地方政府竞争与ＦＤＩ区位分布
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：FDI区位分布；区位特征；地方政府竞争；集聚效应
一、引言
1990年代以来，经济活动的空间配置问题逐渐进入了主流经济学家的研究视野，新经济地兴起(Krugman，1991)。与新古典增长理论中的报酬不变和完全竞争假设不同，新经济地理学以报酬递增和不完全竞争为前提，认为在一定的运输费用(贸易成本)条件下，等偶然事件可以促成产业在一个地区的初始分布，而规模报酬递增则使得产业在以后的中进一步在该地区集聚，形成产业空间分布的“中心－外围”结构。新经济地理模型为FDI的区位选择问题提供了新的研究视角，产业集聚不仅有助于跨国公司进入当地市场和获得地方化的资源优势，而且可以通过分享集聚的规模经济和范围经济来提高效率，获取竞争优势(Dunning，1998)。因此，最近的除了探讨地理区位、基础设施、要素成本和优惠政策等传统区位特征变量的影响以外，还重点分析了新经济地理变量对FDI在我国区位分布的影响。Head和Ries(1996)指出跨国的迁入会刺激专业化供应商在本地聚集，这反过来增加了该地区对后续FDI的吸引力。Cheng和Kwan(2000)基于动态调整模型刻画了FDI地理集聚的自增强效应，认为一个地区的既有FDI存量有助于吸引后续FDI流入。Wu和Strange(2000)发现外资保险企业倾向于在外国直接投资较多的地方设立分支机构，表现出很强的集聚倾向。贺灿飞和魏后凯(2001)认为外商在华直接投资行为面临诸多信息不对称和外部不确定性，FDI的区位决策是对信息成本和集聚经济的理性反应。Sun、Tong和Yu(2002)认为1991年以后外商直接投资在我国的区位分布更多地受到集聚效应的影响，而以工资为代表的要素成本变量则与FDI流入负相关。Belderbos和Carree(2002)发现当地的制造业集聚水平对日本电子厂商定位有正面的影响，尤其是当地有来自于日本的电子制造业厂商集聚时，其影响效果增强。张俊妮和陈玉宇(2006)将FDI在我国的区位选择归结为集聚经济、地区所有制结构和一些传统区位变量综合作用的结果。
通过简单的文献回顾，我们可以发现已有研究对影响FDI在我国区位分布的政府竞争因素缺乏足够的关注。事实上，自1990年代中期以来我国各级地方政府为了增加本辖区对FDI的吸引力展开了激烈的经济竞争，这在很大程度上影响了FDI在我国的区位选择。生产折衷理论把政策变量也看成是一个外生的区位因素，而本文认为政策变量并非完全外生，它一方面是跨国公司与东道国博弈的结果，另一方面也是现阶段我国不同地区地方政府相互竞争的手段和内容。因此，在已有文献的基础上，本文拟利用我国各省级地区实际利用外资的数据，重点检验地方政府竞争对FDI在我国区位分布的影响，并提出相关政策建议。
二、FDI在我国的区位分布及其动态变化
FDI大量流入是我国实施改革开放战略的结果，其在我国的区位分布一开始就表现出强烈的不均衡态势。自1987年以来，我国东部沿海省份是FDI的主要聚集区，这一地区所吸引的FDI占全国的份额较大，基本上稳定地维持在85％以上。相比之下，中部和西部地区吸引的FDI数量较少，比重偏低，其中，中部地区的比重自1990年代中期以来有缓慢的上升；而西部地区所占份额最低，且有明显的下降趋势，从1987年的9.64％下降到2005年的3.2％(具体见表1)。虽然进入新世纪以后，我国先后提出了西部大开发和中部崛起战略，并提供了相应的优惠政策支持，但FDI不均衡分布的趋势并未得到根本扭转，FDI主要分布于东部沿海省份，向中西部地区的扩散较慢，尤其是西部地区在吸引FDI上明显处于落后地位。
随着我国改革开放的逐步深化，FDI在我国的区位分布也经历了一个缓慢的动态变化过程，主要表现为从东部沿海地区向广大中西部地区扩散。为了从总体上刻画FDI在我国区位分布变化的动态特征，我们了各省区1987-2004年实际利用外资占全国比重的变异系数(标准差／平均值)，具体如图1。从中可以看出，自1987年以来，外资在我国的区位分布基本上经历了三个演化阶段：(1)1987—1991为第一阶段。在这个阶段，以广东为代表的南方沿海地区是主要的外资聚集地，外资在各省区间分布的离散程度较大，并于1990年达到其峰值2.28。(2)1992-1999年为第二阶段。在这一阶段，FDI开始从我国的南部沿海地区向更广大的东部沿海省份扩散，在图1中表现为变异系数值的持续下降，最明显的变化是以长三角为代表的东部沿海地区吸引外资的数量显著上升。(3)自2000年开始为第三阶段。这一阶段的变异系数从1999年的最高值1.71开始下降，到2004年降为1.42。虽然下降幅度不大，但是反映了外资在我国的区位分布有逐渐向中西部其他省份缓慢扩散的迹象。如中部的江西、湖南和湖北等地吸引外资的数量在这一时期均有一定程度的上升。
三、地方政府竞争对FDI区位分布的影响
我国自1978年以来的改革的一个重要特征就是在经济上中央向地方分权，经济分权使得各地方逐渐成为一个相对独立的利益主体，各地方政府越来越追求其自身独特的财政利益，以及官员的支持和晋升利益，各级地方政府的“地方法团主义”行为倾向突出，从而引发了各地方政府间的经济竞争。分权改革改变了政府的利益和信息结构，各地方政府成为辖区经济的控制者和索取者，为了扩大财政支出能力，地方政府开始扮演推动地方经济发展的重要角色。为加快地方经济发展，各级地方政府竞相采取一些政策措施，如推出税费优惠政策、增加公共支出和优化制度环境等，来吸引更多的外部资金、技术、人力资本等要素流入，以增强本地经济的竞争优势，扩大经济规模，以经济发展来谋取更大的自身利益。如果一个地方可以提供良好的公共服务和基础设施，司法体系健全，市场交易秩序井然，并且具有较低的商业运行成本和工商税率，那么，这个地区将会吸引更多的FDI流入。反之，该地区对外部投资者的吸引力不足。
地方政府对FDI的竞争可采取不同的手段，具体包括提供税费优惠、改善地方公共物品供给和制度优化三方面。税费优惠包括企业开办和经营过程中有关工商税收、政府规费的减免和优惠，是进入门槛较低的政策措施，各地区可以很容易地通过这一手段，向跨国公司传递减轻其税负的信号，因而税费优惠便成为地方政府使用最为广泛的竞争工具。税费优惠的这一战术特性使得任一地区的优惠政策措施很容易被他人模仿或复制，因而难以在长期内保持自己的竞争优势，税费优惠对吸引FDI的作用是不确定的。这是因为：第一、尽管税费优惠可以对FDI选址决策产生正面的影响，但由于其他竞争者的政策复制，这一影响将逐步被抵消。如果缺乏其他竞争手段配套，单纯的税费优惠竞争将会最终损耗地方财政资源，削弱本地公共产品的供给能力，降低本地投资环境的质量，这反而不利于吸引FDI的持续流入(Black and Hoyt，1989；Hauffer and Wooton，1999)。第二、根据税收优惠信号理论，税费优惠不仅会直接影响到跨国企业的利润水平，也是政府所发出的一种表明本地对外资的态度和经济发展潜力的信号，其作用的大小取决于FDI和东道国之间的信息不对称程度(Bond and Samuelson，1986)。当外国投资者对本地市场潜力、投资环境以及劳动力质量等区位因素的信息不充分时，税收优惠政策可以在一定程度上作为一种信号，在引进外资的过程中发挥很重要的作用。而随着外国投资者对上述信息的了解程度的增加，税费优惠的信号作用也会逐渐减弱。我们认为，随着我国对外开放程度的加深，外资面临的信息不对称大大缓解，税费优惠的信号作用也势必大大减弱，单纯的税费优惠对FDI的吸引力也会减弱。
与提供税费优惠相比，改善地方公共物品供给需要综合性的公共资源投入和更长的时间，因而也更具有战略性。地方公共物品供给包括硬件公共物品和软件公共物品二方面，硬件公共物品主要包括交通、通讯和能源等基础设施，软件公共物品包括科、教、文、卫等各项社会事业的发展。地方公共物品供给的水平和结构反映了各地政府在投资环境建设上的偏好，它主要通过各种硬、软件公共物品的数量和质量对吸引FDI产生作用。根据新经济地理理论，包括运输费用在内的贸易成本是影响产业地理集聚的重要因素，一个地区的贸易成本越低就越有利于产业的本地化集聚。地方政府增加对交通、通讯和能源等硬件公共物品的投资，有助于降低以运输费用为主的地区贸易成本，无疑会增加对FDI的吸引力。此外，科、教、文、卫等软件公共物品供给水平的提高，将在长期内改善地区生产要素供给条件，特别有利于提高高素质劳动力的供给水平，这显然会对FDI的地方化集聚产生积极的影响。
制度优化是指通过改进制度规则的设计和执行效果，来保证地方市场运行秩序和提高政府治理水平，内容十分广泛，涉及改革政府办事程序、提高政府运作效率、完善地方信用体系、增强司法公正性和政策透明度等，它可以降低经济活动的交易费用，从而增加对包括FDI在内的外部经济资源的吸引力。针对制度优化竞争，柯武刚和史漫飞(2000)指出“制度竞争(或体制竞争)概念突出了内在规则和外在规则体系对于一个国家的成本水平从而对于国际竞争力的重要性。由于全球化——密集的贸易和更大的要素流动性——对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进行的调整。”这种制度调整是基础性的，同样适用于一个国家内部不同地区之间的经济竞争，它通过降低经济活动的交易成本而对吸引FDI流入发挥正面的影响。 四、FDI区位分布的计量分析
(一)计量模型
本文主要检验地方政府竞争对FDI在我国区位分布的影响，同时，根据已有实证研究的结论，选择一些区位特征和新地理因素作为控制变量。为此，我们设立了以下计量模型：
Yitt=a0+a1Qi,t-1+a2Zi,t-1+a3Ji,t-1+εit (1)
在方程(1)中，下标i、t分别表示地区和年份，Yit是反映FDI区位分布的变量，用各省级地区实际利用外资额占当年全国实际利用外资的比重来表示，数据来自于《对外经济统计年鉴》有关各年；Qi，t-1表示传统区位特征的向量，Zi,t-1为地方政府竞争向量，Ji,t-1表示集聚效应向量；a0为常数项，a1、a2和a3为变量的系数，εit为方差服从正态分布的误差项。为了减少方程的联立性偏差，我们对随时间变化的解释变量作了滞后一期的处理。由于本文重点分析地方政府竞争因素的影响，而实际的地方政府竞争发生在1990年代我国的对外开放程度进一步扩大之后，因此，我们将利用1993-2004年我国各省区实际利用外资的数据对方程(1)进行检验，由于数据统计上的原因，省区样本中不包括青海和西藏。我们一共用了12个变量来解释FDI在我国的区位选择，其中，区位特征和集聚效应变量的数据均根据《中国统计年鉴》有关各年数据而得，地方政府竞争变量的原始数据来自于《中国税务年鉴》、《中国财政年鉴》以及《中国统计年鉴》有关各年，下面就对所选取的变量及其理论预期进行说明。
(二)变量设置
1、区位特征变量
在区位特征因素中，本文主要关注劳动力要素禀赋、市场潜力和市场开放度的影响，具体包括：(1)工资水平(wage)，用各地区平均工资与全国平均值之比来衡量，以反映各地区的相对工资水平。工资水平与FDI区位决策的关系是不确定的，一方面工资水平较低的地区的劳动力投入较低，对那些低成本寻求型的FDI吸引力较大；另一方面工资水平较低可能意味着某地区缺乏高素质劳动力，这又会削弱对高素质劳动力敏感的行业的FDI进入该地区的意愿。(2)市场潜力(mar)，用各地区人均GDP与全国平均值之比来表示，以衡量各省区的相对市场潜力。东道国市场规模和潜力是决定跨国公司选择投资地点的重要因素，发达国家之所以能够吸引全世界绝大多数FDI就在于其拥有庞大的国内消费市场，因此，各地区市场潜力应与FDI流入正相关。(3)市场开放度变量(open)，用各地进出口总值占GDP的比重来衡量，并将其与全国平均水平相比较。一个地区的市场开放度越高，对FDI的吸引力越大。
2、地方政府竞争变量
我们用六个变量反映地方政府竞争因素对FDI集聚的影响，具体包括：(1)税费优惠竞争变量。自1990年代中期以来，随着各地区经济管理自主权加大，各地区可以轻易地在国家大的框架内，通过各种税费减免等优惠措施来吸引FDI，因此，各地外商投资企业的实际税负与名义税率差异很大。由于各地税费优惠措施缺乏可供实证研究的系统数据，我们在此选用了两个实际税费负担变量来衡量各地区税费优惠竞争情况：一是外资企业的实际税率(tax1)，用各地区涉外税收收入除以三资企业总产值而得。二是预算外收费负担(tax2)，用各地区预算外收入占GDP的比重来表示。预算外收入是我国政府财政管理中的一个独特现象，包括工商税附加、工商所得税及其他一些税收的附加收入、公路养路费、航道维护费和公产公房经营性收入等，其中相当大部分是纳税人所必须承受的政府收入负担。这一比重越大表示企业面临的各种缴费负担越重。这两个变量与FDI区位分布的关系在长期内是不稳定的，其对FDI的吸引力会受到对手的策略性行为、本地市场条件变化等多种因素的影响。(2)地方公共物品供给变量。各地方政府在公共物品供给上的竞争主要体现在硬件基础设施建设和旨在改善本地要素长期供给质量的软环境建设上，为此，我们选取两个指标加以衡量：一是基本建设拨款水平(pie)，用各地区财政支出中基本建设投资的比重与全国平均值相比，来反映各地区公共财政投资、通讯等基础设施的相对水平；二是科教文卫拨款水平(pse)，用各地区财政支出中科教文卫投资的比重与全国平均值相比，来反映各地区公共财政投资科教文卫等软件公共物品的相对水平。这两个变量反映了各地方政府在提供公共产品上的偏好，我们期待它们与FDI区位选择正相关。(3)制度优化变量。制度优化竞争涉及到政府运作、市场秩序和法制建设等多方面内容，难以直接加以量化，因此，我们选择两个指标来间接地反映各地区制度优化竞争的情况：一是政府规模(gs)，用各地区财政支出中行政管理费比重与全国平均值相比，来反映各地区行政管理费用的相对负担，可以近似地反映一个地区政府的相对规模和运作效率。我们认为这一指标越小，说明一个地区的政府机构越精简，运作越有效，对FDI的吸引力就越大，因此这一变量与实际利用FDI的份额负相关。二是国有经济比重(sj)，即一个地区国有企业产出占总产出的比重。借鉴Huang(2005)、张俊妮和陈玉宇(2006)的观点，我们认为国有企业比重越高，一个地区经济环境的制度扭曲就可能越严重，市场化水平就越低，从而不利于包括FDI在内的非国有经济的发展，因此，国有经济比重与实际利用FDI的份额负相关。
3、集聚效应变量
本文把集聚效应分为两个层次：即产业集聚效应和城市集聚效应，并用三个指标加以衡量：(1)衡量产业集聚经济的指标有二：一是工业的产出比重(ij)，用各地区工业增加值占全国的比重来衡量，反映一个地区工业整体集聚水平；二是外商投资企业的产出比重(fij)，用一个地区外商投资企业产出占全国的比重来衡量，反映一个地区已有FDI的集聚水平，该变量可以帮助我们认识FDI的区位决策过程是否存在自增强效应。(2)反映城市集聚经济的指标为城市化水平(city)，用各地区城镇就业人口比重来表示，反映一个地区总体经济集聚水平。根据新经济地理理论，我们预期这三个变量与各地区实际利用FDI的份额正相关。
五、计量分析结果报告
我们运用Eviews5.1软件对模型(1)进行回归分析，先进行F统计量检验，以决定使用混合回归模型，还是固定效应模型，检验结果拒绝了混合回归模型；再用Hausman检验来决定选择固定效应模型，还是随机效应模型，检验结果拒绝了随机效应模型(具体见表2)，本文最终采用固定效应模型。在采用一阶差分方法消除了时序相关之后，表2给出的是相应的固定效应模型估计结果。在所有方程中我们都保留了区位特征和集聚效应变量，然后逐步添加三类地方政府竞争变量后得到的结果FE(1)、FE(2)和FE(3)。FE(4)去掉了不显著的区位特征变量mar，政府竞争变量taxl和tax2，以及集聚经济变量fij。通过比较四个方程的结果，我们可以发现模型的回归结果基本上稳定，可以作为实证分析的依据。下面我们就以FE(3)的结果为基础来探讨实证分析的发现。
第一，反映区位特征的三个变量wage、mar和open均与FDI在我国的区位分布正相关，但表示本地市场容量的变量mar没有通过显著性检验。这表明自1990年代中期以来，当地的市场发育和要素供给条件是外资在我国进行区位选择时所考虑的主要因素。FDI的区位决策并非一味地追求要素投入成本的降低，它更看重一个地区的市场潜力和对外贸易的便利。单从劳动力成本来看，工资水平越高的地区，所吸引的FDI份额也越高，说明低劳动力成本已不是吸引FDI的主要因素。与东部沿海省份相比，我国中西部地区的平均工资水平明显偏低，劳动力素质也较低，市场容量有限，对外贸易成本较高，对FDI的吸引力不大。东部沿海省份的工资水平虽然较高，但吸引了大量高素质劳动力流入，在满足FDI对高素质人力资源需求的同时，也形成了庞大的市场消费潜力；另一方面东部沿海地区天然地具有开展国际贸易的地理优势，市场对外开放度较高，贸易成本较低，对产品主要面向国际市场的出口导向型FDI十分有利。
第二、在地方政府竞争变量中，有五个变量的回归结果与我们的理论预期一致，一个不一致。首先，反映税费优惠竞争的变量tax1与FDI区位分布负相关，但未通过显著性检验；tax2与FDI区位分布正相关，也未通过显著性检验。这表明从整体上看，自1990年代中期以来，随着我国对外开放程度的加深，地方税费优惠措施对FDI的整体吸引力已大大减弱，FDI的区位决策更加强调一个地方的基础设施质量、市场条件、要素供给水平和产业分工等因素的重要性，单纯的税费优惠手段难以持续地吸引FDI流入。其次，在地方公共物品供给变量方面，衡量硬件基础设施投资水平的变量pie与FDI流入显著正相关，表明各地政府基建投资的增加改善了本地交通、通讯和能源供给条件，降低了贸易成本，从而有利于FDI在本地集聚。正因为如此，各地方政府把加强硬件基础设施建设作为主要的经济竞争手段，纷纷加大基建投资力度，并在吸引FDI的实践中取得了积极的效果。而包括科教文卫在内的软件公共物品供给变量pse则和我们的理论预期相反，与一个地区实际利用FDI份额显著负相关。这并不是说科教文卫等软件公共物品投资在理论上不利于吸引FDI流入，只是从另一个侧面揭示了，我国各级地方政府在把强化硬件基础设施建设作为改善本地投资环境主要竞争手段的同时，相对忽视了在长期内提高本地要素供给的质量，正是这种对外部经济资源的竞争导致了各地政府在软件公共物品投资上的激励不足。最后，反映制度优化的变量gs的检验结果与我们的理论预期完全一致，与FDI区位分布显著负相关，表明一个地方的政府规模越小，运作越有效，政府对经济的干预程度越低，就越会增加本地区对FDI的吸引力。sj变量的系数显著为负，在一定程度上说明国有经济比重过高对吸引FDI不利，一个地区经济的国有化程度过高往往会传递出市场机制发育不健全的信息，政府对国有经济的保护可能会损害市场配置资源的效率。当然，除了国有经济比重之外，一个地区经济发展的制度环境质量还要受到其他多种因素的影响。
第三、关于集聚效应变量，表2的结果证实了地区总体的工业集聚水平ij对FDI流入的正面作用，一个地区已有的工业发展水平越高，产业配套网络和地方基础设施就越完善，要素供给条件就越好，所有这些都对FDI流入具有正面影响。相对而言，城市集聚效应的显著性更强，城市化的发展有利于扩大地方市场规模，提高要素供给能力，有力地促进了FDI的本地化集聚。此外，反映FDI集聚自增强效应的变量fij的系数虽然为正，但未通过显著性检验，说明外国直接投资并非普遍地采取追随投资策略，一个地区已有FDI的存量示范效应并不显著。因此，从总体上看，本研究支持新经济地关于产业集聚具有正反馈效应的观点。
六、主要结论和政策建议
我国地方政府竞争手段一般包括税费优惠，改善公共物品供给和制度优化三个方面。本研究发现，自1990年代中期以来，虽然有的地方政府，特别是不发达地区仍把税费优惠作为吸引FDI的一个重要手段，但实际上随着我国改革开放的深化，虽然税费优惠对部分低成本寻求型的FDI具有一定的吸引力，但其整体效果已大大减弱，实际税费负担较重的沿海发达地区吸引的FDI也较多。这表明FDI的区位决策中包含了税费负担之外的其他很多因素，显而易见的因素包括地方市场规模、要素供给的质量和产业配套网络等，很多发达地区已不再把税费优惠作为主要的经济竞争手段，而转向改善地方公共物品的供给竞争。在地方公共物品供给竞争方面，各地政府都表现出对硬件基础设施投资的偏好，通过加大对交通、通讯、能源等基础设施的投资力度来改善本地投资硬环境，增加对FDI的吸引力，并且收到了积极的效果。但是，在现有政府绩效考评体系内，经济竞争和对任期GDP目标的追求导致各地方政府在提供公共产品供给上的短期行为倾向严重，基建偏好被过分地放大，使得各地方政府对事关本地要素长期供给质量的软件公共物品投资不足，科教文卫等公共服务并未得到应有的重视，这不利于本地投资环境的持续改善，削弱了区域经济的未来发展潜力，也不利于本地居民福利水平的提高。最后，制度优化竞争涉及到政府运作、产权保护、法律制度和中介组织发育等一系列影响经济发展的制度环境因素，它通过提供一套行之有效的规则体系来降低整个社会的交易成本，保障市场经济的有序运行，这对吸引FDI流入具有十分重要的正面作用。实践表明，我国各地区推行的旨在改善当地的投资环境的机构精简、审批权改革和严格市场执法等措施对吸引FDI流入产生了积极影响，但由于一些固有的体制因素，各地制度环境尚有很大的改进空间，综合的制度优化竞争还有待进一步加强。
本文的发现给各地的引资竞争和产业政策带来了一些有益的启示。首先，为持续保持本地区对外部经济资源的吸引力，落后地区应改变以往主要依靠提供税费优惠的办法，注重提高本地基础设施供给的水平和质量，特别是在加强硬件基础设施建设的同时，要注意增加对科教文卫等软件公共物品的投资，以提高本地要素的长期供给水平。其次，各地今后应将综合的制度优化竞争摆到十分重要的位置上，进一步深化行政体制改革，通过精简政府机构、提高政府运作效率，减少政府对经济活动的干预，完善司法体系，鼓励市场中介组织发育等一整套措施来提高本地市场经济运行的法制化程度，降低经济活动的交易成本，来全面改善本地投资环境，增强对包括FDI在内的外部要素资源的吸引力。最后，各地要充分认识产业集聚自增强效应的作用机制，在承接外部产业转移的同时，注意营造本地产业网络，积极扶持本地专业化产业分工体系的形成，促进产业的本地化集聚，形成产业发展的良性循环。
