的透明度。而民间组织的社会监督,则使政治透明进一步推进。一方面,他们运用各种新闻媒体、公共舆论对中央和地方政府的决策和行为进行报道,使政府和政府官员的优秀事迹得到表彰,从而增强了公民的政治认同感;对政府和政府官员不合理或违法的行为进行曝光,并有组织地抵制这些行为,从而督促政府打击违法官员或改革原有政策,推动社会进步。另一方面,民间组织和公民通过举报党政机关及其干部的违法行为,或利用信访向有关部门反映情况,争取合法权益,可以监督控制政府部门的运作,保护弱势群体的利益,质疑和改革现成的民主制度和程序,防止和打击腐败现象。
再次,公民社会的活动填补了国家治理的空白,改善了政府形象,增强了公民的政治认同感。在公民社会理论的三分模型中,国家因考虑到治理的成本,无法包揽一切社会问题。市场经济部门因为追逐利润的本性,也不可能直接去做那些没有经济回报的事情。公民社会中的非营利组织(或称第三域),具有规模小、灵活机动和能够利用基层活力等优点,因而较为理想地适合于填补由国家行政的不足所带来的空白区,并发挥积极的作用。例如在抗震救灾、扶贫济困、帮助弱势群体和失学青少年等方面,中国许多民间组织均发挥了极积作用。这些民间组织以诚信、责任心、同情心和博爱精神,改善了社会形象,增强了公民对民族国家的认同。同时,诸多的社会问题如暴力、犯罪、贫困、环境污染、生态恶化,都是公民自己参与的活动,既需要全体公民共同来解决这些社会问题,又需要社区成员向有关部门反映情况,要求政府部门出面干预制止,以达到社会平安、稳定、和谐。
总之,公民社会的发展对善治所起的积极作用已初见端倪,但正如市场经济在中国的发育还不规范一样,中国的公民社会的发展也还不够成熟。公民社会是善治的现实基础,善治需要公民社会的发展,没有一个健全发达的公民社会,就不可能有真正的善治;反之,公民社会的发展必然直接或间接地促进善治的形成。为了推动善治在中国的进一步发展,在积极推进市场经济发展的同时,培育一个健全发达的公民社会,就有着更为迫切的现实意义。
:[1]喻可平.权利政治与公善政治[M].北京:社会文献出版社,2003.
[2][4]邓正来.国家与市民社会[M].北京:中央编译出版社,2002.
[3][美]菲利克斯·格罗斯.公民与国家———民族、部族和族属身份[M].北京:新华出版社,2002.