关于民族地区公共产品与政府经济行为分析

　　[关键词]民族地区　公共产品　政府　行为
　　[论文摘要]在整个社会运行过程中,公共产品是不可或缺的,具有极其重要的作用,与人们的生产生活有着密切的关系。由于它的非排他性和非竞争性,使得私人经济部门供给公共产品会出现供给不足,导致市场失灵的出现,提供公共产品的任务就落在了政府身上。通过分析民族地区公共产品供给的现状及问题,探讨其中的原因,找寻相应的对策,成为提高公共产品供给效率的有益途径。
　　 
　　1 公共产品的概念及特征 
　　 
　　关于公共产品的定义最权威的应该是萨缪尔森的解释,他认为纯粹的公共产品是指:“每个人对这种产品的消费,都不会减少其他人对该产品的消费。”这种产品一旦生产出来,所有消费者都可以获得,不会影响任何人的消费水平。比如国防、治安、制度、公共政策、公共基础设施、义务、公共卫生保健、社会保障和公共福利制度等,均属于公共产品。公共产品具有两个最基本的特征:一是技术上的非排他性,二是公共产品的消费上的非竞争性。 
　　技术上的非排他性是指对于任何一个消费者来说,他可支配的公共产品的数量就是该公共产品的总量,该产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有,要将一些人排斥在消费过程之外,不让他们享受这一产品的利益是不可能的。比如国防,每一个人实际的消费量实际上就是该国家所有人的消费量,难以排除或无法排除他人从公共产品中获得好处。人们在消费和使用公共产品的过程中,无法同时排出其他人消费该产品:其原因有三点:①公共产品在技术上不易排除众多的受益人。就拿国防这种公共产品来说,在一国范围内,要排除任何一个在该国居住的人享受国防保护的利益是极其困难的。②公共产品还具有不可拒绝性。任何人不可能拒绝享受公共产品的利益,或者说,拒绝享用公共产品是违法的。居住在一国的公民都要接受国防保护,不可能把自己所得到的那一份国防保护转让给他人。再如,政府提供的公有住房是一种公共产品,我们当中的有些人把自己享用的公有住房转租给他人就是一种违法行为。③有些公共产品虽然在技术上可以实现排他性原则,但排他措施的应用代价极高,远远超出排他后带来的收益。
　　消费上的非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益,受益对象之间不存在利益冲突。公共产品每增加一单位的消费,其边际成本为零。我们以反导弹系统为例说明这个概念。反导弹系统会降低外来侵略的可能性。反导弹系统在保护你的生命财产的安全的同时,不会减少其他人获得的保护程度。即使你不存在,其他人获得的保护程度也不会受到影响。
　　 
　　2 政府提供公共产品的必要性
　　 
　　为什么公共产品要由政府来提供,而不是由市场来提供(私人产品选择了市场提供的方式)?西方经济学家认为,公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共产品的基本特征是非排他性、非竞争性。非排他性决定了人们在消费这类产品时,往往都会有不付费的动机,而倾向于成为免费搭便车者,这种情形不会影响他人消费这种产品,也不会受到他人的反对(由公共产品的非竞争性特点所决定)。在一个经济社会中,只要有公共产品存在,“免费搭车者”就不可避免。这样,私人如果提供公共产品,就无法收回成本,更不用说收益了。同时,由于公共产品的个人消费量是不确定的,市场机制不能有效发挥作用,使供给和需求达到有效率的平衡。竞争市场上一般无法提供这类产品,就像经济学家所说的,竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优,无法满足社会对这类产品的需求,因此,需要政府介入——用税收手段来集资,提供这些产品。 
　　由于公共产品领域资源配置的市场失灵,因而必须由政府这一公共机关来承担,这也成为了市场经济条件下政府的基本职能。为何政府能够解决市场失灵问题、提供公共产品呢?政府之所以适合于提供公共产品,主要的原因包括: 
　　①它能够以社会全体成员利益代表的身份。政府作为公共利益的代表者,其经济职能是满足社会的公共需求和维护公共利益,降低了社会的运行成本,将资源配置于社会最重要的目标,这与追求利益最大化的私人企业是不同的。私人企业无法提供公共产品,它只能由代表着公共利益的政府来提供,有效克服市场制度的某些缺陷,如通过外部性的内部化,解决了公共产品消费中的搭便车问题,化解了社会风险。所以,政府的存在和公共产品的政府提供是有效率的。 
　　②拥有对全体社会成员的强制力。通过强制性手段征税来弥补“生产”公共产品所消耗的成本。全体社会成员是强制性地隶属于某个国家的,这就赋予了政府一种其他私人部门所不具备的强制力。政府代表大众的利益对社会成员采取强制性征税,税收是政府赖以生存并提供公共产品的财力条件,社会成员是消费公共产品的主体,也是缴纳税款的主体。 
　　税收可以被理解为公共产品的“价格”,受益者通过缴纳税款来共同承担生产成本。政府作为一个公开解决市场问题的社会性组织,它所特有的社会强制力,可以节约大量的社会交易成本,使公共产品的供给更加合理有效。 
　　由于上述市场失灵的存在以及政府与私人部门相比所具有的特性,可以看出公共产品由政府来供给的必要性及可能性。同时,如何有效地供给公共产品,既能最大程度地满足人们的需要又能尽可能地节约社会成本,成为政府所必须认真关注的一大问题。
　　3 民族地区政府公共产品供给的现状与问题 
　　 
　　与全国平均水平相比,民族地区在几项主要公共产品供应领域都存在着很大的差距: 
　　(1)基础设施薄弱。交通是经济的命脉,对整个社会发展具有基础性作用。我国民族地区的交通基础设施很不完善,成为制约经济发展的瓶颈之一。2003年的统计资料显示,全国的公路密度(公里/百平方公里)平均为18.85%,而民族地区只有9.1%;全国的铁路密度(公里/万平方公里)平均为76.04%,民族地区为32.12%。 
　　(2)公共卫生状况堪忧。公共卫生服务,是国家为保障国民身心健康而向社会提供的公共产品。公共卫生服务水平,会直接影响一个地区的国民身体素质,影响居民健康消费结构,从而影响本地经济社会发展能力。民族自治地方的公共卫生服务水平相比全国而言也有很大差距。据《卫生年鉴》统计,2004年,全国婴儿死亡率为27.30%,青海为66.30%,新疆为58.50%,西藏高达96.20%。全国5岁以下儿童重度营养不良比例为2.07%,广西为4.70%,贵州为4.36%,云南为5.47%,西藏为4.49%,新疆为4.45%,青海为7.21%。可见民族地区的公共卫生服务程度很低,公共卫生医疗条件比较差。  　　(3)社会保障体系脆弱。社会保障是实现社会公平,保持社会稳定的重要工具。主要由政府提供的社会保障系统,是维持公民职业、身心、养老等方面安全的基本手段。社会保障通常包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等诸多方面的内容。全国的养老保险的参保比例为12.3%,民族地区为6.92%;全国的医疗保险的参保比例为8.65%,民族地区为6.45%;全国的养老保险参保比例为34.84%,民族地区为14.63%,民族地区社会保障的覆盖率与全国平均水平间存在着很大的差距。 
　　(4)水平低。但由于基础条件的薄弱,民族地区的教育,特别是基础教育,与全国其他地方相比,还存在着很大的差距。据《教育年鉴》的资料统计,2004年全国中小学危房占校舍面积的比例分别是高中1.96%、初中4.67%、小学6.68%,而民族地区相对应的数据则分别是4.8%、8.38%和11.68%,比全国平均水平高出一倍还多。全国平均每千学生拥有的机台数为初中32、小学22.91,而民族地区则分别为21.39和12.57。全国中小学生平均图书藏量为初中12.4册、小学12.07册,民族地区为8.59册和8.11册。民族地区教育基础设施短缺,教育经费不足的问题相当突出,已经对民族地区社会的发展形成了重要制约。 
　　通过以上数据分析,我们可以从一个侧面看出民族地区公共产品的供给量是远远不足的,这不仅影响了民族地区人们生产生活的正常进行,同时也成为严重制约社会发展的瓶颈。 
　　另外在公共产品的供给中还存在着重复建设、配置无效、资源浪费等其他无效率问题。 
　　从民族地区公共产品供给现状可以反映:①由于经济发展落后及财政收入水平低下,使其在诸多方面都只能是有心无力。随着我国财政体制和行政体制改革,中央财政的事权向地方财政的转移,许多过去由中央政府或省级政府承担的公共产品供给责任,现在却由县、乡级政府承担。民族地区由于经济发展滞后,县、乡政府的制度内财政收入有限,导致了民族地区公共产品供给的不足。比如义务教育,我国目前的现状是,中央政府把义务教育留给县、乡政府,民族地区县、乡政府在财力的限制下,民族地区的义务教育供给不足并且供给质量低下。②政府作为唯一的供给主体,不可避免的存在一些弊端,主要表现为供给的任意性。在提供什么、提供多少、审核时间提供等问题上,由政府根据多种因素决定;供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断,以政府的偏好为原则,较少考虑需求方的意愿。 
　　 
　　4 提高公共产品供给效率的思路 
　　 
　　(1)应当进一步深化行政体制改革,降低行政成本,提高行政效率。多年来,我国的行政成本居高不下,政府本身消耗的财政资源占据的比例非常大。2000年,中国财政供养人口为4290万人,其中行政人员988万人,事业人员3292万人。占总人口的比例约为1??∶??30,经济不发达的西北地区达到1??∶??20。1996年中国政府以1元的行政经费,产出了57元的国内生产总值。到了2001年,这个数字下降到27元,政府部门运作成本越来越“昂贵”。2005年,政府行政成本有所降低,政府运作支出占财政支出比例仍然高达24%。行政成本居高不下的一个主要原因在于机构臃肿,而政府的膨胀,根本原因在于政府对自己的职能没有明确的定位。降低行政成本,为公共产品供应挤出更多财政资源,已经成为刻不容缓的任务。 
　　(2)供给过程从垄断到竞争,使公共产品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。政府和市场是一个矛盾统一体。因为市场失灵的存在,而使得政府担当起了提供公共产品的任务。在这过程当中,政府失败(低效率、官僚主义、寻租行为等)又不可避免地在公共产品供给中表现出来,于是市场又反过来扮演起了克服政府失败、提高公共产品供给效率的角色。将市场机制引入公共产品的供给领地,可以打破政府独家生产公共产品的垄断,形成竞争关系。效率都来自竞争,竞争机制的引入,有利于提高公共产品的供给效率,政府经济职能的转变说到底是从一个垄断的经营者转变成一个竞争的组织者,为公共产品的生产模拟一个“准市场”。 
　　(3)公共产品生产和投资的主体应从单元到多元,尤其是要允许和鼓励私营生产经营公共产品,另外还要大力加强非营利组织在公共产品供给中的作用。随着人们对公共产品需求量日益增加,单靠政府显然不够,即使政府有实力保证供给规模,也不可能完全解决供给结构上的矛盾与失衡。因此,政府应该对公共产品的均衡产量作出决定,委托私人企业进行生产,以拍卖人的身份发挥作用。引导民营资本进入公共产品生产领域,当然对于哪些领域、多大程度、以何种方式允许私营企业进入,还需各级政府灵活掌控。 
　　(4)投资方式应多样化,对不同类型的公共产品,在其生产经营过程中应适时采取灵活多样的形式。在采用公营生产和民营生产这两种基本形式的基础上,对公共产品的生产方式采取进一步的多样化。主要有以下几种:政府直接投资,即由政府通过直接开办、经营的机构或企业供给公共产品;政府管制下的私人投资,即由政府授予企业特许投资权,然后对其价格、数量、利润等方面进行一定的管制;政府与私人共同投资,即政府通过参股、经济资助、财政补贴、优惠贷款、减免税收等方式参与引导私人投资。