今非“西”比，建设有中国特色的公共财政

　　关键词：公共财政　市场　特色
　　论文摘要：文章通过分析公共财政的本质以及中西财政存在差异的原因，提出我国进行公共财政改革的重要性，并指出，当前建设有中国特色的社会主义公共财政，就是要坚持“市场”和“国情”两个立足点。
　　作为一门，对公共财政的争论由来已久，国内外理论和实践工作者对此也见仁见智，那么，什么是公共财政?为何中西财政会存在差异?为什么要进行公共财政的改革?我们学习西方的公共财政理论对建立我国的公共财政有何借鉴作用?我国要如何建设自己的公共财政?等等这些都是大家十分关注的问题。
　　一、关于公共财政的本质问题
　　我们认为，所谓“公共财政”，就是为弥补市场失效提供公共服务的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政模式或类型阁。
　　第一，“国家分配论”与“公共财政论”的分析。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在完善我国财政学时坚持社会主义道路，才能在财政体系改革中满足社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是当前条件下财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使我国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，也才能促使政府全面审视与市场的关系，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，从而提高经济的整体质量。
　　第二，公共财政是以提供公共产品和服务为的财政模式。它的立足点是非市场性和非盈利性。政府向社会成员征收收入应以弥补公共产品的生产成本为限。财政的介入方式是，市场办不到和不完善的，财政再去办，发挥财政宏观调控的职能，显示“看得见的手”的作用。市场能办到的，财政就少管或不管。西方经济学认为“管得最少的政府，就是管得最好的政府”。财政工作实践告诉我们：公共财政重视间接调控和管理，而国家财政则强调直接调控和管理。社会主义市场条件下公共财政的构建，其重要目标之一就是要实现直接和间接调控管理的有机结合。
　　二、为何中西财政存在差异?
　　概括起来，主要有以下三点：
　　第一，生产力状况的影响。这是中西财政差异的根本影响因素之一，由此形成我国的发展型财政与西方的发达型财政的根本差异。上百年来，我国生产力尽管有自己的发展轨迹，但也受到西方生产力的根本影响，是在引进、借鉴西方先进生产方式和管理方法基础上进行我国经济建设和发展我国经济的，这就形成了我国与西方生产力的同质性，这也是我国也能建立现代财政的根本原因，但我国与西方发达国家之间又存在巨大的经济发展水平差距。集中表现在社会产出的不足上，具体表现在我国人均GNP(GDP)或人均国民收入与西方发达国家有着数十倍的差距，从而形成了我国的发展型财政与西方的发达型财政的差异。
　　第二，所有制的影响。中西双方在生产资料所有制上的差异，过去是，现在是并且将来仍然还是，这是决定我国财政与西方财政差异的根本原因之一，它决定着我国的公有制财政与西方的私有制财政这一根本差异。双方都处于市场经济条件下的国有经济的根本差异在于，我国国有经济主要和基本部分是盈利性的或市场性的，而西方国有经济则主要是非盈利性的或非市场性的，这一差异决定着，我国社会主义市场经济下的财政将是公共财政和国有资本财政并存的“双元财政”，而西方资本主义市场经济下的财政将仅是“公共财政”。
　　第三，体制的影响。计划经济和市场经济的差异，不仅过去是，而且现在仍然是决定中西财政差异的根本原因之一，它决定着计划型财政和市场型财政也是中西财政的另一根本差异。
　　以上是经济方面的影响因素，此外，还有制度的影响、意识形态和经济理论的影响以及不同的传统等因素，也造成双方财政的差异。
　　三、我国当务之急应进行公共财政的改革
　　我国进行公共财政的改革，绝不仅仅是概念之争而是我国社会主义市场经济和改革的深化对财政理论与实践的必然要求，是与国际惯例接轨、实现财政模式转变的客观需要，也是计划经济财政向公共财政的根本转变，对于强化财政职能，振兴财政具有迫切的现实意义和深远的政治经济意义。
　　第一，有利于适应市场经济的要求，进一步使我国财政与国际惯例接轨。国际社会的财政主流模式就是公共财政。就是以满足社会的公共需要为口径来界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系，这是我国财政融入国际主流财政的一个必经的重要改革，是财政形式与内容的必然的变化过程，由计划财政向公共财政的转变，公共财政要有以下根本性的接轨：一是着眼于满足社会公共需要，凡不属于公共需要的领域或事项，财政就不要介入，凡属于公共需要的领域或事项，财政就必须介入。二是退出营利性，立足于非营利性。三是收支行为的规范化，以法制为基础，政府的全部收支进行预算，增加收支的透明度和公开化，以利于社会和民众的监督。
　　第二，有利于创立符合国情的公共财政理论。
　　国家财政理论一直是我国主导财政理论，在计划经济和左的倾向下，其它财政理论是难以进入和发展的。国家财政一统天下的局面一直没有打破。随着改革开放的不断深入和财政困境的不断N,~Jr，要求新的财政理论为指导是必然的，公共财政就是慢慢渗透进来的。更为重要的是，借鉴和运用公共财政理论，正是借鉴西方制度经济学对市场失灵和政府失效的分析以及对政府干预问题所作的研究，来进一步界定政府经济活动的范围及政府财政的职能，在此基础上，吸收公共财政学中的公共品理论、外部效应理论以及公共选择理论，结合转型国家和发展中国家在公共财政制度建设方面所遇到的问题进行探索，从而实现国家财政与公共财政的有机结合。引进西方公共财政为我所用，结合中国国情，创建有中国特色的公共财政理论，其意义是非常重大的。
　　正是站在建立和完善社会主义市场经济体制，促进我国政治、经济和社会全面发展的高度，中央决定要建立有中国特色的公共财政。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对建立公共财政框架提出了明确要求。党的十五届六中全会又把公共财政改革的许多内容作为加强和改进党风建设的治本措掩，写进会议通过的《决定》中这充分说明了我国建立公共财政的极端重要性。
　　四、把握两个立足点。建设有中国特色的公共财政
　　中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的相结合不是一个简单叠加的过程如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家与民族复兴的重大历史命题。要使我国公共财政改革过程更加坚实而富有成效，我们应该在改革中切实把握两个立足点：
　　(一)立足于市场。所谓立足于市场，就是指公共财政必须建立在市场经济这个基础之上，从市场出发来考虑政府及其财政的定位。从我国的情况看，由于市场是外生的，目前又正处于体制的转轨阶段，市场经济的实践不长，这就难免在我们的财政思维中多少保留有计划经济的各种烙印，因此在实践中强调并坚持这个立足点就显得十分重要。而要做到这一点，首先必须牢牢树立以市场为中心的观念，从如何服务于、服从于市场的角度摆正市场经济条件下政府及财政的位置。在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面l临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。
　　总之，在市场背景下市场和政府应相互配合相互补充、各司其职、各归其位共同作用于社会经济在这里，市场是第一位的，政府与财政是第二位的，政府与财政的一切活动都应服从并服务于市场。只有这样，公共财政的建立才不至于走样，才不会妨碍市场甚至替代市场。
　　(二)立足于国情。所谓立足于国情，指的是在我国
　　公共财政理论与框架的建立过程中，应以我国的基本国情为实践基础，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究目的。充分体现特色和本土化。我国的经济市场化和经济体制改革的市场化取向，决定了西方公共财政是我国财政改革的借鉴。但借鉴并不意味着简单地模仿与照搬。由于各国生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因此各国甚至是不同时期的同一国家其公共财政都具有一定的特性和差异。这就要求我们在学习和借鉴西方的管理理论和方法的同时，本着实事求是的态度，以我国的基本国情为实践基础，探索和创立符合中国社会主义市场经济要求的公共财政理论与框架，并以此为我国的公共财政实践提供指导。
　　具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家市场发育程度相对较低，市场调节功能不够健全，需要政府介入的领域比发达国家要广阔得多，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了我国公共财政特殊性的第一方面；其次，我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共财政特殊性的第二方面；三是我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由、等原因影响市场机制效果方面构成了公共财政特殊性的第三个方面。
　　我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，其特殊性在于它有着既不同于计划经济又不同于目标体制的许多特殊的。此时，旧的经济运行体系及其管理规则正在逐渐失效，而新的体系和规则尚未完全建立，如果采用目标模式下的公共财政管理模式显然是不适用的。因此，这就需要我们将转轨时期公共财政制度的研究作为整体公共财政理论研究的起点与近期目标，有针对性的、系统的探求这一时期财政的职责范围、财政管理模式、财政政策与手段，以确保其更好地为解决经济运行机制的某些特殊矛盾、促进经济体制改革进程提供正确有效的指导。
　　公共财政理论是一种社会科学理论，它只有与一国的社会经济实践相结合才真正具有生命力。因此，要使公共财政理论在我国发挥其应有的作用，就必须紧密结合实践，注重中为体、洋为中用，使其发展成为具有中国本土特色的公共财政理论，即形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。在本土化公共财政理论的建设过程中，我们应着眼于中国社会主义市场经济及其实践过程。在这一基础上，考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需要范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。
　　综上所述，坚持立足市场，立足国情，市场与国情相结合，就是要确保我国的公共财政必然是有中国特色的，它决不只是对西方一套的简单照搬。今非“西”比，我们有理由相信，经过一段时间的摸索与实践，我国一定会早日建立一个具有中国特色的公共财政体制。